浅谈盐城市落实耕地质量保护政策的实践和探索

秦光蔚 陈爱晶 （江苏省盐城市耕地质量保护站 224002）

浅谈盐城市落实耕地质量保护政策的实践和探索

秦光蔚 陈爱晶 （江苏省盐城市耕地质量保护站 224002）

为落实耕地质量建设与保护政策，在调研、了解盐城市落实耕地质量建设与保护政策现状的基础上，分析了其中存在的问题，并依此提出了盐城市落实耕地质量建设与保护政策的建议。

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耕地是人类赖以生存和发展的物质基础，耕地质量的优劣，直接关系到粮食安全、农产品质量安全和农业生产的可持续发展，关系到农业增效、农民增收、农村和谐稳定。党中央、国务院十分重视耕地保护工作，制定了最严格的土地管理制度、耕地保护制度、节约用地制度等一系列决策部署，习近平总书记也于2015年5月对耕地保护工作作出重要指示，强调耕地是我国最为宝贵的资源，要实行最严格的耕地保护制度，依法、依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。

盐城市是农业大市，肩负着保障农产品供给的重任，因此，在当地落实耕地质量建设与保护政策，显得尤为紧迫和重要。为此，笔者在调研、了解盐城市落实耕地质量建设与保护政策现状的基础上，分析了其中存在的问题，并依此提出了盐城市落实耕地质量建设与保护政策的建议。

1 盐城市落实耕地质量建设与保护政策的现状

1.1 耕地质量监管工作

1.1.1 开展了土壤普查

遵照国发[1979]111号文件及江苏省苏革发[1979]150号文件精神，盐城市于1985年4月完成全市各县、市、区土壤普查任务，1986年11月完成了《江苏省盐城市土壤志》的编写工作，摸清了全市耕地质量状况，对现有耕地进行了分等定级，为耕地质量保护打下了坚实基础。

1.1.2 建立了各级耕地质量监测点

根据《中华人民共和国农业法》《国务院基本农田保护条例》《江苏省基本农田保护条例》《江苏省耕地质量管理条例》等法律、法规要求，全市建立了260个耕地质量监测点，形成了覆盖全市、代表不同土壤类型和不同种植制度的耕地质量监测网络，每年发布年度《盐城市耕地质量监测报告》，明确全市耕地质量现状及其动态变化趋势，为辅助政府宏观决策等提供了基础资料。

1.1.3 建成了盐城市耕地资源管理信息系统

盐城市是江苏省内第2家建成市级耕地资源管理信息系统的省辖市，且在各县（市、区）均建成了耕地资源管理信息系统，为方便面上服务、指导农民科学施肥、开展耕地质量建设与保护工作提供了重要依据。

1.2 耕地质量投入工作

1.2.1 发布文件支持耕地质量建设

根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发[2004]8号）、《省政府办公厅转发省财政厅省国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》（苏政办发[2004]104号）精神，盐城市政府出台了《盐城市人民政府办公室关于将部分土地出让金用于农业土地开发的有关问题的通知》（盐政办发[2004]105号），明确自2005年12月2日起，每年拿出土地出让金省级集中部分的30%用于耕地质量建设，并纳入财政预算管理。

1.2.2 重视涉及耕地质量建设的项目实施

盐城市十分重视实施标准农田建设、中低产田土壤改良、土地开发整理和复垦、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复、沃土工程等涉及耕地质量建设的项目。与第2次土壤普查相比，全市耕地地力提升了0.5个等级。以中低产田改造和标准良田建设为例，通过近30年的中低产田改良，盐城市低产农田面积由48.67多万hm2下降到23.3多万hm2；2014年完成高标准基本农田建设任务7.37万hm2，超额完成了省下达的7.2万hm2目标任务。

1.2.3 重视涉及耕地质量建设的技术推广工作

盐城市支持和鼓励精确施肥、有机质提升、秸秆还田、化肥深施、少免耕技术等耕地综合利用技术的推广应用，先后实施“平衡施肥”、“补钾工程”、“农作物秸秆综合利用”、“有机质提升”等重大项目。截至2015年底，累计推广测土配方施肥技术686.67多万hm2次；推广商品有机肥40多万t，应用面积14.77万hm2；保有秸秆还田机械近3 000台，机械化秸秆还田面积19.33万hm2。全市土壤肥力显著提高，与第2次土壤普查相比，土壤有机质含量上升8.38 g/kg，增幅达61.1%；土壤全氮含量上升0.29 g/kg，增幅达30.6%。1.2.4 启动补充耕地质量评定工作

盐城市积极贯彻落实《江苏省耕地质量管理条例》和省农委、省国土资源厅《关于印发江苏省补充耕地质量评定规范的通知》等法律法规与文件要求，且于2014年6月22日印发《关于贯彻＜关于印发江苏省补充耕地质量评定规范的通知＞的具体意见》，至此，盐城市全面启动补充耕地质量评定工作。截至2015年底，完成新增耕地1 426.67 hm2的评定工作，项目建设规模1.97万hm2。

