民国时期财政预算制度的转型及对国家治理的启示*

赵兴罗

民国时期财政预算制度的转型及对国家治理的启示*

赵兴罗

民国时期的财政预算既有承袭晚清财政预算改革的一面，又有其在独特的历史条件下逐步资本主义化的一面，如国地收支划分、预决算制度、会计出纳制度、财政管理体制的调整等都是财政预算现代化的具体体现。民国政府对财政预决算制度的尝试和建设是中国财政预决算现代化进程中的重要环节，它奠定和完成了中国预算制度的现代化转型，在财政史上具有重要地位。民国时期财政预算制度的现代化转型对我国提升国家治理水平具有重要的历史启示。

民国时期；财政预算；国家治理

中国现代财政预算制度肇始于清末，开拓于民国。民国时期的财政预算既有承袭晚清财政预算改革的一面，又有其在独特的历史条件下逐步资本主义化的一面，如国地收支划分、预决算制度、会计出纳制度、财政管理体制的调整等都是财政预算现代化的具体体现。民国政府对财政预决算制度的尝试和建设是中国财政预决算现代化进程中的重要环节，它奠定和完成了中国财政预算制度的现代化转型，推动了预算制度的发展，对中国预算制度的建立起到了重要的基础性作用，在财政史上具有重要地位。民国时期财政预算制度的现代化转型对我国提升国家治理水平具有重要的历史启示。

一、民国之前的财政预算制度

严格意义上讲，真正的预算制度是近代民主政治的产物，也就是议会监督财政的实施。而一般所说的预算，即一定时期内赋税收支数字的计划和估计，相传始于夏禹，西周时已逐渐成形。到春秋战国时期，发展成了比较完善的“上计”制度，秦汉时发展到更高的水平。秦汉在地方与各郡县，设有专门管理郡国财政的官吏和负责预算、决算的上计吏。上计的内容包括本郡(县)的人户口数，成年男女数，垦田数，赋税收支数，仓库储存数、物数以及畜养的马、牛和储备的数字等。中央收到各郡国及中央各部门汇报的计簿之后，大司农要分别进行严格的审核，并把郡国各部门的数字加以汇总，得出全国的预算收支情况，然后，向上级汇报。秦汉的预决算制度，对于执政者加强中央集权，发挥了一定的作用。

唐代的预算制度，编制程序自下而上，逐级汇总。县成于州，州成于省，户部总领焉。*《古今图书集成·食货典》，卷242，《唐》(一)，《国用部》(二)，《唐》(一)。由于每年逐级汇编，工作量极大，开元二十四年(736年)，户部尚书李林甫对预算制度进行改进，将预算项目分为稳定和不稳定两部分。稳定的部分编成“常行旨符”，将赋税收入的税种、税率用明确条文固定下来，作为各地征收的依据，每年照章办理，不必每年再编造预算。不稳定、临时性的收入项目每年单独编造*《唐会要》，卷59，《尚书省诸使下》，《度支员外郎》。。这就大大减轻了预算编制的工作量，提高了编制预算的效率。同时，为了监督预算执行，还完善了审计制度。唐朝的审计称为“勾覆”，主管勾覆的机构隶属于刑部中的比部，以避免财政部门干扰审计部门独立行使其监督财政的职权。比部的权限包括审计京师各部门的财务活动以及各州县有关重要的财务活动。审计独立，至今仍有现实意义。

宋代自开国之初，就定立了制度加强财务管理。宋代会计实行四柱账册，即旧管、新收、实在、开除式的会计账簿，会计报告逐级汇总上报，直到中央理财机构，最后上达皇帝。官员的报告，如账册不符，则按照处罚条例进行惩罚。宋代各朝都编有会计录，对制定政策及加强财政管理都有重要意义。

元朝的预算制度规定，诸路、行省、诸王、漕运、皇室等凡有收支钱粮者，均设账簿，诸路计吏，按年初核定的收入定额，年终向行省报告决算。行省要求各处长官，对岁支钱粮按计划核对，年终算出总数报于行省，按规定程序稽考。然后，汇总报于中书省，由御史台审阅核实*《元史》，卷85，《百官志》(一)。。元代的监察机构是御史台，主管监察事宜，在制定的御史台条例中，对财政进行监察。在监察方面的另一重要制度为理算制度。理算制度是上级官府检查、清理下级官吏欺隐、逋欠钱粮的一种财政制度。理算制度对限制贪官污吏侵蚀国家的钱粮，增加财政收入及整饬吏治，都起到一定作用。

