创制鼓励企业研发的阶梯递进加计扣除企业所得税优惠政策的思考——以济南市为例

济南市国家税务局课题组

创制鼓励企业研发的阶梯递进加计扣除企业所得税优惠政策的思考
——以济南市为例

济南市国家税务局课题组

企业是研发创新的主体。我们在对济南市研发企业2012～2015年享受研发费用加计扣除优惠政策的执行情况进行调研的基础上，发现企业研发的真正动力是为了让其产品占有更多的市场、降低更多的成本、获取更多的利润，而对于是否符合国家的科技项目则不是真正的目的，正是基于这一以市场经济为导向的条件下，影响了鼓励企业研发的企业所得税加计扣除优惠政策落实的效果。为此，需要反思我国鼓励企业研发的企业所得税税收优惠政策的不足，建议创建鼓励企业研发的加计扣除企业所得税优惠阶梯递进的政策。

研发费用；扣除政策；税收优惠

研发创新是企业进步与发展的源泉，也是促进企业转型升级、提高核心竞争力的重要措施，李克强总理提出了“大众创业，万众创新”的战略发展思路，在这一背景下，财政部、国家税务总局和科技部于2015年底出台了关于完善研究开发费用加计扣除新政策。为了解分析济南市企业研发投入及税收优惠落实情况，济南市国税局在得到济南市地税局、科技局的大力支持下，获取了全市2012～2015年企业研发活动和享受优惠的相关数据，分析政策执行过程的状况以及存在的问题，并提出可行性建议。

一、济南市企业从事研发活动及享受优惠政策概况

企业在进行新产品、新技术研发过程中，研发费用直接计入企业利润的(未形成无形资产计入当期损益的)，可以在实际发生费用的基础上加计扣除50%；对已经形成的无形资产，可以按照150%的成本进行摊销，这是研发费用加计扣除政策的核心。加计扣除与其他优惠政策相比，其具有公平性、普惠性等特点，使企业在科技和产品研发过程中可以普遍享受到政策上带来的优惠。

(一)济南市企业从事研发活动情况

根据济南市科技局提供的数据，2015年从事研发活动的企业在政府部门登记立项共有529户，比上年增加70户，同比增加15.25%。按项目类型划分，电子信息71户，技术支撑平台15户，光电一体化20户，临床医学56户，软科学30户，生物医药29户，先进制造42户，现代农业188户，新材料22户，新能源13户，众创空间20户，资源与环境23户；按区域划分，高新区117户，历下区72户，市中区24户，槐荫区35户，天桥区25户，历城区66户，长清区44户，章丘市46户，济阳县34户，平阴县26户，商河县40户。

(二)济南市企业研发享受优惠政策情况

根据济南市国税、地税部门统计，2015年度企业所得税汇算清缴，济南市所辖享受研发费用加计扣除优惠政策的企业共353户，比上年增加86户，加计扣除额207 452.59万元，比上年增加66 242.28万元。

按行业划分：制造业193户，加计扣除额134 890.23万元，占比65.02%；建筑业15户，加计扣除额27 433.71万元，占比13.22%；信息传输、软件和信息技术服务业62户，加计扣除额19 417.1万元，占比9.36%；批发和零售业33户，加计扣除额8 868.89万元，占比4.28%；租赁和商务服务业10户，加计扣除额7 307.83万元，占比3.52%；科学研究和技术服务业30户，加计扣除额5 755.04万元，占比2.77%；电力、热力、燃气及水生产和供应业1户，加计扣除额2 407.25万元，占比1.16%；金融业2户，加计扣除额639.69万元，占比0.31%；卫生和社会工作2户，加计扣除额414.58万元，占比0.2%；交通运输、仓储和邮政业3户，加计扣除额226.49万元，占比0.11%；房地产业1户，加计扣除额66.7万元，占比0.03%；农、林、牧、渔业1户，加计扣除额25.08万元，占比0.01%。

按区域划分：高新区198户，历下区25户，市中区17户，槐荫区15户，天桥区17户，历城区25户，长清区10户，章丘市35户，济阳县5户，平阴县5户，商河县1户。

(三)山东省企业研发及优惠概况

根据山东省科技厅提供的部分数据，2015年省级立项中科技攻关部分共162户，其中属于济南市的企业共25户，占全省全部户数的15.43%，在全省16个地市(不含青岛)中排名第2位。

