改革开放新阶段的大国财政转型*

何代欣

财政与国家治理

改革开放新阶段的大国财政转型*

何代欣

步入改革开放新阶段的大国财政转型，延续了历史脉络划定的轨迹，也在融入世界发展的潮流。中国财政改革直指回应短期发展转型诉求、解决长期增长难题和建立法制化的财政体制机制等主要目标，也面临中国经济L型探底需要财政承担长期扩张的压力、财政赤字与政府债务的累积步入常态化、新经济与信息化对税制和公共支出产生显著影响等挑战。为此，中国财政转型应致力于构建大国财政的承载力与稳定性；致力于推进继承改革开放魄力的财税新改革；致力于将财政政策经验打造成中国发展模式的一般性规律。

财政转型；财政改革；财政政策；改革开放

改革开放以来，中国财政进入全面转型的快速发展期。面向市场经济与经济建设为中心的财政改革，突破了统收统支的历史桎梏，找寻到了分税制财政体制的治理模式。近40年来，财政改革的指导理论，从国家分配论，到公共财政论，再到现代财政论。理论与实践的彼此融合默契而深入。在探寻自身发展道路的同时，中国财政改革顺应了世界发展潮流。政府收入、支出、预算与管理体系全面更新，并逐步现代化。财政改革之中的两大核心问题：运用财政政策实施宏观调控与完善中央与地方财税关系，也积累了不少经验。

一、改革开放以来中国的财政转型：历史轨迹与理论脉络

1978年，党的十一届三中全会吹响了改革开放的“集结号”。中国财政改革也迈入不同以往的崭新阶段。此后数年，将与传统计划经济相适应的——高度集中、统收统支的财政体制，转变为与市场经济相适应——发挥地方政府积极性、激发企业活力的财政体制，被当成是那一段时期经济体制改革，乃至全面改革的主要突破口。

(一)历史轨迹：步入市场经济的中国财政

事实证明，以1994年“分税制”财税体制改革为划分时点，前15年(1980～1994年)与后22年所走过的财政转型历程，见证了中国特色社会主义市场经济体制的建立与完善，也记录了探索大国财政模式的艰辛与成果。

从1980年的“分灶吃饭”到1985年的“分级包干”，再到1988年的“分类包干”，直至1992年的分税制财政体制试点，以搞活市场经济的办法激活财政体制方才被实验成功(刘克崮、贾康，2008)。虽然艰难破除计划经济的统收统支传统，但是指向分权激励的财税体制改革，却引发了三个未曾料想的问题。首先，中央财政收入与财政总收入不同程度下降，财政能力不足成为横亘在改革面前的第一道难题；其次，国家开始将财政政策运用于宏观调控。且原先由企业或者社会负担的公共产品逐步由政府出资，财政负担进一步加重；再次，中央与地方财政关系、财政与市场关系，稳定性都不高，规则也极不完善。为了尽快缩短改革阵痛期，降低体制转轨成本，在借鉴主要大国的治理经验基础上，分税制财政体制在1992年前后开始“研制”，并于1994年正式推出。

分税制财政体制的形成与财政能力的塑造。国内外主流经济学界对1994年中国分税制财政体制改革的评价，大多积极而正面。财政视角看，改革之后的财政收入稳步提高，现代税制初步成型，中央与地方财税关系趋于稳定。宏观角度讲，中央财政实力增强并具备了一定的稳定经济的能力——这是与市场经济相匹配的宏观调控能力，而非计划经济下的机械式操控。可以说，体制机制的不断调试，刻画大国财政转型的轨迹。而理论与实践之间的交流，也推动了那个时期中国财政理论的蓬勃发展。

(二)理论脉络：国家分配论—公共财政论—现代财政论

财政转型过程中的理论创新得益于多年来的积淀。一般而言，财政表现为政府的收支或政府的收支活动。国家分配论的学者们普遍认为，财政与国家的本质联系决定了财政与国家之间相伴而生。财政功能主要表现为参与社会总产品和国民收入的分配。财政体现出了国家为主体的分配关系。公共财政论的学者们则认为，政府的收支或政府的收支活动之所以必要，其最根本的原因，在于满足通过市场机制解决不了或解决不好的社会公共需要(高培勇，2008)。现代财政制度则是最新的提法。它被广泛理解为是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。建立现代财政制度，就必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，发挥中央和地方两个积极性。具体来说，要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度(楼继伟，2015)。

可以看到，虽说财政植根于国家，但不同的财政理论选择了不同的治理方式。短缺经济时代，国家分配资源和产品，充分实现了集中力量办大事的财政功能。市场经济时代，公共产品与市场机制之间的关系，决定了财政活动成为满足社会公共需要的分配活动或经济行为。进入改革开放新阶段，中国迈向真正意义的现代国家。财政承担其起实现国家治理体系和治理能力现代化的重任。无论哪一种学说，内容上都涉及税收、支出、预算及管理等方面，也关注了财政活动对宏观经济运行与国家治理的影响。视野再宽一些，走向世界的中国，其财政运行进一步受到国际趋势的影响，并正在融入历史前进的滚滚潮流。

二、大国财政转型的世界潮流

各大国探索财政转型的努力从未间断。进一步看，财政转型与经济发展之间已经逐渐形成事实上的共进关系。“二战”之后，以间接税为主体的新型税制结构被广泛应用。所得改革也同步向前。经济增长的恢复与征税能力的增强扩大了公共支出范围。预算管理也日趋复杂化和科学化。随着财政资金规模的增大，财政赤字与政府债务的问题再次引发各方关注。这背后其实是财政开始肩负了更多的宏观调控任务，并肩负了更大的体制改革责任。

(一)世界趋势下的中国财政：税制、支出、预算与管理

1.现代税制体系：“二战”之后的历史潮流。“二战”之后，大量殖民地国家走向自主，多数发达国家则迈向市场经济新阶段。促进增长与实施有效的社会保障，成为各国财政的主要任务。为筹得所需资金，绝大多数政府都将构建现代税制体系，实施有效的政府收入政策，作为制度建设的优先方向。20世纪50年代，法国在西方大国中率先放弃所得税为主的税制结构，实施增值税(VAT)为代表的间接税税制。这是将纳税人与税负人分离，并在直观上削弱了税收负担，提高主观上的税收遵从的举措。加之，增值税为代表的货物与劳务税，具有间接征收、链条抵扣的特征，使得纳税人在税收环节中彼此监督，有利于提高征收效率。税收收入至此大幅增长。虽说多数发达国家因为种种原因并未追随法国实施大规模的间接税改革，但是很多发展中国家引入增值税之后，政府筹集收入能力显著增强。

