重构财政转移支付制度 促进事权与支出责任相匹配

龚 锋

重构财政转移支付制度 促进事权与支出责任相匹配

龚 锋

1994年的分税制改革以提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重为目标。改革的主要内容是对中央和省两级政府的财权进行分配，将全部税种划分为中央固有税种、地方固有税种和中央地方共享税种。从提高“两个比重”的目标来看，分税制改革是比较成功的，改革推行后不久，中央政府即扭转了其在财政收入分配中的不利地位，获得了更为充分的财政资源，这为中央政府实施强有力的宏观调控创造了条件。然而，分税制改革并没有对政府间的事权和支出责任进行明确划分，也没有对省以下政府间财政体制进行规范。由此导致，随着分税制的推行，财权逐级上收，事权逐级下放，造成了中国目前收支倒挂的“非对称”型财政制度安排。主要表现为：一是政府间财权与事权不匹配；二是政府间财力与支出责任不匹配。

要理解上述两个表现，需要澄清四个概念：事权、支出责任(事责)、财权、财力。通俗地讲，应对某项事务出钱埋单的人，拥有对该事务的“事权”；真正负责执行和实施该事务的人，拥有对该事务的“支出责任(事责)”；例如，在我国，义务教育被视为应由中央和地方政府共同埋单，但目前义务教育主要由地方政府具体落实。因此，根据定义，义务教育是中央和地方政府共同的事权，但只是地方政府的支出责任。财权是一级政府取得财政收入的权力；而财力则是一级政府可支配的财政收入。一级政府的可支配财力等于其依靠自有财权所筹集的收入加上接受的上级财政转移支付的总额。

在现实中，政府的财权与事权完全匹配是难以实现的，因为政府事权划分的依据是各自承担的公共品供给责任，而不同级次政府间和同级政府间的供给责任不可能完全等同，很难找到一种划分财权的办法恰好使每个政府的财权和事权相等。2015年我国地方本级财政收入8.3万亿元，占全国财政收入总额的54.6%，地方本级财政支出(地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金及动用结转结余资金安排的支出)15万亿元，占全国财政支出总额的比重高达85%。也就是说地方政府履行的事权远远超过了其拥有的财权。财权与事权不匹配在全世界范围内都属于正常现象，只要中央政府的转移支付规模充分、结构合理，财权与事权的不匹配并不会带来太大的问题。

但是，目前我国却存在地方政府财力与支出责任的不匹配现象。2014年地方政府承担的财政支出超出地方自有收入加财政转移支付收入之和2 900多亿元(当然，其中包括部分结转结余资金安排的支出)。地方财力与支出责任的不匹配在很大程度上源于中央和地方事权与支出责任的不一致，也就是说，地方政府替中央政府承担了许多不在其事权范围之内的事务的支出责任，且并没有获得中央政府充分的转移支付补助，由此导致地方政府财力不足。

地方政府财力不足，普遍引起地方政府行为的变异，表现为以下几个方面：一是地方财政捉襟见肘，地方公共服务供给不足。地方政府特别是基层政府财政成了名副其实的“吃饭财政”，其财力只够维持政府机构的基本运行和工资的正常发放，用于民生性公共服务的资源严重不足，影响到地方基本公共服务的正常供给。二是地方隐性债务居高不下，地方财政风险急剧积累。地方政府为筹集基础设施建设和城市开发的资金，通过地方融资平台向银行变相融资。国家审计署公布的2010年末我国地方债务余额达到了10.7万亿元，这相当于2011年全国财政收入总额，地方政府债台高筑已经是不争的事实。如果融资规模超过地方政府承受能力或项目无法获得预期收益，到期无法偿还银行贷款，将会引发金融和财政风险。地方隐性债务的产生根本上要归因于地方财力与支出责任的不匹配。三是土地财政大行其道，地方财政“寅吃卯粮”难以为续。因财力和支出责任不对称，地方不得不另辟财源，“土地财政”应运而生。2012年全国土地出让收入高达2.69万亿元。武汉市土地出让收入达到949.9亿元，是同期武汉市预算内财政收入的近一半。地方政府过度依赖“土地财政”筹集基本建设资金，对抬高房价起了推波助澜的作用，也成为诸多社会不稳定的来源。更严重的是，土地财政依靠透支社会的未来收益，来谋取眼前的发展，显然不具有可持续性。

因此，为解决地方财力与支出责任的不匹配问题，首先需要确保地方事权和支出责任的一致性。根据公共服务的受益范围明确中央事权、地方事权和中央地方共有事权，按照事权划分相应承担和分摊支出责任，是实现地方财力与支出责任相匹配的前提。