明代，户部编制会计录，即专门的财税报告制度，汇总全国财政收支情况，且进呈皇帝。会计录的内容包括天下秋粮、夏税、户口、课额、历年内府、亲藩、文武官吏、卫所旗军及内外职官食粮人数，以及祭祀、修造、供给等费，目的在于“量入为出，国计不亏”*《续文献通考》，卷30，《国用考》(一)，《历代国用》。。

清代宣统之前，在预算编制方面，年度前编制清单或者估册，年度后编制奏销，但都不是近代形式的预算与决算。直到清末宣统三年(1911年)，度支部开始编制预算案，这个预算案是在预算册内先列岁入，后列岁出，并分别分出“经常”和“临时”两门，门下分类，类下分款、款下分项，项下分子目。这一财政预算是我国近代历史第一次编制的预算，被认为是中国历史上第一份现代意义上的政府预算。但是，由于当时清政府的集权已经被各省的地方军阀政府实际割据，财政并不统一，所以，这个所谓的“国家预算”只是简单地把各省的收支数字简单拼凑。宣统三年正月十四日，清政府颁布《试办全国预算暂行章程》，又编制了一次“试办宣统四年全国预算”。最后，终因政权更迭，这个预算并未真正实施。

从上述分析可以看出，民国之前的财政预算呈现出以下特点：

第一，财政预算管理权高度集中，具有专制性。在封建专制社会中，由于实行高度集权政治体制的强权压制，使统治者的财权不受限制，财政收支随意性极大，皇室财政截留国家财政的情况时有发生，作为臣子的民众必须纳税以供国家和君主支配。君主有权开征新税、预征税收、提高税率，有权决定赋税的征收形式，还有减免赋税的大权同样掌握在皇帝手中。皇帝“口含天宪”，集行政权、司法权、立法权于一身，财政预算的编制必须取得皇帝的批准，而不需要与作为纳税人的代表进行博弈，皇帝颁布的诏敕就代表着最高的权威，这样，就不可能形成体现民意、经由独立于皇权之外的立法机构通过的财政预算。例如，在中国封建社会的历史上，有关赋税的制定，都是由王朝采用律、令、诏的形式，以类似军令的文件下达而不是由立法机构通过后宣布于民，从而显示出其自上而下、无协商余地的专制特点。

第二，不规范和随意性。中国封建社会的预算不是建立在法治和制度基础上的，它的存废主要以统治者的意志和好恶为转移，导致财政预算具有不规范和随意性，财政收支法令不但不是统治者(赋税征收方)与国民(赋税缴纳方)协商的结果，甚者还可以作为统治者作为凌辱纳税人、发泄私愤的工具。例如，汉初，实行重农抑商的税收政策，“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”。封建的财政支出公共性极弱，财政支出首先要保证统治阶级奢侈生活的各种需要，维护统治者的统治，用于皇室的私奉养，例如，宫廷建筑、陵墓建筑支出的比重较大，虽然也有交通、水利灌溉、文化教育、救灾抚恤等支出，对维护社会安定、推动社会发展起了一定作用，但在财政支出中所占比重非常有限。这种财政收支安排反映了“人治”凌驾于法治之上，“人情大于王法”是封建时代的普遍特征。

第三，财政预算制度辅之以会计、审计和监察制度。为了监督财政预算的执行，多数朝代都不同程度地建立了会计、审计和监察制度，对统治者治理国家起到了一定作用。但这种制度时断时续，缺乏连续性，且在执行中常常被扭曲。例如，元朝的理算制度，名义上，理算的目的是追责监察下级官吏侵欺粮粟，但执行中演变成搜刮百姓和排斥异己的工具。