所得税改革的脚步也不小。20世纪70年代，主要发达国家经历了两次大范围的经济危机。凯恩斯主义下，政府收入占社会产出比重不断上升的趋势被遏制。作为政府主要收入来源，个人所得税和企业所得税之间的税负不平衡问题，开始被讨论。经过调整，两者的实际税率最终大致相当。考虑到那个时期中等收入群体业已形成，为了鼓励社会创新，以美国为代表的所得税最高边际税率普遍下调至50%以下，平均税率上浮至30%左右。一降一升令所得税总收入没有大幅度降低，但却产生了新的问题——最高收入人群被变相减税，收入分配差距再次被拉大。同时，改革还加重了中等收入人群的负担。社会保障缴费的兴起对巩固并完善福利制度起到了关键作用。这是一种实际上的增税行为。90年代之后，OECD国家的社会保障交款占政府收入比重超过了任何一个税种所带来的收入。社会保障交款是一种近似于个人与政府储蓄的政府收入形式。新型国家治理体系下的现代税制，乃至现代政府收入体系变革，正是在不断调试甚至试错的过程中成长起来的。

2.公共支出功能变迁：从建设财政到公共财政。现代国家的公共支出规模存在自身膨胀的冲动。这是19世纪德国政治经济学学者瓦格纳指出的，随着国家职能的扩大和经济的发展就要求保证行使这些国家职能的公共支出不断增加，即随着人均收入提高公共支出相对规模相应提高。世界大多数国家的经历，基本验证了上述假说。究其原因，公共支出的建设功能与公共服务功能彼此交替，推升了公共支出规模的扩张。

一般而言，公共经济学理论将公共产品提供的种类、数量和成本，作为制定公共收入规模的依据，即以支定收。事实上，公共支出也往往与社会发展阶段相匹配。“二战”之后，世界各国百废待兴，传统意义上较少负担经济建设的财政资金，参与到了经济社会的恢复过程。彼时，公共支出支持了大量公共基础设施的修建。公路、铁路、学校、医院等修筑过程之中，财政资金发挥了不可替代的作用。然而，随着婴儿潮的退却，人口老龄化开始蔓延各国。战后的建设财政支出开始往公共福利支出转移。一些不具有实体特征的公共服务，成为公共支出的新方向。要明白的是，公共服务供给与公共基础设施建设大不相同。一方面，依靠人力提供的服务不能像机器一样，运行效率有无限提升的可能。加之劳动年龄人口减少令公共服务的供给成本越来越高，公共服务所需财政资金的总规模不断膨胀；另一方面，每个人都有追求更好教育、医疗与养老服务的愿望，公共服务的享受着——民众的需求会不断提升，然而公共收入存在极限，公共支出不可能无限增支，收支矛盾会最终爆发。因而，从建设财政走向公共财政的轨迹说明，公共支出会面临长期增长的压力，特别是在民主政治下，委托代理人对民众的政治承诺，加剧了有限的公共支出资源与无限的公共服务需求之间的矛盾。

3.预算法的形成：各国对预算的高度重视。拥有现代预算制度是现代国家治理结构的最重要特征。作为公共收入与公共支出活动的指挥棒，现代预算制度植根于各国的不同发展模式，并受到经济发展程度与社会发展阶段的约束。现代国家对预算制定与管理极为重视。财政、公共管理和法学等诸多内容都融入预算研究之中。具体来看，各国构建的现代预算制度体现如下特征：

注重预算的科学性和系统性。信息技术与管理方法的进展，令整个世界的数字化程度大幅度提升。数字化的一大好处，就是能够为管理决策和政策制定提供更多经验与证据。预算制定受益于此。政府部门能够比以往更清晰地获悉过去做对了什么，又做错了什么，还能够更细致地将收入与支出进行分类，同时关注到收入与支出之间的彼此联系。这对宏观调控和财政管理都极为重要。

指向财政绩效乃至政府绩效的预算管理。政府绩效评估中的一个主要环节无非是考察有限的财政资金是否处置得当，是否满足了公共需求。20世纪下半叶，主要发达国家兴起的新公共管理运动，源于公共资源短缺与公共服务旺盛需求之间的矛盾。如何令政府如企业般更高效的运行，成为各方关注的焦点。仔细来看，财政绩效乃至政府绩效的测评思路，大多是先获得一个科学的预算框架，然后将政府行为结果与预算做比较。这也是为什么大多数政府绩效评估由预算制定与管理部门主导。

把预算法上升为财政母法地位。现代国家把财政规则和财政纪律放置在了较高的位置。因为两者关系到财政乃至经济的稳健性与可持续性。为此，法制手段被引入。税收法制框架下，中国现行税种已经立法或正处于立法进程。不止于此，预算法贯穿收入、支出和管理全过程，是串联财政活动的根本性“母法”。事实上，大多数治理效果比较理想的国家和政府，预算法的制定和贯彻都比较高效。

4.赤字与债务管理：教训下的反思。赤字和债务管理的阴霾从未远离各国政府。目前看，赤字与债务风险诱发的财政风险，乃至传导到经济风险的可能性非但没有消除，反而有进一步加剧的可能。一个典型的例证便是欧元区债务危机依然处于发酵之中。债务国不仅仍然需要向债权方借新债还旧债，而且过去设想的统一的财政联盟更是遥遥无期，且既有的货币联盟面临解体风险。依据莱因哈特与罗格夫主张(2010)，要走出债务危机，财政紧缩的紧迫性高于经济增长。债务国首先要保持财政稳定，进而再促进经济复苏。如果把视野放宽，时间拉长，那么我们还能清晰地看到过去100年间由于多次赤字与债务问题破产的阿根廷政府，至今未能走出财政危机的阴影。正是赤字与债务管理的不善，令阿根廷这个80年前如今天日本一样的南美主要经济体，错过经济社会再发展的数次机会。