1.3 法律法规追究工作

1.3.1 创新监管方式

大丰区构建了“天上看、地上查、网上管”的全方位立体化耕地和基本农田保护模式，将3 S技术充分应用于耕地质量保护工作中；建湖县建立和完善了“三位一体”的土地执法体系，有效地集聚了执法合力，确立了违法用地“早发现、早制止、早报告”机制，增强了土地执法的有效性，形成了齐抓共管的局面。

1.3.2 开展落实责任

盐城市政府每年召开耕地保护专题工作会议，签订耕地保护目标责任书，各级农业、国土、财政、水利、统计等部门根据自身职能，落实耕地保护的相应责任，形成多部门共同保护耕地的责任机制。试点设立耕地保护基金，建立市、县、乡、村四级保护网络，聘请基层党员干部担任监督员，及时发现和上报破坏耕地的行为，确保耕地保护的各项政策措施和目标任务落到实处。

1.3.3 开展用途管制

盐城市出台了《市区新增建设用地计划使用办法》，建湖县出台了《建湖县土地规划指标和建设用地指标有偿调剂使用实施细则》，加大了土地规划计划管控力度，充分发挥了土地利用总体规划的整体管控作用和年度计划的约束作用，强化了用途管制，厉行节约集约，严格控制了建设占用耕地的规模和增长速度。

2 盐城市落实耕地质量建设与保护政策中存在的问题

2.1 耕地质量保护意识比较淡薄

2.1.1 对政策必要性的认识不够

与其他工作相比，耕地质量建设与保护是一项基础性工作，不能直接产生经济效益，往往被忽视。以耕地质量监测点为例，《江苏省耕地质量监测管理办法》明文规定省级监测点应长期保持不变，但盐城市建立在基本农田中的省级监测点，因经济发展速度加快，城镇化建设、行政区域区划调整和土地使用性质改变等原因，监测点的位置频繁变动，43个省级监测点搬迁过的近50%，个别点甚至换了6次位置。

2.1.2 部分土地承包者重产出轻养护

部分土地经营者对耕地进行掠夺性经营，造成耕地质量下降。如通过对全市保护地栽培土壤次生盐渍化调研发现，与农户自建大棚相比，承包户大棚土壤次生盐渍化更严重，其中最严重的1块，棚龄不到3年，表土有盐斑、色泽发红，立苗后作物立即死亡或生长缓慢，土样盐分含量高达8.3 g/kg。2.1.3 渎职违法现象偶有发生

部分地方干部允许投资者改变土地利用性质，造成耕地数量剧烈下降，导致了渎职违法案件。2013-2014年全市已立案进入调查取证或公诉阶段的违法用地案件（农业部门参与的）有3个，受害耕地面积达527.8 hm2，农田复原工程费用、地力补偿费用、人工费用初步估计需要1 700万元以上。

2.2 耕地质量存在潜在威胁

2.2.1 耕地养分失衡

盐城市耕地养分非均衡化现象日趋严重，与第2次土壤普查相比，30年来，由于含钾肥料的偏少施用，全市土壤速效钾平均含量下降10.9%，且部分长期进行粮棉生产的地区，正由“富钾”向“缺钾”转变；因含磷肥料的过量施用，全市土壤有效磷平均含量上升幅度达325.9%，但区域分布不平衡，部分粮棉主产区缺磷，城郊菜地则土壤有效磷明显过量；土壤pH有下降趋势，平均由7.93下降到7.52，长此以往，将严重影响盐城市农作物的正常生长。

2.2.2 耕层厚度变浅

由于农业投入品的过度施用及不合理的耕种，土壤中有益微生物和小动物减少，耕作层平均厚度由第2次土壤普查时的14.6 cm下降到11.5 cm，土壤容重由1.29 g/cm3上升到1.32 g/cm3，已影响到土壤水、肥、气、热条件和作物根系在土壤中的生长，从而影响了农作物产量与品质。

2.2.3 耕地污染加重

大量未经处理的工业“三废”、生活污水、规模养殖场畜禽粪便等肆意向农田排放，以及化肥农药的过量施用、重金属累积等，已造成耕地的显性和隐性污染。与2006年相比，43个省级监测点土壤样品的6个土壤重金属指标中有5个指标以及六六六、DDT等含量都有不同程度的上升，土壤环境质量存在退化的趋势。

2.3 综合管理机制不完善

2.3.1 耕地占补平衡管理机制不完善

各种建设用地多为城郊的良田沃土，而补充的耕地则是沿海滩涂、荒地，其土壤肥力差，后续培肥措施也跟不上，导致补充耕地的地力明显不如被占耕地，实际上等同于减少了耕地面积。同时，这些补充耕地即使采取积极有效的培肥措施，也需要几年的持续养护才能确保粮食生产能力达到一定水平。

2.3.2 耕地质量保护监管机制不完善

虽然国家提出了农业部门应当参与补充耕地质量评价，但耕地质量评定报告还没有被列为项目验收的必要依据。调研过程中发现，部分人甚至认为新增耕地低于6.67 hm2的“小项目”不用评定。