根据山东省国税、地税部门统计，2012年享受税收优惠823户，加计扣除额48.55亿元；2013年享受税收优惠911户，加计扣除额62.49亿元；2014年享受税收优惠1 129户，加计扣除额72.22亿元；2015年企业所得税汇算清缴，全省所辖享受研发费用加计扣除优惠政策的企业(不含青岛)共1 430户，加计扣除额90.73亿元，济南市享受优惠的户数占全省优惠户数的比例为25.66%，加计扣除额占比21.70%。

二、济南市企业研发活动及享受优惠政策特点分析

(一)享受优惠的企业户数和金额逐年增长，但是企业户数享受比例有所下降

1.优惠政策惠及面逐年扩大。如表1所示，2012～2015年，济南市一定数量的企业享受到了加计扣除政策，并且优惠政策惠及面也在逐年扩大。2012～2015年，无论是从政策惠及户数还是从政策享受金额都在逐年增加，其中户数平均年增长25.63%，加计扣除额平均年增长31.43%。

表1 2012～2015年济南市优惠政策享受情况 单位：万元

2.开展研发活动的企业逐年增加。2012～2015年，随着“十二五”规划“转型升级、提高产业核心竞争力”的推动作用，济南市从事研发活动的企业也出现了大幅度增长，平均年增长92户，平均年增长比例27.87%。具体数据如表2所示。

表2 2012～2015年企业研发立项情况

3.优惠政策享受比例呈现下降趋势。对比2012～2015年从事研发活动及享受优惠的企业户数，虽然享受政策优惠的企业在逐年增多，但研发企业享受优惠的比例却呈下降趋势，2012年度尚能保持70.36%的政策覆盖率，但2015年度这一比例已下降到了66.72%。具体数据如表3所示。

表3 2012～2015年享受优惠和研发企业对比

如图1所示，实线代表的立项企业为从事研发活动且在政府部门立项的企业，虚线代表享受优惠政策的企业，随着经济的不断发展，越来越多的企业重视并投入到研发活动中来，但其中享受优惠的企业比例却在持续下降，而享受优惠企业的数量在持续增长，这就说明立项企业的增长速度远大于受惠企业的增长速度，优惠政策未能完全覆盖。

图1 2012～2015年享受优惠和研发企业增减变化趋势

(二)企业研发地区集中在东部，并以传统行业为主

1.研发企业区域发展不均衡。从济南市2015年度研发立项的企业情况来看，研发企业最多的四个区域为高新区、历下区、历城区和章丘市，均属于济南市东部经济较为发达的地区，户数分别为117户、72户、66户和46户；而其他县市区的研发企业均未超过45户，平阴、天桥和市中均在30户以下。如表4所示，济南市从事研发活动的企业主要集中在高新、历下、历城、章丘等东部经济发达地区。

表4 2015年济南市研发立项企业区域分布情况

如图2所示，济南市2015年在鼓励创新方面，政府财政投入最多的四个区域依然是高新区、历下区、历城区和章丘市，合计投入24 152万元，占全市投入的78.28%；而其他七个县市区财政投入合计仅6 702万元，占全市投入的21.72%。

图2 2015年济南市研发立项企业财政投入情况

我们从济南市东、西部的县市区中分别选取了高新区和长清区，对这两个具有代表性区域的数据进行了比较。从研发创新项目类型来看，高新区以电子信息类项目为主；而长清区则以现代农业为主，其他项目也多集中在先进制造等传统低端类型，对于生物医药、新材料、新能源等新兴高科技项目均未涉及。东、西部地区不仅在研发企业分布和财政投入等方面发展不均衡，在研发项目的科技含量方面也存在较大的差距。

图3 2015年高新区和长清区研发项目情况对比

2.研发企业以传统行业为主。2015年，济南市享受优惠政策的企业主要集中在制造业和建筑业，其中制造业加计扣除额占比65.03%，建筑业占比13.22%，两大行业的加计扣除额就占到了所有行业的78%，信息传输、计算机服务和软件业占比9.36%，科学研究和技术服务业占比仅达到2.77%。这说明从事研发活动的企业仍以制造业等传统行业为主。各行业享受加计扣除额占比情况如图4所示。