对绝对化赤字管理的质疑。欧盟成员3%的财政赤字率标准被世界各国广泛借鉴为警戒线。实际上，这一要求是“稳定与增长公约”下的协调结果。即使在成员内部，意大利、法国乃至德国，都很难一以贯之地遵守上述标准。大量的研究证实，赤字管理的核心是实现时间序列上的平稳(Bohn，2005)。通俗地讲，如果我们认可金融层面的资金跨期配置，那么原理上，赤字的跨期配置并没有什么问题。

解决债务问题的出路依然要寄希望于经济增长。经典理论认为，债务是赤字的积累。实践中，债务的增加有赤字积累的部分，还有债务利息的贡献。大部分债务危机国家的问题是，资金周转出了问题而非绝对规模本身：表现为借贷成本过高、削减支出不力、增加收入乏力。换言之，债务市场对债务危机国缺乏信心。债务危机国需要付出更高的借款成本，甚至难以融资。大多数情况下，只要债务能够有效循环，债务规模不是问题，如世界债务负担率最高的国家——日本，债务负担率常年维持在200%以上，却从未听闻该国有多大的债务风险。如何令借款人重拾信心？其关键是债务方能够用经济增长这一显性指标来展现国家能力和财政潜力。

(二)宏观调控与财政体制

1.财政政策：周期性调节工具。20世纪70年代，由于财力困难和财政工具效果衰减，运用财政政策调控经济的做法，被一些国家放弃。然而，中国运用财政政策调控宏观经济的实践，才刚刚开始。众所周知，中国政府分别于1998年和2008年通过实施扩张性的财政政策，成功应对了亚洲金融危机和全球金融危机。实际上，这是应对总需求下滑情况下的财政刺激行动。比较有趣的是，虽然大多数财政政策的初衷指向了逆周期调节，但不少学者的研究却认为中国财政政策存在实际意义上的顺周期特征。即经济形势好收入高，支出规模更大；经济形势不好，收入低，支出增速会缩减。然而，2015年很可能是具有反转性的年度，真正意义上的逆周期调节顺利实施。如图1所示，在收入增速仅为8.4%的情况下，支出增速达到15.8%。

图1 全国公共财政收入与支出同比增速对比(1978～2018年)资料来源：Wind资讯。

不忽视周期性调节中的结构因素。财政政策作为一个整体，往往是统一推进、全面发力。然而，中国面临的问题往往较为多元。归纳起来，传统的财政政策被寄希望于同时化解结构性问题和周期性问题。一般认为，周期性问题相对容易化解。财政政策的整体性调控特点，使其具备了扭转经济下滑趋势的能力，用以对抗经济周期；结构性问题相对复杂，更多是中微观问题。这个时候，财政政策应立足于长效机制的引导，将刺激政策如涓涓细流般有序释放。此外，我们还应清醒地意识到，一方面，在告别财力高速增长之后，财政政策的力度可能削弱；另一方面，多次财政刺激之后，我们拥有更丰富的调控经验，解决具体问题的办法会更明确——如近期加大公共基础设施建设与扶贫攻坚的结合。

2.财政体制：中央与地方财政关系。财政体制决定了财政政策与财政制度的终极形态。大国财政转型需要密切关注财政体制的变化。某种程度上，1994年的分税制财税体制改革是中央与地方财税关系的首次正式确立。当然，后来的转移支付制度以及税收分成调整，是在政府间收入分配和收入划分两个层面对中央与地方财政关系进行进一步调试。以近期影响面较大的营业税全面改征增值税为例，传统上，增值税的分成比例中央与地方75:25变为50:50，中央与地方收入来源方式和收入分配格局再次被重构(何代欣，2016)。

财政政策效应与财政体制高度关联。经典理论对财政政策的分析，无外乎观测财政乘数的大小。财政乘数是否大于1，被认为是衡量财政政策是否有效的基本标准。事实上，中国的财政政策不完全是在中央层面执行。落实到省市县层面的收入与支出活动，很大程度上决定着财政政策的效果。在一个具有财政分权特征的分税制大国，区别分析中央财政乘数和地方财政乘数，将是未来估计并判断财政政策效果的重要内容。从这个意义上讲，财政体制下的中央与地方财政关系超出了财政本身，影响着整个国家的宏观调控成效。

三、新阶段大国财政转型的主要目标

大国财政转型的艰巨性与紧迫性依然突出。中国财政改革指向了回应短期发展转型诉求、解决长期增长难题和建立法制化的财政体制机制等目标。具体来看，供给侧结构性改革与经济社会全面发展转型，构成短期发展转型诉求；立足经济长期增长的财政政策和宏观调控的时机、力度与角度，构成了解决长期增长难题；税收与支出、预算与财政管理、中央与地方财政关系的法制化，构成了法制化的财政体制机制。

(一)回应短期转型发展的诉求

1.直指新一轮增长的供给侧结构性改革。世界经济步入下行区间几成事实。据IMF世界经济展望的分析显示，2012年之后，世界经济虽然勉强走出了全球金融危机的困境，但经济发展的不确定性远高于21世纪的头十年。2012年，中国成为世界排名前两位的主要贸易国和主要投资目的地国。中国经济与世界经济的关联日趋紧密。全球增长放缓势必拉低中国经济增长预期。

中国经济L型转型或将经历较长一段时期。2010年，中国新增劳动力就业人口出现峰值，过去30多年经济高增长所依赖的“人口红利”到达极限(蔡昉，2012)。如何从低成本竞争优势，升级为创新发展优势，考验着整个国家的决心和行动力。经济下行并不可怕，关键在于下行的过程中，找到前进方向，进而缩短转型周期，降低转型成本。

供给侧结构性改革是要在蓄积长远发展动力与遏制短期经济下行之中，寻找平衡点。基于萨伊的供给管理思想，中国的供给侧结构性改革，不仅有改善供给的目标，而且肩负着调整生产结构，提升产品与服务品质的任务。这之中，如何利用财政政策和设计财税制度，进而引导甚至推动供给侧结构性改革，值得深入探索。

