在改革中实现蜕变——全面深化改革背景下专员办转型回顾

●本刊编辑部

在改革中实现蜕变
——全面深化改革背景下专员办转型回顾

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编者按：改革开放以来，顺应社会经济改革形势，专员办经历了几次重大变革。2013年全国专员办负责人会议上，财政部提出“财政监督与专员办职能转型”的口号。两年来，各地专员办积极探索，推动专员办转型取得了实质性进展。本期专题“全面深化改革背景下专员办转型探讨”不仅全面回顾了专员办改革历程，系统梳理了专员办推进转型的典型经验与做法，还特邀部分专员就深入推进专员办转型展开探讨，为推进全面深化改革背景下专员办与财政监督工作转型提供参考。

2015年12月28日的全国专员办工作会议上，财政部副部长刘昆对2015年专员办转型工作给予了充分肯定，他指出“专员办转型工作总体上推进顺利，基本实现了财政部党组提出的‘两个转变’要求，取得了阶段性明显成果。”自2013年财政部提出财政监督与专员办转型以来，经过前期大量调查准备，2015年进入专员办实质性嵌入预算管理和财政主体业务的第一年。财政部党组提出要在3年内完成财政监督与专员办职能转型工作，经过两年来的探索与推进，2016年将是专员办完成职能转型的攻坚期。

配套改革，转型从历史中走来

改革开放三十多年来，财政监督紧跟改革步伐，在社会政治经济不断向前发展中同步推进，财政监督领域不断拓展，职能日益完善，为配套财税体制改革、提升财政管理水平做出应有贡献。

改革开放初期，为切实加强国营大中型企业的财经纪律，改善经营管理，提高经营效益，1982年底，财政部根据国务院批示精神，公布了《关于国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》，恢复了派驻中央企业财政驻厂员工作，各地相继恢复财政驻厂员制度。1986年成立中央企业财政驻厂员处，在地市设立中央企业财政驻厂员组，作为财政部的派出机构对中央企业财务收支就地实施监督，为健全财务管理制度和加强宏观调控提供大量有价值的经济信息，符合当时我国财政对中央企业监督管理的客观需要，为后来财政监察办事机构的设置奠定了基础。

20世纪80年代初期，财政收入“跑冒滴漏”现象严重，偷逃骗税、截留收入、挥霍浪费等行为屡禁不止，为堵住财政收入流失黑洞，严肃财经纪律，国务院发出通知，在全国范围内开展大检查。1985年8月，设立非常设机构——税收、财务大检查办公室，1986年更名为税收、财务、物价大检查办公室，同时国务院要求各地层层设立大检办，这是在当时特殊历史条件下为解决财政、税收、财务管理方面问题而产生的，是财政监督发展过程中的重要形式。

1993年以来，我国进入建设社会主义市场经济体制新时期，财政监督事业也开始进入新的发展阶段。为适应分税制财政管理体制改革的需要，强化中央财政监督，1995年1月1日国务院批准财政部驻各地的原中央企业财政驻厂员机构改建为财政专员监察办事机构。专员办作为财政部的派出机构，就地履行中央财政监督职能，是中央财政监督管理的延伸。此后直至1997年底，中央财政建立了以专员办为依托、分布各省市的财政监督检查机构网络体系，地方各级财政部门大多数也内设专门的财政监督检查机构，全国财政监督检查组织初具规模，监督的权威性和独立性进一步加强。

2000年以来，以建立社会主义公共财政为目标的财政改革迈出重要步伐，部门预算、国库集中收付制度等改革先后实施，财政部根据财政预算管理体制改革工作需要，对财政监督工作职责进行调整，围绕“建立健全分配、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行体制”的发展目标，更加重视推进财政监督业务工作与财政业务管理工作的融合，全方位建立健全财政监督工作机制。

2007年，财政监督工作提出坚持“三个贯穿于”的发展思路，进一步完善监督职能：坚持将财政监督工作贯穿于财政中心工作大局之中，做到切实为大局服务，促进经济社会事业又好又快发展；坚持将财政监督工作贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革总体设计中，围绕财政资金的安全性、规范性和有效性，从制度上实现财政权力运行监督制约自控机制，强化严肃财经纪律的源头治理，坚持将财政监督工作贯穿于财政管理全过程之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进财政管理和财政机关内部管理水平的不断提高。