图4 2015年度享受优惠企业行业分布占比

根据企业所得税汇算清缴系统中导出的行业大类分户数据，我们对属于制造业的企业做了进一步分析。全市享受研发活动加计扣除优惠的企业以低端制造业为主，排名前4位的行业为其他制造业、计算机通信和其他电子设备制造业、医药制造业、电气机械和器材制造业，加计扣除额占比分别为17.95%、16.28%、15.60%和11.16%，而铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业以及专用设备制造业等科技含量较高的制造业占比较少，占比仅为4.74%和6.72%(见表5)。

表5 2015年度享受优惠的制造业企业明细行业分布 单位：万元

(三)从全省来看，济南市享受扣除优惠的户数和金额居首位，但是户均金额居于第10位

1.在科技部门研发立项的企业全省居第2位。鉴于未取得全省研发企业立项的全部数据，我们仅针对山东省科技厅提供的省级科研攻关立项数据进行了分析。具体数据如表6所示。

表6 全省科技攻关立项情况

从表6中可以看出，2014年度和2015年度，济南市省级科技攻关立项企业户数均低于烟台市。2014年度，全省科技攻关部分研发立项企业共162户，其中济南市28户，占比17.28%，在全省排名第2位，比第1名烟台市少6户；2015年度，全省科技攻关部分研发立项企业共162户，其中济南市25户，占比15.43%，在全省排名第2位，比第1名烟台市少3户。

2.享受优惠的企业在全省居首位，户均优惠金额排名不高。根据国税、地税2015年度汇算清缴汇总统计，全省各地市(不含青岛)所辖企业享受研发费用加计扣除的情况如表7所示，全省16个地市中济南市无论从户数还是加计扣除额都列第1位，户数比第2名烟台市多177户，加计扣除额超出80 667.22万元。

表7 2015年度全省各地市享受优惠情况

尽管从绝对数上占据优势，但从户均加计扣除额来看，济南市排名不够理想。如图5所示，虽然从绝对数量来看，济南市享受加计扣除的企业户数和优惠金额均名列前茅，但平均每户享受的优惠金额并不高，仅为536.60万元，在全省排第10位，不仅落后于潍坊、东营、烟台等胶东经济发达地区，甚至还落后于菏泽等鲁西经济欠发达地区，在省内未形成绝对优势。

图5 2015年度全省各地市户均享受优惠情况

(四)重点研发企业投入大、国际市场意识强、对盈利贡献高

我们从槐荫、章丘、平阴三个县市区，选取了10户在当地研发投入较高的重点企业做了进一步调研，搜集整理了2012～2015年企业的研发费用、利润水平等情况做进一步分析。

1.重点企业研发投资大、创新意识强。从研发投入的数额看，2015年10家企业中研发投入1 000万元以上的2015年有6户，分别是济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、圣泉集团公司、济南玫德铸造有限公司、济南万方炭素有限责任公司、山东博科生物产业有限公司。研发投入亿元以上的有4户，分别是济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、济南玫德铸造有限公司、圣泉集团公司，这说明企业有创新规划，企业高层领导有清晰的创新战略(见表8)。

表8 2012～2015年济南市重点企业研发投入情况 单位：万元

2.研发活动旨在提高国际竞争力，创新站位高。多数重点企业以全球化视野，在开放合作中提升产业的创新能力和全球竞争力，很多企业已经形成国际品牌，达到世界领先水平，填补国内空白。例如，济南二机床集团有限公司，通过强化关键技术的自主研发，发展专有技术、特色技术，研究把握国际技术发展方向。自主研制的全自动汽车覆盖件冲压、机器人全自动冲压生产线等属于当今国际最前沿技术产品，全面占领国内主要市场，用户涵盖了通用、大众等世界主要汽车制造企业，主要技术、质量指标均达到国际先进水平，打破了国外对相关技术的封锁。又如济南天齐特种平带有限公司近年研发的高强低伸聚酯节电龙带，目前国际上只有极少数公司能够生产，现在天齐公司的研发和制造水平已把日本同行NITTA公司甩在了后面。