二、民国时期财政预算制度的转型

民国时期财政预算制度的现代化转型主要表现在财政预算由封建的中央集权转向分级预算、预算编制由专制转向民主、由不规范转向制度化、由人治转向法制化。

(一)财政预决算制度的建立

北洋政府成立后，仿效西方实行“立宪政治”，中央与地方不得不编制国家预算和地方预算。1912年初，北洋政府规定，京都各衙门必须编制各月及半年度预算，并将预算提交参议院决议。同年12月，又通电各省，决定在财政司内设立预算、决算处，并令各省编制下一年度的正式预算书，开始确立财政预算制度。1913年9月，财政部又拟定了《财政预算简章三十九条》，对编制预算的程序、预算期限等都作了明确规定。1914年10月在其公布的《会计条例》中对预算制度作了比较详细而明确的规定，正式确立了比较规范的预算格式，形成了预算制度的框架。在制定预算制度的同时，北洋政府也开始制定决算制度，对决算报告的编制、汇编、决算期、四政的特别会计(即铁路、电力、邮政、航运)决算以及决算报告册的格式都进行明确的规定。

尽管北洋政府制定了较为详细的预、决算制度，但由于军阀割据，这一预决算制度规定并没有得到正常贯彻执行，且其预决算制度尚不完备，但其制度创立本身就是一大进步。从制度上讲，北洋政府决算与预算科目相对应，预决算对比、各部门报告书的递交等规定是合理的，对中国预决算制度的发展产生了重要影响。

南京国民政府的财政预决算制度在北洋政府预算制度的基础上进一步发展和完善。鉴于清末和北洋政府都尝试过编制预算，但都因缺少决算以至于最后连预算也不能实行的诸多弊端，南京政府成立后，注重预算和决算并重，既详细制定预算编制，又督促决算施行。各级政府机关的年度决算，以立法机关审议后的年度预算为主要参考依据，这也是检察机关监督政府财政的主要凭据。

1.预算编制。财政部对预算的编制极为重视。1927年制定的《会计则例》和1928年公布的《审计法》以及其后拟定编制的《预算例言及预算书式》，为实施预决算制度作了比较充分的准备。此后，国民政府几乎每年公布一次修改的预决算章程，规定预决算的编审程序、收支预算分类标准和范围等，以此作为预决算编制的指导和根据。1928年全国经济会议和第一次全国财政会议都通过了设立全国预算委员会、厉行预决算制度的提案。接着，国民党第二届五中全会又通过了“训政时期财政设施纲领”，决定分步骤实行预决算。1929年2月，财政部以部令形式颁布了由财务机关编制的“十八年度预算章程”；1930年2月，颁布《民国十九年度试办预算章程》。预算分为普通会计和营业会计两种。每种分若干类。岁出岁入预算，各按其性质，分为临时和经常两门，分别编制。预算分三级，自下而上编制。第一级为各机关单位预算，第二级为省汇编预算，第三级为国家总预算。省预算送财政部审核后，分批转送中央政治局会议核定。

1931年，国民政府颁发《民国二十年度预算章程》，此章程除了包含民国十九年度试办预算章程的主要内容外，还修订或补充规定，即年度预算在未经国民政府主计处汇编成总预算案以前，称为概算。同年4月，主计处成立。该处直属于国民政府，分岁计、会计、统计三个局，负责编制全国总预算。11月，国民政府颁行由主计处拟定、经国民党中政会决议的《预算章程》及《办理预算收支分类标准》等条例，对各级政府的预算编制作了长期的制度性规定，决定自1932年以后，所有国家预算和地方预算，均依照《预算章程》及《办理预算收支分类标准》编制。

当时，要制定一个永久性预算章程和办法条件尚不具备，加上民国初期的计政不完备，因而1928～1930年仅有个别分预算，没有综合预算，直到1931年才开始有立法院通过的总预算案。1932年9月24日，国民政府在经过较长时间的准备后，正式颁布了《预算法》。该法确立了一整套预算制度、主计和审计制度，标志着中国预算制度的发展基本定型。但因各种障碍，未能很好地实行，直到1937年4月公布《审定二十六年度普通预算办法》通令执行。所规定的预算编制程序依次经过概算的筹划、拟编、核定，预算编制。由于预算编制程序衔接以及实际情况变化大等原因，之后每年都有预算，但都未能很好地实现其基本职能，对当时的社会经济的指导意义不大。国民政府成立后对预算的重视及一系列改革，对现代预算制度的建立起到了主要的基础性作用。