2.经济社会全面发展与转型。经济转型的背后是社会及发展模式的转变。按照匈牙利经济学科奈尔的分析，转轨国家的风险不止于经济层面，而是可能存在于经济、社会乃至发展模式变化过程中的方方面面。当我们极力论证转型发展优越性的时候，更不能忽视转型期间的诸多不确定性。就中国而言，创新发展目标对政府乃至市场运行机制提出了更高的要求。透明、规范和法制，一些过去存在理论或者呼吁层面的概念，将开始影响发展转型的进程。

大国崛起的经验教训有待借鉴。具体来讲，所谓的中国模式也好，中国特色也罢，很多具体问题确实需要我们遵循一定的既有规律，探索自身前进的道路。例如，如何协调财政政策和金融政策。美国从1776年建国伊始，就在一直尝试不同的模式。具有中央银行功能的联邦储备银行曾经将财政部长纳入决策委员会，后来又分离开。财政政策与货币政策之间的协调与独立，并没有太多现成经验可循。再如，欧盟的稳定与增长公约，是在只有欧洲央行而没有欧洲财政部的情况下的财政规则约定。当然，协约模式的约束力与有一个常设机构来掌控全局相比，有着天壤之别。如此种种，我们的经济社会转型将不可避免遇到类似的情形，时刻汲取经验教训，任重道远。

(二)解决长期稳定增长的难题

1.立足经济长期增长的财政政策。全力发挥财政政策维持经济长期增长方面的优势。首先，中国经济深度调整的压力不在经济增速下行，而在未来能否不断挖掘增长潜力，继续保持相对合理的增速；其次，财政政策具有稳定宏观与微观预期、塑造经济规则和治理形态的能力。这在新凯恩斯主义学派的大量研究中得到了验证；再次，财政政策包含了财税制度，财政体制和财政管理诸多方面的内容，看似是一个宏观决策，却包含了一套自上而下的治理结构。基于上述三个层面的理解，财政政策超越了传统的拯救危机、促进转型的角色，将内化于整个国家治理体系和治理机制现代化的全过程。

2.宏观调控的时机、力度与角度。财政政策的调控能力体现在调控时机的选择，政策力度的把握与实施角度的选取。具体来看：第一，选择财政政策的调控时机。过往两次积极财政政策的最大作用是稳定了经济增长。中国发展步伐持续向前，增长趋势未被打断。但后续的议论依然会有。例如，2008年的财政扩张，是否进入太早?大部分质疑认为当时中国经济并未快速下行，且后期世界与中国经济皆很快恢复。第二，把握财政政策的力度。考虑到内外经济环境的复杂以及决定中国经济发展的因素过多，财政政策的力度把控十分不易。依然是2008年的中央政府4万亿元投资，以及地方政府跟进的更大规模配套资金，与今天的房地产市场繁荣、地方政府债务问题之间有没有关联？如何将财政刺激的力度，控制在财政可承受、市场能接受的范围?考验未来的政策设计。第三，选取财政刺激的实施角度。不能否认大规模基础设施建设的积极作用。中国拥有的良好基础设施，是体制优势和市场机制的共同结果。其正外部性也十分明显。然而，诸如基础设施建设的投融资机制亟待重新探索。特别是在地方政府支出压力较大的当下，如何维持必要的财政刺激，保证资金有效投入到重要领域？有赖于更多的体制机制创新。选取更合适的角度及更合理的方式，比以往任何时候都显得紧迫而重要。

(三)法制化的财税体制机制

1.税收与支出的法制化。法制化是现代国家的主要特征。如今，中国税收与支出的法制化任务依然艰巨。一方面，建立现代财政制度，税收立法不可或缺。现行税种中只有如企业所得税等少数税种得以立法，增值税作为最大税种与其他十几个现行税种一样，尚未获得真正意义上的法律支撑。另一方面，支出法定的工作需要进一研讨。中国将教育支出占当年GDP的4%写入法条。这是重视教育的举国战略。然而，当我们为教育资金得到保障而欢欣鼓舞的时候，也应看到其他类似支出走向法定的倾向。某种程度上而言，法定意味着限定支出比例。从财政管理角度看，如果大量支出被限定比例，必将降低财政的灵活性，进而增加支出刚性，人为平添财政风险。大多数发达国家在经历支出法定引发的一些问题之后，正在反思如何既保证支出又维持财政灵活性。

2.预算与财政管理的法制化。预算与财政管理的法制化已然启动。2014年底，“新预算法”正式颁布。此后数月，各省配套预算法执行的地方性发条陆续出台。全面公开、规范透明的标准并广泛热议，并给予厚望。应该看到，预算法制化尚有未完成的工作。例如透明的预算公开，规范的预算编制，广泛的预算参与，真正行动比制度建设或许更为艰难。财政管理的法制化与行政管理的法制化一脉相承。依法行政不仅体现在政府与社会之间，而且塑造着政府部门内部的权责关系。多数情况下，财政管理涉及具体的财力供给。财力与事权之间的关系几乎是完全对应的。要提高政府绩效，为百姓提供优质的公共产品与公共服务，财政管理的法制化可谓源头的基础性工作。

3.中央与地方财税关系的法制化。只有依靠法制化，中央与地方财税关系才能走出“跑部钱进”的怪圈。稳定的中央与地方财税关系，必须有法律的保障。而一切法制的前提是，搞清楚中央与地方之间选择怎样的治理机制和治理结构。作为复原辽阔的大国，单一制特征不意味着我们集中所有的权利。现实中的分权治理模式说明，中央与地方的关系除了委托代理外还有大量的权力下放与自治。基于上述的理解，中央与地方的财税关系法制化依然有赖于重拾“分税制财税体制改革”的精神要义，全面落实真正意义上的财力、事权与支出责任相匹配。

四、大国财政转型面临的主要挑战

财政转型的外部环境与自身条件决定了改革之路充满挑战。首先，中国经济L型探底需要财政承担长期扩张的压力。财政政策的作用进一步增强，风险随之加大。其次，财政赤字与政府债务的累积步入常态化。财政可持续性问题进一步凸显。最后，新经济与信息化对税制和公共支出的挑战是全方位的。税制设计与公共支出均面临信息化与新经济带来的便利与不便。