为确保地方事权和支出责任的一致性，还必须完善和规范政府间财政转移支付制度。设计合理有效且兼顾公平的政府间财政转移支付制度，是实现地方财力与支出责任相匹配的重要保障。目前，我国中央政府向地方政府提供的转移支付包括三大类：税收返还、专项补助、一般性转移支付。其中，一般性转移支付(均衡性转移支付)基于客观“因素法”分配资金，将更多的资金配置给标准财政收支缺口更大的地区，因而能较好地解决贫困地区的财力不足问题。但是，转移支付作为地方政府额外获得的财政资金援助，会带来明显的激励不相容问题：以转移支付资金为地方公共服务融资，有可能会干扰地方公共服务成本分摊与收益分享之间的联系，导致地方政府形成“财政幻觉”，认为以转移支付融资的公共服务成本大部分由其他地区承担，因而其边际成本要低于由本级自有收入承担时的边际成本，由此导致地方政府财政行为产生扭曲。具体表现为：一是降低税收努力，用边际成本更低的转移支付资金替代边际成本更高的本级税收收入。通俗地讲，就是“老子给钱儿偷懒”。显然，如果下级政府的财政收支缺口能自动被上级政府弥补，那么下级政府没有理由，也没有动力提高其自身的税收努力程度。二是过度安排支出，超过如果完全由本级财政收入融资时的支出水平。通俗地讲，就是“崽花爷钱心不疼”。据估计，大多数地方政府在使用上级政府的转移支付资金进行支出时，要比其使用自有收入时多支出5～10个百分点。

为此，应重构政府间财政转移支付制度，重点在于构建“激励相容”型转移支付制度。该制度的基本思路是促进激励与平等的权衡，即在不扭曲地方政府公共服务供给努力水平的同时，通过财政转移支付资金的重新配置，促进地方政府间财政能力的大致均衡。根据这一思路，中央政府应通过财政转移支付补助处于不利外部环境的地方政府，但不补助公共服务供给努力程度不足的地方政府，“奖勤罚懒”，由此既实现一定程度的平等目标，又避免追求绝对平均主义对地方政府公共服务供给行为产生逆向激励效应。具体而言，应从以下几个方面入手构建中国“激励相容”型财政转移支付制度：

第一，调整现有的财政转移支付结构。基本方向是：保留税收返还，但进一步降低税收返还的比重，打造专项补助与一般性转移支付并重的“双主体”转移支付体系。之所以不取消税收返还的原因是，在现阶段地方财力不足的背景下，仍然需要通过税收返还激励地方政府保持一定的税收努力程度，弥补地方政府对转移支付的过度依赖。

第二，构建地方公共服务供给绩效评价体系。对地方提供公共服务的规模、结构、效率、质量、居民的满意度等进行量化打分，通过科学合理的综合评价方法，构建系统的地方公共服务供给绩效评价体系，作为地方政府供给公共服务努力程度的衡量指标。

第三，将公共服务供给努力程度作为专项补助和一般性转移支付资金分配的关键依据。改革现有的专项补助和一般性转移支付资金分配办法，统一实行“因素法”资金分配模式。首先，评估地方政府供给公共服务的外部环境(包括居民需求水平、成本价格水平、自然环境因素等)。其次，根据各地区的外部环境核算应分配给地方的基本转移支付金额，确保地方政府能够提供满足居民基本需求的生计公共服务水平。第三，当地方政府公共服务供给努力程度超过某个临界点以后，以累进支付的形式向地方政府提供奖励性转移支付，公共服务供给努力程度越高，获得的超额转移支付资金就越多。

第四，建立转移支付资金使用的跟踪评估和监督惩罚机制。一旦发现地方政府利用资金搞政绩工程、形象工程或高标准改善办公条件(修建办公楼，购置车辆、手机等其他消费品)，按照其实际发生额，在两级结算时从地方政府本级自有财力中予以扣罚，而且在第二年测算时，相应减少其转移支付奖励资金。

龚锋，武汉大学经济与管理学院财税系副教授，硕士生导师，系副主任。在《经济研究》、《管理世界》、《统计研究》等权威与核心刊物发表论文数十篇；主持国家社科基金、教育部人文社科基金、湖北省社科基金项目各1项。获中国第五届财政理论研究优秀成果奖一等奖、湖北省人文社科优秀成果奖三等奖、湖北省优秀统计研究成果奖三等奖、湖北省优秀博士学位论文奖、董辅礽经济科学奖。担任湖北省财政学会理事、武汉市财政学会理事、湖北省财政厅绩效评价专家组成员、武汉大学财政金融中心兼职研究员。担任《经济研究》、《管理世界》、《经济评论》、《武汉大学学报》、《南方经济》、《财贸研究》期刊等匿名审稿人。研究方向：财政体制、收入再分配、老龄财政。

武汉大学经济与管理学院财税系