2.预算执行。1940年1月，《预算法》及其施行细则开始实行。这部《预算法》与以往的预算章程相比更为具体明晰。但实施不久，因编审时间过长，手续繁杂，又处于非常时期，各机关不可能按规定的编审程序及时办理，于是先后制定了变通办法，以适应战时需要。在抗战期间，物价大幅度上涨，币值下跌，因钱币预算不能适应，中央主计机关曾通知各机关在编概算时，要附送实物数量表，作为编审总概算时的参考。事实上，实物消费数量缺少完全的统计作为依据，尤其是军需物资、建设器材的估计是一项极其繁重的工作，因而在极短的时间内求得合理的数字作为编制预算的根据，在技术上相当困难，这使得该时期的预算执行发生了极大困难。

1946年7月，国民政府恢复三级财政体制，各级政府财政收支重新分类，因此，对于1946年度总预算予以调整，并办理了各项岁入岁出的追加手续。1948年修正《预算法》，将其实施范围仅限于中央政府，但此《预算法》由于内战爆发而终止。

3.决算制度。南京国民政府成立后，仿效西方，试图实行“立宪政治”，同时，财政部开始着手对国家收支与地方收支进行划分，编制预决算。预算是各级政府机关事前财政收支实施计划，决算为事后财政收支终结报告，两者互为表里。南京政府强调，预算与决算并重，既详细制定预算编制，又督促决算的施行。财政部对1928～1934年的中央收支都编制了报告，先后公布。1933年，制定《国库收支结算办法》，1938年8月公布《决算法》，1941年1月公布《决算法实施细则》，对财政决算的各项内容作出详细规定。这样，各机关在1942年编造1940年度和1941年度的决算时，都依照《决算法》及其实施细则以及主计处制定的各项决算书表格式和说明办理。此后，国家总决算及财政部二级决算逐年产生。

但是，由于处于抗战的非常时期、收支手续变更、内容真实及预算追加追减频繁等原因的影响，决算实际的实施效果与预决算法的要求差距较大。

(二)分税制和分级预算制度

民国成立后，仿照西方国家财政管理的经验，在全国实行了国、地税划分，分级编制预决算。为了改变清末国家财政收支与地方收支性质不明、权限混淆的状况，北京政府成立后，开始划分国家税和地方税，明确国家经费与地方经费开支的范围。北京政府于1912年冬公布了《国家费、地方费法(草案)》，1913年11月公布了《划分国家税、地方税法(草案)》，这两个草案的公布，标志着分税制和分级财政管理体制在中国的出现。

在将税收收入划分为国家税和地方税的同时，中央政府与地方政府也同时拥有了各自的税收征管机构。中央政府在各地设立了国税厅、专司国税征收及国家费用出纳业务。中央政府原来设在各地的财政司则改归地方政府领导，专门负责地方税征收和地方费用出纳业务。北京政府时期的国地收支划分，是中国财政管理体制史上的第一次。

1923年12月，北京政府宣布立宪，在所公布的宪法中，对中央、地方财政管理体制再次作了规定，重建分级财政管理体制。为防止在分级预算体制下，各省各行其是，妨害国家利益，宪法中还明确规定中央政府有权对各省课税的种类及其征收方法，通过法律手段予以限制。宪法对中央及地方政府的支出范围作了调整。总体来说，《宪法》所制定的财政管理体制较民国初年制定的管理体制更倾向于分权化。

国民政府的分级预算制度，较之北洋政府的分级预算制度有所改进。为了建立中央集权制的政治体制，南京国民政府需要彻底改变北京政府时期的地方割据局面，而要扭转这种混乱局面，必须建立统一的财政体系，强化中央集权。因此，从1927年开始，国民政府便采取措施整顿财政收支体系。其办法是在保留一部分封建财政课征方式的基础上，更多地采用西方资本主义的财政课征方式，这种财政收支体制是通过明确划分中央和地方的财税收支体系而建立的。

1928年7月1日，国民政府第一次全国财政会议讨论修正了国地收支划分方案。11月公布了收支分类标准，对国家和地方收支作了明确的划分。此后，国民政府对中央政府与地方政府的财政收支划分曾进行过多次调整，在不同的历史阶段收支的划分不同。国民政府确立的国税和地税两级体制，理顺了过去财政体制和管理中的混乱关系，使各级政府均有了自己相对独立的财源，为执行各级政府的职能提供了物质保证，也为整顿军阀混战以来分割混乱的财经秩序、增加政府的财政收入提供了体制保障。