(一)中国经济L型探底：财政长期扩张的压力

1.财政政策的作用会进一步增强而非减弱。财政政策到底有多大用？往往取决于政府财力强弱，以及外部经济环境的状况。当前世界，多数国家没有财力实施大规模的刺激计划，也不太具备政府企稳经济运行的动员能力。中国相对宽裕的财政收支状况以及政府主导经济发展的能力，为财政政策的有效推进提供了可能。基本条件固然具备，主要挑战仍然存在。过去20年间，中国财政收入增速大幅超越GDP增速。这在同期的世界范围内绝无仅有。2012年之后，中国财政收入增速开始下滑。2015年财政收入增速按可比口径计算低于GDP增速。告别财政收入高速增长意味着依靠增量财政资金刺激经济的力度或许会降低。与此同时，中国经济L型探底的基本格局业已形成。国家重大工程投入有增无减。据判断，未来数年国际经济环境依然复杂多变。中国经济的不确定性正在升高。作为稳定经济的主要政策工具，财政政策的责任更大、任务更重。在不大幅度提升财政支出规模的情况下，尽可能发挥财政政策稳定经济运行，防控各类风险的作用，是各方需要面对的主要挑战。

2.世界主要国家缺乏财政工具的教训。近些年，财政政策的重要性再次被提及，但重启财政政策实属艰难。世界主要国家之所以缺乏财政刺激的实力，具体表现为增收乏力与增支压力。福利国家与民主政治承诺，大多将减税与增加福利支出作为赢得执政权力的回报。殊不知，肆意践踏财政规则动摇了行政能力乃至国家实力。世界主要债务危机国，无不是财政危机诱发了经济危机乃至政治危机。即使没有爆发债务危机的国家，受到老龄化、产业空心化等减收因素影响，其财政并没有太多力量用于稳定经济。短期之内，中国并没有上述风险，但长期来看，如何避免迈入无财政政策可用的陷阱，需要时刻警惕。

3.扩张性的财政政策可以更有新意。中国实施的扩张性财政政策是在1994年税制改革之后。主要办法是通过增加公共支出占GDP的比重，运用超过常规的财政刺激方式，解决市场投资不足和内需不足的问题。未来的扩张性财政政策很可能还要寄希望于公共支出领域发力，但难度更大，要求也更高。首先，公共支出转变为公共投资的渠道已经变窄。大规模基础设施投资建设的空间正在缩小，而社会保障等公共服务支出的需求却在增长。其次，公共支出开始面临市场有效供给不足而非传统的内需不足。这要求公共支出在供给端提高支出效率，而非直接购买。最后，公共支出面临复杂的经济环境。直接弥补当前社会投资不足的财政增支计划很可能挤出未来的社会投资。因此，扩张性的财政政策更需要弥补缺位，提高利用市场机制的能力与效力。

(二)收不抵支带来赤字累积与债务管理

1.各级政府财政赤字的常态化。中国地方财政赤字正进入常态化阶段。这与财税体制有关，也与财政增收乏力与支出刚性有关。地方财政赤字问题，实际早已出现但并未引起足够重视。一方面，地方政府大都关注财政收支是否平衡，对于收入是否来自本级财政，还是来自上级转移支付，并不太在意。另一方面，1998年之后，地方政府代理行使国有土地有偿使用权，获取了大量土地出让收入。不少地区土地出让金收入占到本级财政收入达50%以上。而且，这笔收入随房地产价格升高而逐年增长。正是基于对主要收入来源持续增加的预期，地方政府对财政赤字敏感度逐步降低。事实上，医疗和社保等民生领域的主要支出责任皆在省或市一级地方政府。辖区内基础设施建设的投资和维护，也大部分由本级财力承担或者需要配套。在未来，这些支出只会增加很难减少。且在没地方主体税种后，地方本级财政收入几乎难以依靠本级税收支撑。土地市场和房地产市场波动日渐增大。一增一减之间，各级政府财政赤字规模可能快速上涨，财政压力已近在眼前。

2.各级政府债务负担的常态化。各级政府债务负担常态化是指债务负担水平和债务偿付责任，都将比过去进一步凸显。首先，传统意义的地方政府财政赤字累积会成为债务负担的主要来源。可以预计，如果政府间财政关系没有大的调整，基层财力缺口没有稳定的收入来填补，那么随着地方债务透明化和规范化的提升(地方债转置和融资平台关闭)，各级政府债务负担水平将进入全面上升的通道。其次，中国地方政府作为投资主体和类金融组织，具有不同于其他国家政府的借贷与融资功能。中国依然处在城市进程的推进期。各类公共服务的供给水平相对不高。这意味着无论是形成资产的公共投资还是供给服务的公共支出，都需要政府特别是各级地方政府来承担。最后，在建立事权与支出责任的现代财政制度过程中，地方政府肩负的债务偿付责任将进一步明确。无论是关闭融资平台还是实施地方政府债务置换或者PPP项目，各级政府债务负担会更加清晰地体现在政府资产负债表的核算体系之中。发展中的地方政府债务评级也会更多考虑市场化的因素。债务偿付责任划分将是左右未来地方政府债务市场价值的重要因素。

3.赤字与债务的风险累积。赤字与债务的风险累积不止于财政，而是与金融风险和经济增长相关联。近40年的改革开放，令中国财政与金融的彼此深度融入。市场机制为政府融资提供了便利，也带来一些隐患。绝大多数地方政府都曾通过各种渠道向金融机构借款填补财政亏空。积累下来的债务不仅是财政风险，也是金融风险。理论上，发展中国家的资本稀缺，政府与市场存在争夺资金的可能。现实中，政府往往具有强信用与公权力的优势，获取资金相对容易。正是这种方便，松弛了借贷规则对地方政府的约束，也挤出其他借款人的资金需求。如若政府以外的企业与个人融资要花费更大的成本，那么无疑损害了资源配置的效率，阻碍了经济增长。因此，我们在理解赤字与债务风险的时候不仅要看到财政和金融的可持续性问题，还应重视过多的赤字与债务，对宏观经济的全局性影响。