2013年，党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度。优化财权配置，实现财政分配的监督制衡是财税体制改革的目标之一，也是构建现代财政制度的重要内容。为适应全面深化改革的新形势，财政部作出推动财政监督转型的部署。2013年6月25日，财政部召开全国专员办主要负责人座谈会，明确“财政监督和专员办必须转型”。2013年12月，刘昆副部长在全国专员办会议上明确指出专员办将定位为财政部整体工作在地方的延伸，核心是体现专员办工作的财政管理特色。要求专员办转型着重关注以下三点：重点研究将专员办工作嵌入财政部主体业务；重点研究预算执行控制的重要环节和关键节点；重点研究从事后检查为主逐步向事前事中控制为主转变。专员办转型后的工作内容主要包括预算支出监管、预算收入监管、监督检查三个方面。全面深化改革背景下的财政监督和专员办转型工作自此深入展开。

创新理念，谋划转型新局面

专员办转型是财政部党组基于建立现代财政制度需要和专员办自身长远发展而作出的重大决策，是当前和今后一个时期专员办工作的重中之重。自转型工作部署以来，各地专员办认真学习领会相关精神，致力于服务财政中心工作、服务地方经济社会发展、服务驻地中央预算单位，转变工作观念，谋划发展新局面。

上海专员办提出，要将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念融入到专员办当前的监督检查工作转型中去。一是将创新贯穿于监督检查工作始终。重点推进检查技术的创新，运用信息系统，增强检查选户的准确性和针对性，实现监督检查工作的流程化和信息化。二是坚持业务工作和机制建设的协调发展。在开展工作的同时，对遇到的新情况、新任务，要充分发挥专员办就地监管、贴近实际的特点，注重体制机制的研究。三是加大对绿色项目的监督服务力度。紧跟财经工作大局、围绕中心工作，推动绿色发展的项目纳入监督检查的重点，充分发挥专员办联动和规模效应。四是推进检查公告力度。将查前公示和检查结果、处理处罚情况按政府信息公开规定在财政系统网站等相关媒体公开，增强监督检查的影响力和威慑力。五是加强政府监管部门和专员办内部的资源共享。通过联席会议、案件移送、抄报、通报等方式，加强与有关部门的沟通协调，共享监督信息和成果。

宁波专员办面对转型之初缺少全过程监管体系支撑的局面，没有等待顶层设计的完善，而是主动作为，根据转型总体要求，确立了主动嵌入财政管理环节以及着力前移监管关口、扩大监管覆盖面的预算监管工作思路。

江西专员办确立了“机构安全、机关和谐、履职尽责、人事相长”的治办思路、“依法、有序、协调监管”的履职理念和“预算监管打基础、内部管理上台阶”的年度工作目标，边实践边思考，边总结边提高，正确处理好顶层设计与主动作为、对口指导与主动对接、依法监管与主动服务、工作转型与职业素养相匹配、工作量增加与人少事多的关系，保持工作转型始终沿着正确的轨道运行。

河南专员办认为，专员办工作转型后，主要业务由对财政资金的事后监督检查转为事前、事中的预算监管。为配合转型，该办要求：一是专员办的监督检查项目要紧扣财政主体业务。注重检查项目与重大财税政策的关联度，逐步建立以检查为基础、调研为核心和完善政策为目的的财政检查新常态。二是监督检查工作要防止“两个片面”。既不要片面强调监督检查有多重要，更不能片面认为监督检查可有可无，监督检查是工作方式和手段，专员办如果只做预算监管，丢掉监督检查，就失去了制约手段。三是监督检查业务与预算监管业务要相互衔接、相互促进。

甘肃专员办积极树立转型思维，谋划转型发展。一是研究确定“创国优，促转型”的工作思路。谋划提出以创建国优为抓手着力推进工作转型，以转型升级的创新举措为创建国优夯实基础。二是注重树立转型思维。在财政预算监管工作中注重把握“六个结合”，即把助推国家重大财税政策的落实与监管检查工作结合起来、把研究地方财政经济运行中的重大问题与财政预算监管工作结合起来、把监管检查工作与为地方经济社会发展服务结合起来、把预算监管与监督检查结合起来、把现有人力资源与现代网络技术手段结合起来、把利用自身资源与利用外部智力资源结合起来。三是研究制定《甘肃专员办2015—2017年三年转型规划》，勾画出一幅专员办转型和财政预算监管工作的蓝图。