3.研发投入与企业利润关联性较强。从研发投入增长情况看，2013年，研发投入增长较快的主要有济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、济南玫德铸造有限公司、济南万方炭素有限责任公司、山东博科生物产业有限公司、山东鸿瑞新材料科技有限公司、山东司邦得制药有限公司；2014年，增长较快的主要有济南二机床集团有限公司、圣泉集团公司、山东博科生物产业有限公司、山东司邦得制药有限公司、山东新科特电气有限公司；2015年，研发投入增长较快的主要有济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、圣泉集团公司、济南万方炭素有限责任公司、山东博科生物产业有限公司、济南天齐特种平带有限公司、山东鸿瑞新材料科技有限公司、山东司邦得制药有限公司(见表9)。

表9 2012～2015年济南市重点企业研发投入增减变化 单位：万元

续表

从企业利润情况来看，2013年，利润增长的企业有济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、圣泉集团公司、济南玫德铸造有限公司、济南万方炭素有限责任公司、山东鸿瑞新材料科技有限公司、山东司邦得制药有限公司；2014年，利润增长的企业有济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、圣泉集团公司、济南玫德铸造有限公司、济南万方炭素有限责任公司、山东博科生物产业有限公司、山东新科特电气有限公司；2015年，利润增长的企业有济南二机床集团有限公司、九阳股份有限公司、济南玫德铸造有限公司、山东博科生物产业有限公司、济南天齐特种平带有限公司、山东司邦得制药有限公司。从两项数据比对来看，重点企业的研发投入基本上与利润保持了同步增长或下降，这说明企业的研发创新活动直接影响了利润水平(见表10)。

表10 2012～2015年济南市重点企业利润增减变化

续表

4.专业研发团队是企业创新的核心力量。从研发力量上来看，10户重点企业一直重视人才队伍的培养，均有自己的研发团队。一是专业研发技术人才比例高、素质强。其中济南二机床集团有限公司从事研究开发工作的人员近900人，研发人员占企业当年职工总数的19%以上；圣泉集团公司研究开发人员达1 001人，拥有中高级职称人员181人，其中国际、国内行业知名专家49人，学科带头人54人，被行业学会、协会、标准化等各类委员会聘为专家及专家委员的35人。二是为专业人才提供较高的待遇水平。例如，圣泉集团公司的研发人员薪酬水平要高出当地平均水平的15%左右；同时该公司在骨干人才中实行了“利润分享机制”，每年固定拿出公司10%～15%利润作为绩效奖金进行分配；此外该企业还设立了“创新再就业活动奖励”，创新项目奖励金额在1 000元～10万元不等，5年来累计发放奖金1 000多万元。因此，专业研发团队是企业提高核心竞争力的基础，一支成熟的专业研发团队能够不断带动企业优质高效生产，促进企业的可持续发展。

三、企业研发活动及享受优惠政策存在的问题

财政部、国家税务总局和科技部下发《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》等文件，新政策扩大了研发费用加计扣除政策的适用范围、减少了可加计扣除费用支出的限制、降低了企业会计核算的要求、简化了优惠政策的办理程序、优化了研发项目鉴定管理程序，相比原政策有了较为明显的改进，但通过调研发现，还有一些问题亟待解决。

(一)政策导向与企业研发存在目的性差异

通过深入重点企业调研了解到，从企业角度来说从事研发创新的目的是为了提高核心竞争力，最终是为了盈利，济南机床二厂的研发部门负责人就曾说：“无论研发项目是否适用优惠政策，我们都要研发创新，因为不研发就无法保持盈利”。在确定研发项目之前企业首先要开展市场调查，研发的正常模式应该为“调查—投入研发—盈利—享受优惠”，而非“查找目录—投入研发—享受优惠”，享受优惠并非其主要目的，因此税收优惠政策不是企业研发投入的主要激励手段，企业研发投入遵循的是市场客观规律下的产品创新并开拓市场，通过鼓励企业开展研发活动来提高盈利能力。

但现行企业所得税优惠政策却采取了适用范围与科技目录相关联挂钩的方式，是一种以科技项目为导向的鼓励政策。原政策的范围是《国家重点支持的高新技术领域》和《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》等目录，新政策虽然采用了负面清单的方式，但税企双方有争议的项目仍需科技部门鉴定，这样一来，税收优惠的政策就偏向了科技项目导向，而非市场经济导向，从而约束了企业的创新活动范围。政策导向的差异必然会影响到企业的研发方向以及优惠政策的享受，我们选取了10户重点企业研发立项、享受优惠政策的数据进行了分析。2012～2015年，10户企业的研发项目共622项，享受优惠的项目390项，享受优惠比例为62.70%，研发投入额共212 211.70万元，不符合政策的研发费用共119 648.94万元，占全部投入的56.38%。具体数据如表11所示。