(三)新经济与信息化对税制和公共支出的挑战

1.新经济与信息化所致的便利与不利。新经济与信息化为税制改革和公共支出变革提供了新的可能。一方面，服务业相对实体工业具有交易便捷和附加值高的优势。现行增值税为主的间接税税制，以增加值和交易额为税基。因此，新经济带来的快速资金流动及更高经济产出有利于扩大税基。另一方面，信息化为税制改革和公共支出信息的快速上传下达提供了可能。根据信息经济学的分析，信息不对称带来的税制和公共支出效率低下是导致行政成本难以降低的主因。因此，信息采集与信息传递的便利化，正在解决多年来困扰税制改革与公共支出领域的具体问题。当然也要看到新经济与信息化会给税制改革与公共支出变革带来诸多挑战。首先，服务经济的非实体性决定了税制设计不同于过往；其次，公共支出基于个人与企业等微观信息，以什么样的形式获得并处理相关信息考验技术，更涉及伦理道德；最后，新经济和信息化要求财税部门掌握来自其他部门的信息，如何协调合作，并没有现成的模式，亟须探索。

2.税制设计中的信息化因素：区别于工业时代。税制中的信息化因素决定了税制改革的基本方向，但如何区别于工业时代，我们仍然需要进行大量的前期铺垫。第一，增值税改革之路远未完成。创业创新被当做国家发展战略全面推开。“互联网+”时代的商品与服务流动，开始更多采用线上交易与线下传递。增值税如何进入非实体经济，如何找到纳税人，又如何计征税额，再如何获得税款，都与传统查账征收、链条抵扣模式有着显著差异。能不能把增值税改造成为适合新经济形态的税种，考验各方的能力与努力。第二，所得税改革将面临新的局面。当个人所得税综合与分类征收改革仍在探索中前进之时，当企业所得税与个人所得税税率平衡尚未真正落实之际，新的收入形式和收入来源，令中国所得税税制即将面临更多新挑战。无论是企业还是个人，新经济时代的收入构成多元化，来源也进一步差异化。在个人申报成本和企业稽查成本都还比较高的情况下，所得税管理中信息不足的问题会被无限放大。如何汇总所有收入来源，如何连接收入与财产，又如何防止收入被转移出境，再如何从源泉扣缴走向激励相容的申报制度与稽查管理，都是所得税改革需要应对的新情况和新问题。

3.公共支出的压力：服务价格上升与质量提升。新经济对公共支出影响主要体现在公共服务价格上升与品质提升上。首先，传统的公共服务定价模式正受到服务价格上升的影响。以基础教育为例，优秀教师的队伍是教育质量的保证。新经济市场环境使得教师劳动价格逐步市场化。固定工薪对优质教师没有吸引力。好的教育对应昂贵的服务价格。如果公办基础教育没有市场化的薪资机制，那么基础教育提升的“瓶颈”将越来越大。其次，民众对提升公共服务品质的愿望很迫切。无论是医疗还是其他公共服务的供给，与当今物质生活水平相比还存在差距。看病难、入学难等问题，大多数时候已经不是有没有的问题，而是缺乏优质公共服务的供给。优质意味着优价，在不能完全市场化定价的情况下，只能依靠公共支出增加对优质公共服务的投入。最后，如何利用更多的微观信息，提升公共支出效率。研究证实，提升公共支出效率的关键是处理好公共需求信息。看病就医，入学入托都具有典型的区域特征。依据人口属性，有效甄别服务对象的需求，合理布局医院学校，将是未来精细化管理公共支出需求、缓解支出压力的关键。不少发达国家的经验与学术研究的成果完全可以引入借鉴。

五、大国财政转型的制度框架与政策设计

迎难而上、知难而进是中国改革事业的传统。财政转型面临的问题与挑战阻挡不了改革的决心与信息。中国财政转型的总体方向应致力于构建大国财政的承载与稳定性，致力于推进继承改革开放魄力的财税新改革，致力于将财政政策经验打造成中国发展模式的一般性规律。

(一)致力于构建大国财政的承载力与稳定性

1.防止财政收入快速下滑的关键在税制改革和土地出让金。改革开放新阶段，我们应尽可能稳定宏观税负、减小收入波动。这是构建大国财政承载力和稳定性的首要环节。为此，如下政策思路应该遵循：第一，避免税制改革过程中的财政收入大幅波动。无论是已经完成的“营改增”，还是未来可能推进的个人所得税综合制改革，乃至其他税费改革，都要将稳定收入规模放置在改革的重要位置。这种稳定不只是收入总体规模稳定，还牵涉各级政府税收收入稳定。因此，税制改革应当与政府间财税关系调整增强互动。第二，国有土地使用权有偿出让收入(土地出让金)波动可能大幅度影响地方财力，需要有所防范。认识到土地价格不可能只涨不降。中小城市的土地价格波动风险更大。为此，依靠土地收入支撑的公共支出安排，应该留有余地。将政府性基金预算管理做细做实，加强支出管理并提高收入预测精度，探索建立政府性基金结余机制，实现土地出让金收入跨期调配。

2.做好应对公共支出特别是社保支出持续增长的准备。公共服务支出特别是社会保障支出还存有大量历史欠账。稳定支出规模，提升提出效率，将是未来一段时期的主要工作。为此，政策制定和支出管理需要在下列环节注意调整：首先，明确社会保障支出的必要性。巩固改革开放的根本是分享发展红利，进而获得来自民众的支持。各级主管部门亟须认识到初步建立的社会保障体系，水平较低且制度缺陷较大。要弥补不足，各级财政的资金投入不可少。其次，支出压力较大情况下应注重支出效率提升。社会保障为代表的公共支出，不同于公共基础设施建设。每一笔资金最终都对应到了个人。运用微观信息甄别受助人的资质，评估补贴需求，再与公共支出预算进行比较。这类基础性的技术性工作是提升支出效率绕不开的环节。为此，应该尽快向学术机构和有资质的咨询部门开放基础数据，利用其智力资源，合理制定面向个人的社会保障支出计划，做到科学支出、有力保障。再次，运用市场机制和公共支出结合的手段，提升公共福利水平。几乎没有任何一个国家单靠政府资金建立起了高效率和高水平的社会福利体系。借助市场的力量成为必然。但如何让市场进入，如何形成民众有保障、政府减压力和企业有利益的多赢局面，良好的机制设计是难点。切入点可以选在对发达国家经验教训的借鉴。避免出现与其他国家类似的技术环节的失误(如美国医保制度与医疗救助之间的差异，造成了人群间医疗保障的巨大差异)。