2.3.3 耕地质量保护投入机制不完善

盐城市虽然出台了《关于将部分土地出让金用于农业土地开发的有关问题的通知》，但全市各地区相关政策执行并未落到实处。以耕地质量监测点为例，《江苏省耕地质量监测管理办法》要求省县市级监测点1∶2∶3加密设点，形成金字塔式的监测体系，目前耕保部门虽然建立了相应监测点，但经费不能得到有效保障；市级监测点虽有项目经费，但尚未纳入财政预算；各县市区监测点几乎没有经费，更谈不上纳入财政预算。

3 盐城市落实耕地质量建设与保护政策的建议

3.1 明确耕地质量保护工作的责任

3.1.1 明确耕地质量保护工作的行政主体

耕地质量建设工作涉及多个部门，建议明确县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域的耕地质量管理工作，其所属耕地质量管理机构负责耕地质量管理具体工作，

农业、国土资源、发改、财政、环保、水利等部门按照各自职责做好相关工作。

3.1.2 完善耕地质量保护中长期规划

建议县级以上人民政府应组织农业、国土资源、发改、财政、规划、环保等有关部门，根据土地利用总体规划、城乡规划和本行政区域内耕地质量状况，制定耕地质量保护与建设中长期规划，报上一级人民政府批准后公布实施。同时，耕地质量保护与建设中长期规划，应当明确耕地质量保护与建设的布局、具体安排、质量要求和质量提升措施等。

3.1.3 加强耕地质量保护责任目标考核

在现有的各级政府耕地保护责任目标考核中，要突出耕地质量保护与建设考核工作，明确各级政府及相关部门耕地质量保护目标责任，加强耕地质量监督管理。

3.2 健全耕地质量保护的制度体系

3.2.1 严格执行耕地质量等级折算制度

建议农业行政主管部门对非农建设占用的耕地进行质量等级鉴定，并出具耕地质量等级鉴定报告，耕地占用单位或个人应按照耕地质量鉴定等级，补充与其质量相当的耕地。3.2.2 建立和健全耕地质量监测体系和预警预报系统

将耕地质量监测纳入财政预算，将未标准化建设的208个市、县监测点重新改建，推进市、县（市、区）级耕地质量监测网络建设，提高耕地质量综合管理水平和预测预警能力。

3.2.3 构建耕地质量建设长效投入机制

用于土地开发复垦整理、基本农田建设的经费，如出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、土地复垦费、土地闲置费等，各地区应依法足额收取、专款专用。同时，上级政府及相关部门应对这些费用加强监督检查，重点检查有无挪用、他用情况，是否将这些费用按规定足额用于农业土地开发整理、耕地及基本农田保护，并对现有的资金进行科学合理利用，从而保证耕地保护资金发挥出应有的作用。

3.2.4 制定耕地质量保护措施

各级政府要大力支持和鼓励种植绿肥、生产和施用有机肥料，推广测土配方施肥、秸秆还田等技术，改良土壤，提高地力。通过相关政策、培训、宣传，引导耕地使用者合理利用耕地，采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术，科学施肥、合理使用农药，增施有机肥料，发展绿肥生产。

3.3 提高耕地质量保护的管理和服务水平

3.3.1 确立科学发展观和政绩观

对地方各级干部进行思想教育，树立正确的政绩观，转变思想观念，为耕地保护工作提供思想保证。改变现行干部任用体制，对不顾农民利益、不顾长远发展要求、对在耕地保护工作中出现问题的党政领导干部不得提拔重用，对有重大违法违纪违规者要严肃追究责任。

3.3.2 积极开展耕地质量保护田间技术指导及宣传

建议各级政府及农业、国土、水利等相关职能部门要深入基层，开展田间现场授课、示范，与农户面对面交流，进行现场指导，取得农民的信任与理解，从而充分调动农民的耕地质量保护自觉性和积极性。相关部门要充分利用电视、报纸、网络等媒体开展广泛宣传，通过编印小册子、张贴宣传画、热线咨询答疑等形式，引导全社会对耕地质量保护工作的高度关注，形成推进工作的强大合力。

3.3.3 加大对违法用地个案查处的力度

各级政府要进一步加大土地执法监察力度，农业、国土等部门要会同监察机关不定期地开展耕地质量保护情况的执法检查。严肃查处土地违法行为，并追究违法者的相关责任，对应当给予行政处分的，移送监察机关处理；对应当给予党纪处分的，移送纪检机关处理；对涉嫌犯罪的，及时移送司法机关依法追究刑事责任。

3.3.4 让老百姓自觉保护耕地

要千方百计地提高农民收入，使他们在粮食及农产品生产中得到相应的劳动报酬，甚至得到因进行耕地质量建设而带来的超额利润，从而让农民自觉采取措施对耕地进行水土保持、土壤结构改良、地力培肥等，将保护耕地责任视为己任并长期坚持。

2016-04-01