通过以上数据，可以发现：一是科技目录的存在影响了企业享受优惠政策，使得企业研发享受优惠会带来风险。例如，济南二机床集团有限公司、济南万方炭素有限责任公司、济南天齐特种平带有限公司、山东鸿瑞新材料科技有限公司等企业，研发项目享受优惠的比例分别为48.15%、36.96%、54.17%和63.16%，上述企业因研发项目未在科技部门立项，致使企业对研发项目是否属于政策规定范围存在顾虑，为避免涉税风险主动放弃了部分项目的税收优惠。二是企业研发投入中有相当部分是服务于科技项目的，但是却无法享受优惠不尽合理。例如圣泉集团公司、济南玫德铸造有限公司、济南万方炭素有限责任公司、山东博科生物产业有限公司、山东新科特电气有限公司，2012～2015年上述企业研发投入未享受优惠的比例分别为69.36%、62.14%、78.99%、28.70%和54.84%，企业因研发投入中包含了生产研发共用的设备费用、研发产品(服务)的常规性升级费用、工业(服务)流程环节或常规的质量控制及测试分析费用等支出，虽然这些支出项目并未直接用于科技项目的研发创新，但对于研发项目来说却是必不可少的，没有前期投入企业无法开展研发活动，而税收优惠政策却规定这部分支出不得享受加计扣除优惠。

(二)距离打造科技创新中心的要求尚有一定差距

从近几年研发立项和享受优惠的情况来看，济南市在创新研发特别是企业创新方面仍有不足之处，与市委提出的建立科技创新中心的目标相比还有一定的差距。

一是研发活动在全省范围未形成绝对优势。一方面，从科技部门立项上位居烟台之后；另一方面，虽然从绝对数量来看，济南市享受加计扣除的企业户数和优惠金额均名列前茅，比排名第2位的烟台市多出了177户，优惠金额多出了80 667.22万元，但是从户均享受优惠额来看，济南市并不占绝对优势，在全省排名第10位，说明研发投入规模有待进一步提升。

二是总体研发活动科技含量不够高。从行业分布来看，研发企业多集中在制造业、建筑业等传统行业，分别为65.02%和13.22%，而信息传输、计算机服务和软件业和科学研究技术服务业等新兴产业较少，仅占到9.36%和2.77%；从创新的能力上看，除济南二机床集团有限公司、圣泉集团公司等少数重点企业，形成了具备国际先进、国内领先水平的科技成果外，大多数研发企业仍以模仿性、渐进性创新为主，原创性和突发性创新较少。

三是研发区域发展不均衡。从目前来看，济南市研发活动发展较快的是高新区、历下区、历城区和章丘市，均属于东部经济发达区域，四个县市区户数和财政投入合计占比均超过了50%；而从研发项目类型上看，东部地区多研发生物医药、新材料、电子信息等新兴高科技项目，西部地区多开展先进制造等低端项目的研发。区域发展的不均衡，必然会导致无法在全市范围内形成合力，不利于济南市科技创新中心的建设。

(三)政策落实覆盖面有待扩展

近几年来，济南市享受优惠的企业在逐年增加，但由于研发企业的增长速度远大于受惠企业的增长速度，政策覆盖比例却有所下降，2012年尚能保持70.36%，但2015年已下降到了66.72%。

一是地方政府落实优惠政策不够积极。创新研发活动是一项长期工程，企业将研发成果转化为产品成果需要较长周期，研发前期无法实现税收的快速增长，相反因为减免政策还会造成一定的下降，因此对于地方政府特别是经济落后地区，通常会担心优惠政策的实施会对当地的财政收入造成不良影响，因此在政策落实的配合上就有一定的抵触心理。

二是政策推广落实遇到“执行难”的问题。一方面，税务机关难以掌握研发企业信息，如果企业不主动申报，税务机关就无从得知其从事研发活动，也就无法开展针对性的宣传辅导，税务机关撒网式一户一户去寻找无异于大海捞针；另一方面，缺乏科技部门与税务机关的信息共享机制。企业为了争取国家财政资金的扶持，往往会在科技、经信、财政等部门进行研发项目登记立项，因此这些部门掌握了企业从事研发活动的第一手资料，但是税务部门无法及时获取相关企业立项信息，导致不能同步为企业提供宣传和辅导服务。