3.财政赤字与债务风险防范需要引入全口径预算管理。全口径预算管理不仅是预算改革的主要内容，也是防范赤字与债务风险的核心环节。为了更好地落实全口径预算管理的工作，以下内容应引起足够重视：其一，将全口径预算管理推进到赤字与债务风险管理的领域。结合权责发生制政府综合财务信息制度改革，将四本预算的年度赤字和多年来的债务余额进行全面汇总。今后年度的赤字和债务余额不仅要在自身预算分类下进行风险评估，而且还要纳入财政总体风险的测评体系。其二，全口径赤字与债务风险牵涉多级政府问题。亟须认识到全口径到赤字与债务风险管理不仅是分类增加，而且涉及不同层级政府之间的情况各异。这意味着赤字与债务风险的责任可能分摊到了不同层级的财政部门。为此，需要引入分类风险防控办法，同时建立风险阻断机制。避免赤字与债务风险在政府纵向和横向传递，特别是注意相关风险其对地方政府债务发行与定价的影响。其三，财政管理与风险管控体系的重构。由于赤字和债务风险引入了全口径预算管理，提升了财政风险管理的精确度，因此，传统的管理体系很可能要拓展并深化。借鉴银行与公司财务的财务风险管理技术，各级财政有必要将财政赤字与债务进行必要的分析处理。重点关注赤字的波动与债务的收敛性，避免持续无序增长和债务出现“庞氏骗局”(不陷入借新债还旧债的恶性循环)。

(二)致力于推进继承改革开放魄力的财税新改革

1.全面改革政府收入体系。税制体系和其他政府收入形式的改革目标是最终建成与现代财政制度对接的政府收入体系。为此，政府收入体系的整体结构、税制现代化与其他形式政府收入的规范化成为三个核心内容。首先，政府收入体系的整体结构依然需要坚持以税收收入为主。改革开放以来，中国政府收入体系建设始终稳步向前。从两步利改税，到规范税费收入，再到消除非预算收入，不断完善的政府收入体系初步适应了市场经济建设的需要。未来政府收入体系的整体结构优化，需要加强并加快税收立法、规范税收执法等工作。同时，为了维持宏观经济稳定，应当谨慎对待任何形式的增税行动。其次，持续推进税制现代化工作。现代国家不能没有现代税制。工业化中后期的中国经济面临增速下滑和结构转变的调整。税制体系现代化的关键是要体现较高的征收效率、较低的征管成本与尽可能中性的税收原则。为此，“营改增”之后的增值税转型之路尚不能停滞。增值税多级税率向税率统一的转型完全可以加快。所得税改革应该立足于鼓励个人和企业的创业创新，逐步弥合不同所得之间的税率差异。绿色环境税收需要提上议事日程，保护环境与稳定增长，税收不能缺位。最后，其他形式政府收入的规范要与简政放权改革联系起来。将规范政府债务收入作为规范其他形式政府收入的侧重点。积极推进地方政府债务转置，并做好后续制度对接。致力于构建权责发生制政府综合财务制度体系，为预警债务风险提供更多信息支持。以简政放权为契机，清除过往不合理的其他形式政府收入。真正实现放权让利于社会。

2.有计划地推动政府职能转变与政府财政关系调整。中国政府间财政关系调整还需要经历一个相当长的过程。蓄积改革动力，成熟一项推进一步，将是未来一段时期的主要改革策略。第一，政府间收入体系划分。坚持分税制财税体制改革的总体方向。建立激励相容的政府间收入划分体系，逐步稳定划分方式和收入占比。扭转分税制改革转向“分钱制”改革的趋势。全面认识到地方政府获得收入权力与获得可支配收入之间的差异。深入探索中央制国家地方财政自给模式的实现路径。推进省以下政府收入体系划分工作。结合省直管县的试点经验，逐步形成未来财力获取与供给的有效办法。第二，政府间支出责任调整。继续推进事权与支出责任划分的改革战略。通过法制化形式稳定不同层级政府的支出责任与收入来源。加快转移支付制度改革，将一般性转移支付占转移支付总额的比重，提升到70%以上。增强地方政府公共产品的供给能力与供给实力。第三，协调事权与支出责任的关键在于建立沟通协商机制。中国财税改革的优良传统是协调沟通。1994年分税制财税体制改革的成功应归咎于此。重启事权与支出责任的沟通机制：首先，找准沟通的关键问题。实现基层政府事权与支出责任信息的快速上传。其次，建立协商解决的沟通流程，对一般性事务与特殊任务进行区分，并明确转移支付的支出分类。最后，逐步确立地方政府事权与支出责任的对应关系。真正实现一级政府一级财政的初始目标。

3.实施更精细化的价税财联动改革。市场经济新阶段的价税财联动会有新的策略与方法。改革开放之初的价税财联动，较好地挤出了市场经济初期的泡沫，稳定了各方预期，为后来中国经济快速成长奠定了坚实基础。下一阶段，价税财联动改革的任务主要体现在如下方面：其一，维持低通胀水平的宏观调控目标，需要更科学的积极财政政策。目前而言，如何在积极财政政策之下实现价税财联动改革？相关的经验还不多。如若不慎，财政扩张可能引发的大宗商品与资产价格上涨，进而增加后续改革的成本。为此，稳定通胀预期与财政刺激之间的平衡不能单靠感知和经验，而要引入更多可靠的分析工具，将其应用到宏观与微观数据跟踪测算之中。最终，将获得的结果与积累的数据，作为改革精准发力的主要依据。其二，继续推进公共服务领域的价格市场化，解决遗留在市场经济中的价格管制问题。管制是价格偏离的重要原因。现阶段的价格问题，很大程度上体现在公共服务领域。医疗、教育等公共服务的定价考验各级主管部门。维持公共支出的可承载能力与不断提供服务质量之间存在矛盾。妥善解决的根本办法，依然是市场机制，增加供给并实施基于公共服务品质的规范定价。其三，价税财联动改革要更多依靠适用中国经济的宏观预测模型。中国经济的体量与复杂程度决定了具有转轨特征的价税财联动改革面临更多的风险。避免付出不必要的改革成本，就要先期做预评估。适用中国经济的宏观预测模型已经大有进展。应充分利用经济增长、财政政策与货币政策的效应评估结果，找寻中国价税财联动改革的最优路径与实施策略。