1934年国民政府第二次全国财政会议规定财政系统由中央与地方二级体制改为中央、省、县市三级体制。抗战期间，国民政府对原有三级财政体制作了调整，将全国财政划分为国家财政与自治财政两大系统，省级财政并入国家财政。实行后，加强了中央财政规模，确保了国民政府对军民物资供应，同时，也增加了地方财政的战时适应性和灵活性。抗战结束后，国民政府于1946年7月1日修正公布了“财政收支系统法”，重新将全国财政划分为中央、省(市：行政院直辖市)、县(市，相当于县级)三级财政体制，这是自国民政府成立以来，真正从财政支出和财政收入两个方面，在法律上明确各级政府的收支范围和权限，特别是县级财政的来源比较明确和充裕。

(三)预算会计的超然化

国民政府成立初期，财政预算、决算、会计、统计等项事务均有财政部会计司负责。为了加强对财政收支的会计管理，国民政府实行了超然主计制度，由原来的财政部门自行办理岁计、会计、统计事务。1930年，公布了《国民政府主计处组织法》，依据此法于1931年成立了主计处。主计处隶属于国民政府，总揽全国的岁计、会计、统计事务。主计处根据各政府机构收支事务的繁简，在其下设置会计、统计室，主办人员直接对主计处负责，并依法受所在机构主管人员指挥。这种将政府部门的会计业务统一交给专门的机构管理的办法，可以使会计人员本身与财政收支所引起的直接物质利益相分离，与所在单位的物质利益相分离，同时，也使会计人员摆脱了单位领导的制约和束缚，处于较为超脱的地位，有利于对政府财政收支进行有效的监督和管理。

预算编制主体的超然，预、决算审核体制中的权力制衡，预、决算法律体系的相对完备，以及操作程序的复杂，都表明了南京国民政府希望迅速实现政府经济生活法治化的要求。在不到20年的时间里，这个政府构建起了庞大且较为严密的预、决算法律制度体系，初步建立了相应的预、决算的编制组织与监督组织，并于1932年4月28日第一次公布了国家总预算案。此后，除1932年、1933年两年因“九一八”事变影响而未公布预算案外，直到1948年历年都公布有总预算案。地方从1932年起即有部分省份开始送国民政府公布本省总预算，到1946年包括各沦陷省份，“除少数地区以情况特殊无法统治外，都能够送达中央成立预算”。

总之，经过国民政府对财政预决算的建设，近代中国的预算法的发展基本上成型和完善，《预算法》成为民国政府“六法体系”中的重要组成部分。此时的预算法已经形成了完全系统的程序和原则，预算法案不得随意更改，其执行有一定的强制性。同时，会计、行政、审计、国库四大系统相互制约，在财政管理制度的建设上具有一定的科学创见性。这种方式管理国家财政，使财政收支有度，合理安排国家资源。

三、民国时期财政预算转型的特点

第一，财政管理由集权向分权转型。财政管理体制的发展方向是在朝着分权化的方向发展，地方政府的财政权限逐步扩大，这集中体现在收入的划分方法上。国民政府成立初期，地方政府的自有收入主要以税收附加收入为主，其收入额十分有限、收入来源不稳定；国民政府中期，地方政府拥有了一些固定收入，其收入的保障性加强；国民政府后期，许多税源充足的税种不再由中央政府独享，而是在中央与地方政府之间按一定比例分配，这使得地方政府的财源扩大，且使其收入有了可靠的保障。

第二，中央和地方的利益由分歧向统一转型。在国民政府初期，地方政府主要以税收附加作为其收入来源，此时，地方政府与中央政府的利益是一致的。对地方政府来讲，中央财政收入总额越多，地方政府的财政收入也越多。但到了国民政府的中期，地方政府的财源主要以一些独立的小税种为主，此时，地方政府与中央政府的利益不一致。在国民政府的后期，中央和地方将税源充足的税种作为共享税，使各级政府的利益得到统一和协调。这种财政管理体制有利于各级政府对税源的培养，在一定制度上避免地方政府巧立名目，搜刮百姓。

第三，财政预算制度由不规范向制度化转型。民国政府建立的预算、决算和预算执行制度逐步规范化和制度化；随着预算制度的建设，还确立了会计、审计制度和监察制度，建立和完善了金库制度，使财政管理体制进一步完善，财政管理体制由封建社会的不规范和随意向制度化转型，为中国财政管理体制的现代化奠定了基础。