三是企业财务人员水平达不到要求。我们选取了30户已立项但未享受优惠的企业进行了调查，未享受的主要原因为企业对政策不了解、不熟悉以及无法准确区分核算，以上原因户数占比超过90%。部分企业对优惠政策不了解、不熟悉，有的企业根本不知道该优惠政策，有的企业还存在高新技术企业才能享受优惠等误解，甚至以为需要通过会计师事务所委托才能享受优惠政策；另外，企业财务核算水平不高、财务制度不健全、无法准确区分和归集研发支出，因此主动放弃了此项优惠。调查结果如表12所示。

表12 企业未享受优惠原因统计

(四)优惠政策尚需完善

研发费用加计扣除新政策有了较为明显的改进，但政策的优化改进并未解决全部问题，优惠政策仍需继续完善。

一是研发项目适用鉴定的执行问题。虽然新政策规定了税务机关对企业享受加计扣除优惠的研发项目有异议的，可以转请地市级(含)以上科技行政主管部门出具鉴定意见，但就目前来说，省、市范围内税务机关和科技部门尚未联合制定相应的鉴定管理办法。税务机关转请科技部门鉴定的流程、时限、口径、应出具的文书等都没有统一的标准，基层税务机关和科技部门实际操作没有依据，各县、市、区执行标准不统一也有背公平性，容易引发税企矛盾。

二是优惠政策未体现科技人才的重要性。通过我们对10户重点企业研发人员和研发投入中的人工费用情况进行的分析，如表13所示，截至2015年，10户企业从事研发的技术人员共2 606人，占员工总数的20.77%，其中圣泉集团公司、济南天齐特种平带有限公司、山东司邦得制药有限公司技术人员占比均超过了30%；2012～2015年，10户企业研发投入中技术人员的工资等费用共54 505.79万元，占全部投入额的25.69%，其中济南二机床集团有限公司、济南天齐特种平带有限公司、山东司邦得制药有限公司这一比例均超过了30%。10户重点企业无一例外花费巨大代价引进技术人才和培养研发团队，这说明企业创新研发的核心要素是科技人才，其重要性要远大于设备、材料、技术等投入，而现行政策规定技术人员的工资等费用与其他项目一样统一适用50%的加计扣除比例，未体现出科技人才的重要性，从企业长远发展的角度来看也不利于创新研发活动的开展。

表13 重点企业研发技术人员及研发投入人工费用占比情况 单位：万元

续表

三是优惠政策对促进研发创新有其局限性。一方面是税制计算原理的限制，企业所得税是对企业取得的所得征税，同样研发费用加计扣除税收优惠也最终体现在所得的减免上，如果企业处于亏损状态的话取得的所得为零，那么加计扣除额只能以亏损额的形式留待以后5年内弥补，亏损企业无法在短期内看到效果，难以产生激励投资研发的效应；另一方面是资金来源的限制，科研院所、高等院校专业科研机构主要承接国家战略科技发展任务，其研发资金的主要来源是财政拨付的专项用途资金，属于企业所得税法规定的不征税收入，其所形成的支出不得扣除，也就无法享受加计扣除优惠政策。

四、完善研发费用加计扣除优惠政策的几点建议

总体设想是：依循市场经济规律和企业研发动因，从科技项目导向的税收优惠转向科技项目与市场经济相结合的导向，着眼企业“中国智造”发展目标，创建鼓励企业研发投入的“普惠—选择—顶尖”阶梯递进的新型企业所得税加计扣除优惠政策，同时提高科技人员扣除比重、建立科技和税务部门信息共享和科技项目争议鉴定解决机制，从而加大对企业研发投入创新的支持力度。具体建议是：

(一)明确政策定位，遵循市场经济规律，构建阶梯递进的研发优惠政策

一是明确税收优惠政策的定位。改变目前以促进科技进步发展为目的政策导向，优惠政策的制定应以提高企业的核心竞争力和盈利能力为目标，推动科技进步发展的任务不应由企业承担，而是应由高等院校、科研院所专业科研机构承担，对专业科研机构的扶持应通过拨付专项财政资金来实现。