(三)致力于将财政政策经验打造成中国发展模式的一般性规律

1.财政政策是宏观调控的主要抓手之一。中国现有的财政实力与既有的改革经验决定了未来财政政策工具，依然是推动经济增长与转型发展的主要抓手。为了实现宏观调控更具成效，就要不断修正并拓展财政政策的具体实施方案，我们认为如下层面需要注意：首先，充分发挥财政政策集中力量办大事的作用。经济波动与结构转型的压力决定了中国财政政策必须是积极的。稳定总供给与总需求的任务，有赖于保持一定强度的财政刺激。在重点工程与主要支出领域，财政政策的作用可能会更大。其次，防范经济风险与财政风险具有一体性。财政政策具有兜底经济风险的作用。同时，中国财政存在的可能风险亟待重视。具体看，财政刺激下的政府债务问题是财政风险防控的主要工作。要特别关注债务可持续性问题。进一步，防范经济风险与财政风险之间的相互传导。建立阻断机制时，注意发挥国有金融机构与政策性金融工具的调蓄作用。再次，财政政策应尽可能发挥杠杆作用，侧重搭建微观激励机制。我们积累了大量财政政策的宏观效应经验。未来一段时间，财政政策的微观效应更好把握。从规模公共基础设施建设，转向公共产品与公共服务提供的构成中，财政政策开始面向个人与企业等微观主体。关注受众对象而不只是项目工程本身完成与否，成为财政政策创新发展的新亮点。

2.善于运用信息化和新经济手段提升财政政策的有效性。信息化与新经济对财政政策即使挑战也是机遇。长远来看，能否提升财政政策的有效性，很可能有赖于是否利用好上述手段和工具。如下方面的内容，是我们要提前关注：第一，借助大数据与信息化推动财政政策的灵活性。长久以来，财政政策给人以大水漫灌的印象。时效性和灵活度不高被长期诟病。大数据与信息化手段的引入，为再造财政政策提供了可能。政策制定之初，大数据提供的各类经济社会数据，可以化解一些认识上的分歧，提高达成共识的效率。政策实施之后，及时传递回来的基础信息，有助于决策层灵活应对并适当调试政策。政策完结之后，大量的经验和教训不再是人云亦云，而是具有可靠依据的分析结果。第二，助力新经济发展的财政政策设计。新经济不同于机械化大生产时代。依靠信息技术的轻资产、重智力和高效率的生产特征，决定了财政政策不只针对单个产品或者个别企业的补贴与减税，而是可以融入整个新经济发展的形态与产业成长的业态之中。公共服务的便利化与竞争环境的公平，呼唤财政政策的更加中性。第三，注意中国财政政策的外部性问题。中国财政政策已经具有一定的外部效果。信息化与新经济加速了外部性的传递。当我们时刻关注美国财政货币政策时，很多国家也在关注我们。因此，中国财政政策在自主性与灵活性之后，其外部性问题应当引起重视。特别是与中国经贸关系密切的国家，或者利益相关较大的国家，都是财政政策外部性的主要影响方向。

3.财政政策与货币政策协调机制应尽快稳定。财政政策与货币政策协调是现代大国治理机制的重要组成部分。改革开放以来，中国积累了丰富的经验。但面对国际国内的新形势，财政政策与货币政策的协调还应迈向常态化、规范化的新阶段。一些基础的工作要注意：其一，明确财政政策与货币政策的数量化特征。财政政策的数量化特征落后于货币政策。虽然近年来在减税、补贴等领域，开始重视资金规模与进度，但是什么样减税规模相对合适，多少财政补贴比较合理，大都是静态测算的结果，亟须引入动态评估。类似于货币发行量、存款准备金率与存贷款利率变动对经济的影响，未来的财政政策变动也可以预先设定可控、可观测的量化目标。其二，基于货币政策委员会的经验建立财政政策委员会。财政政策与货币政策有赖于高层次的协调。财政政策委员会与货币政策委员会的协作已被一些大国证明有效(李琼和汪德华，2016)。中国财政政策与货币政策不能局限在某个处室与司局沟通层面。分设委员会有利于协作的日常管理与机制构建。其三，构建全面的信息贡献与整体性的风险防控机制。宏观调控工具的第一层面是财政政策与货币政策。两者的有机协调往往建立在信息共享与风险共担基础之上。目前看，货币当局的现金管理信息与财政当局的预算管理信息，亟须全面沟通交流。同时，在应对经济、金融与财政风险的过程中，建立互助机制也是十分紧要的工作。

1.刘克崮、贾康：《中国财税改革三十年亲历与回顾》，经济科学出版社2008年版。

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8.杨志勇：《我国预算管理制度的演进轨迹：1979～2014年》，《改革》，2014年第10期，第5～19页。

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10.李琼、汪德华：《财政政策委员会：国际经验及对中国的启示》，《中国社会科学院研究生院学报》，2016年第1期，第56～62页。

A New Stage of Reform and Opening up Big Financial Transformation

He Daixin

Into a new stage of reform and opening up big fiscal transition，continuing the historical vein of delimitation，are integrated into the world development trend.Transformation of the development of Chinese financial reform attaches to response to the short-term demands and long-term growth problem solving and establishment the mechanism of legal system of financial system main goal，is also facing the Chinese economy L dip need finance to undertake long-term expansion pressure，the accumulation of fiscal deficit and government debt into normal state，the new economy and informationization of taxation and public expenditure have a significant impact.To this end，China’s finance transformation should be committed to build the financial power of the bearing capacity and stability; To promote the reform of inheritance taxation reform and opening up drive new; Commitment to fiscal policy experience a general law of development model in China.

Fiscal Transition，Fiscal Reform，Fiscal Policy，Reform and Opening up

国家自然科学基金青年科学基金项目“财力上移弱化地方政府借款约束的理论机制、趋势预测及体制优化策略”(批准号：71603273)。

中国社会科学院财经战略研究院