创新方法，推进转型新发展

理念指导方法。在转型实践中，江苏、海南、甘肃等地专员办在理念创新基础上不断探索方法创新，有力推动转型工作取得新进展。

江苏专员办把握五项重点，着力夯实基础管理，全面推进工作转型。一是重点优化人力资源建设，增强干部综合能力。按照“因事设岗、职责相称、责任明确、便于考核”的原则，将预算监管的职能分解落实到各处室，合理配置人员力量。同时，通过各种渠道加强财政预算管理各领域理论与实践的学习。二是重点加快推进内控建设，提升工作规范化水平。根据财政部内控的总体要求，按照“分事行权、分岗设权、分级授权、强化流程控制、依法合规运行”的总体要求，排查监管风险点，结合实际梳理和构建本办业务工作流程。日常审核工作采取受理初审、复审、终审“三分开”办法；现场核查采取二人同行审核、法规部门复核、专员办领导审定“三分离”办法。进一步修订部门预算审核、专项资金审核、公车制度改革审核审批等操作规程，制定相关业务牵头处室联席会议制度，不断完善内部控制制度和机制。三是重点开展信息化建设，提高预算监管技术水平。结合工作实际，优化办公自动化系统设置，初步构建“三库”建设框架；初步尝试建立国库联网系统，试点动态实时监控；积极参与财政部信息中心的调研，为专员办信息化建设建言献策；建立在苏中央预算单位基础数据库，全面掌握预算单位基础情况与以前年度预算执行情况，启动中央转移支付资金基础数据库与预算监管案例库建设，完善转移支付业务政策法规库建设。四是重点突出沟通协调，构建联合联动监管工作机制。主动加强与财政部内业务司局以及兄弟专员办的沟通与联系，及时反映情况，掌握监管信息与动态。五是重点加强资产财务管理，为业务工作提供有力保障。认真落实中央八项规定，开展财务自查工作。重点做好财务预决算工作，加强预算执行序时进度管理。

海南专员办从六个方面积极探索转型方式，努力开创专员办发展新局面。一是夯实制度基础，形成工作规范。就监管需求和意见、监管思路、监管方法、监管程序、组织保障、内部控制等内容进行了规定，确保工作开展规范有序。二是主动组织宣传，奠定转型基础。先后组织了全省中央驻琼单位部门预算监管会议、全省会计金融监管工作会议等大型会议，宣传、推介工作转型，总结与部署专员办部门预算监管工作，向与会单位征求相关意见和建议，为转型工作奠定基础。三是开展培训，互动共赢。组织开展预算系列培训，进一步提高各预算单位财务人员对财政财务政策的理解力，增强了执行力及业务综合素质，增强了预算单位之间的交流和沟通。四是深入实施调研，提升服务水平。充分发挥就地监管的优势，把更多的精力放到调查研究上，通过进村入户，听意见、谈想法、看现场、找不足。五是积极沟通协调，营造良性互动氛围。专员办高度重视内部工作协调机制的建立，在充分发挥各处室主动性和积极性的基础上，统一安排部署重点工作，合理调配人员力量，确保全办财政预算监管工作握指成拳，形成合力。六是全办齐心协力，开创转型发展的新局面。初步实现“以检查和事后监管为主”到“以预算监管为主，事前审核、事中监控、事后检查相结合”的模式转变，基本实现中央部门预算全覆盖、中央财政资金运行全过程监管。

甘肃专员办在强化内部管理，筑牢转型基础上，不断创新监管方式，建立工作机制。一是建立转型组织领导工作机制。成立转型工作领导小组及专项工作小组、转型业务信息领导小组、转型工作青年研究小组，以形成促进转型的工作机制。二是探索创新预算监管方式。通过发布加强预算监管文件、建立约谈制度、将一年一次的审核项目转变为日常监管和年度重点审核相结合的审核方式等，提高监管工作成效。三是逐步完善监管检查工作方式。通过进一步梳理完善专项检查工作程序，规范完善各类协议条款、法律程序，建立重要课题及重大问题调研机制等，力争在转型工作上取得大的突破，在探索建立新型监管制度上迈出实质性步伐。■