二是遵循市场经济客观规律制定优惠政策。一方面要减少对科技目录的依赖，科技部门的各类“领域”、“目录”和“清单”更多的是从推动国家科技进步发展的角度来制定，在制定税收优惠政策时，科技目录应仅作为政策制定的参考而非直接应用；另一方面要以研发项目的市场效应为依据制定政策，深入开展研发创新效应调研分析，建立数据模型，分析研发项目对企业发展的促进作用，以企业产品的市场占有为检验手段将真正对企业发展有帮助的项目列入政策适用范围。

三是采取阶梯递进的加计扣除比例。对于企业开展研发活动的，不再限制研发活动的范围和研发费用的项目，采用普惠方式均按照10%的比例加计扣除；对研发项目中属于国家科技战略发展规划等目录范围内的，采用选择方式按照50%的比例加计扣除；对形成国家级重大科技成果、填补国内科技空白或达到国际领先水平并在国际市场占有一席之地的企业，采取顶尖方式按照100%的比例加计扣除。

(二)加大扶持力度、合力引导规划，打造创新中心

一是提高地方政府的思想认识。加强对典型研发企业的宣传，以数据的形式展示研发活动对企业利润增长、纳税影响乃至财政收入的促进作用和长远影响，促使地方政府转变对地区经济发展的认识，树立“鼓励企业研发就是支持创新”的政绩观，通过技术创新对地区的经济结构进行合理调整，从长远和全局角度出发积极推动加计扣除政策的落实。

二是加大财政投入和政策扶持力度。一方面增加财政投入，提高政府财政补助额度，提供研发专用无息、低息贷款，为研发企业解决研发资金不足的问题；另一方面加大政策扶持力度，在科技人才落户、教育和医疗等方面予以倾斜和开辟绿色通道，支持企业积极引进专业技术人才、打造成熟的专业研发团队，提高核心竞争力。

三是合理规划布局。规划布局要着眼国家战略，增强决策的前瞻性，紧紧抓住“中国制造2025”总体规划实施的大好机遇，结合济南实际，聚焦新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、先进轨道交通装备、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业的发展，并以此为目标有序引导企业开展创新研发活动，合理调整产业结构。

四是通过政策成本补偿，提高济南市中、西部地区政策的落实。针对加计扣除政策落实不均衡问题，相关部门应当采取相应的措施对问题进行处理，对经济落后和发达地区的政策落实成本进行适当平衡，从而提高政策落实的公平性，缩小不同地区在政策落实上存在的差距。例如，在经济落后财政转移支付资金过程中，设立落实加计扣除政策的补偿经费，用于弥补因为落实加计扣除政策而少获取的税收，从而提高经济落后地区落实政策的主动性和积极性。

(三)建立有异议项目的争议鉴定解决机制，提高科技人员扣除比重，完善优惠政策

一是在省、市层级尽快建立税务、科技部门对企业加计扣除异议项目的联合争议鉴定解决的工作机制。明确企业对有异议研发项目的争议鉴定流程，按照企业提交资料—税务机关移送—科技部门鉴定—科技部门出具鉴定意见并反馈税务机关—税务机关通知企业的流程办理；统一鉴定工作各环节的完成时限，企业提供资料后，税务机关在3日内移送，科技部门在15日内出具鉴定意见并反馈，税务机关在收到鉴定意见后3日内通知企业；规范资料、文书等标准，包括企业提交鉴定资料的清单和内容，部门间的资料移送交接单、项目鉴定意见文书格式等；完善相应的监督检查机制，由当地政府牵头成立联合鉴定监督检查小组，在资料移送、项目鉴定、意见反馈等环节进行监督，对因相关部门不作为、超出工作时限等原因导致企业未享受优惠的，由监督检查小组追究其相应责任。

二是提高科技人员的加计扣除比例。建议财政部和国家税务总局修订优惠政策，提高研发支出项目中科技人员人工费用的加计扣除比例，按照企业实际情况设定三档加计扣除比例，一般企业可参照残疾人员加计扣除的标准，设定第一档加计扣除比例100%；对于我国西北地区等经济欠发达地域的企业，由于引入人才需要花费较高的代价，因此可以设定第二档加计扣除比例150%；对于承担国家战略科研项目的高新技术企业，鉴于其对高精尖科技人才的需求，可设定第三档加计扣除200%。通过提高加计扣除比例来鼓励企业提高技术人员的待遇水平，吸引高水平的科学技术人才，打造一支成熟、专业的研发团队。

三是将税收优惠政策和财政扶持相结合。一方面从其他税种特别是增值税优惠上鼓励企业创新研发，对于从事研发活动的企业给予低税率优惠，或是对特定研发产品免税，由于增值税的计算原理是以取得的收入为计税基础，因此无论企业在研发期间是否亏损，税收优惠都可落到实处，在短期内即可取得激励效果；另一方面从财政资金上对专业科研机构进行扶持，除对科研机构拨付专项科研资金外，对在国家战略科技发展规划范围内取得重大科研成果的科研机构，财政部门可以对其另行奖励，根据研发投入金额参照税收优惠加计扣除的比例确定奖励金额。

(四)加强部门信息共享，提高针对性辅导宣传力度，鼓励第三方中介机构开展涉税服务

一是加强各部门间的信息交换和协作。经信、科技和财政等部门按月度或季度，定期向税务机关传递企业研发活动信息，包括研发企业名单、研发项目类型、财政投入等数据，帮助税务机关摸清底数、及时开展政策宣传和培训辅导工作，落实税收优惠政策；税务机关定期向经信、科技和财政等部门传递企业享受优惠信息，包括享受优惠企业名单、加计扣除优惠金额等数据，帮助上述部门做好政策效应分析，及时调整规划布局和财政扶持力度，将两方面的优势结合起来共同促进企业研发创新活动的开展。

二是税务部门有针对性地开展辅导和宣传。税务机关根据科技部门的立项信息，有针对性地组织税收优惠政策的推送，开展多种宣传和辅导活动，做到企业哪里有科技项目立项、哪里就有税收优惠到位；税务机关要尝试对研发企业实行税收预先裁定，对企业研发从项目立项、费用归集、扣除范围和汇算清缴等与研发企业共同协调、制定相关预先裁定制度，帮助企业消除顾虑；税务机关要开展优惠政策落实跟踪问效调研，建立研发企业落实优惠政策的台账，定期或者不定期深入企业调查研究，开展企业研发投入与产出的分析、加计扣除与企业效益的分析。

三是依法引导涉税鉴证辅导，充分发挥中介机构作用。目前税务机关面临“户多人少”的难题，无法做到对企业的一对一贴近式辅导，而涉税中介机构可以很好地填补这一空白，税务机关一方面可以按照合法、公开、自愿的原则建立服务平台，为企业提供具有合法资质的中介机构名单，引导企业通过中介机构办理汇算清缴、优惠备案等涉税鉴证事项，在申报表填报、资料审核等环节为企业把关，减少涉税风险；另一方面可以联合财政、科技等部门，采取政府购买服务的方式，由中介机构在研发期间为企业免费提供涉税辅导服务，帮助企业建立健全账务核算制度，辅导企业准确归集研发支出，将风险消灭在萌芽状态中。

资料来源：本文数据来自山东省国家税务局、山东省地方税务局、济南市国家税务局、济南市地方税务局“企业所得税汇算清缴软件系统”。

课题组组长：王嘉岳

课题组成员：马 建 陈 青 陈京水 夏宗华 孙元香 史庆芳 岳 磊

李振勇

执笔：岳 磊

Research Group of Jinan state Administration of Taxation： Thoughts on Encouraging

Research Group of State Taxation Bureau of Jinan Municipality

Enterprise is the main body of innovation.We have researched the implementation of preferential policies for additional R&D cost deduction enjoyed by research and development(R&D)enterprises during 2012 to 2015.On the basis of this research，we find that the real motivation for enterprises to research and development is to occupy more market share，reduce more cost and gain more profits，other than to meet the national science and technology project standards.On the condition of market economy，the effectiveness of preferential policy of Enterprise Income Tax for additional R&D cost deduction is not very ideal.Therefore，we reflect the shortcoming of our government’s preferential policy of Enterprise Income Tax for additional R&D cost deduction，and we advocate a progressive way to apply the additional R&D cost deduction policy which is to encourage enterprises.

Research and Development，Deduction Policy，Tax Incentives