第四，财政预算由专制向民主转型。为了加强财政预算监督，南京国民政府仿效欧美国家的做法，在“立法、司法、行政、考试、监察”五权分立思想指导下，实行主计、审计、收支命令、出纳保管四大系统互相制约的财政管理体制，主计系统(1931年成立)直隶国民政府，负责各年度总分预算的编审、会计制度的统一、任免机关会计人员等；审计系统(1931年成立)隶属于监察院，负责审计稽查收支命令及岁入、岁出等；收支命令系统隶属于行政院，由主管全国财政事务的财政部执行；出纳保管系统由代理公库的中央银行经理。四大系统联立综合、互相制约，目的是通过相互制约，防止舞弊并提高管理效能，这一财务管理系统进一步完善了南京国民政府的财政管理机构，标志着财政民主化程度的加强。

第五，财政预算由人治向法制化转型。国民政府早期，有关财政管理的制度由政府部门制定并颁布执行，没有经过立法程序，所公布的制度只能是一种“标准案”。之后，财政管理体制的制定逐渐改为由政府部门制定，经过立法机构审议批准后公布执行，所公布的制度也具有了“法”的意义。抗战胜利后，国民政府的财政管理体制已渐趋完善，为中国财政体制向现代化的转变奠定了基础。

四、民国时期财政预算制度的转型对国家治理的启示

民国时期，由于中国市场经济体制和民主政治体制的逐渐形成，财政预算体制逐渐由传统的封建财政体制向近代资本主义的公共财政体制过渡，财政预算体制适时地实现了现代化转型。建立现代财政制度，提高国家治理能力，是我国当前财政体制改革的重要目标，总结、反思民国时期财政预算体制的现代化转型，对提升我国国家治理水平具有重要的历史启示。

启示之一：财政预算是国家治理的重要载体

财政是“国之命脉、庶政之母”。在现代社会的国家治理体系框架中，财政预算是国家治理的重要载体。这是因为：

第一，财政预算是作为国家治理主体的政府履行职能的基础。在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，政府做任何事或从事任何活动，都是需要花钱，都是要以花钱为条件。政府所花的钱，来自财政支出的拨付。政府要花钱，就要筹钱，就得有钱的来源。政府所筹措的钱，构成了财政收入。这一收一支之间或财政收支的过程，实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。可以说，财政与政府、财政与国家治理如影随形。由于财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业的最直接的纽带，财政职能的履行，其范围，能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。其触角，能够延伸至所有家庭和企业、所有经济社会活动领域。抓住财政职能这个关键，就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现及整个经济社会运转的全部内容。而财政预算就是政府为实现其职能和一定的经济社会发展目标而编制的、经立法机关审批的、反映政府一个财政年度内基本财政收支计划的法律性文件。它是现代国家治理体系的重中之重，关乎民生福祉，牵一发而动全身。

第二，财政预算是对国家治理活动成本控制的有效手段。财政预算表明政府在财政年度内计划从事的工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金，因此，财政预算是政府活动计划的一个财务反映。对财政收入和财政支出的科学预测、监督和管理，就是财政预算的主要职能。与一般预算不同，财政预算是具有法律效力的文件，在预算执行中，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的收支指标。事实上，在民主政治下，财政预算是公众通过立法机关约束政府收支行为的一个工具，通过财政预算，可以形成对政府收支规模和国家治理活动成本的有效控制，也是政府优化财政结构、提高资金使用效率的最佳途径和手段。通过财政预算治理国家，更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。

第三，财政预算是政府科学管理经济社会发展的工具。政府要想实现其职能，对经济社会发展进行科学管理，必须制定一定的发展目标并掌握相应的手段。财政预算就是其中十分重要的经济手段。随着经济社会发展条件的变化，一定时期内支付的政策目标会做出相应调整，作为实现这些目标的手段的财政预算，其收支规模与结构也会在做出相应调整。政府在不断调整中总结经验教训进而制定更为科学的发展目标，采取更为有效的预算政策手段。因此，作为国家财政最基本的制度，预算制度是否先进、现代化，反映出一个国家治理水平的高低，政府预算是政府管理科学化在财政领域的一种体现。

正是基于上述意义，党的十八届三中全会赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，实现国家治理基础的重要载体就是财政预算。

启示之二：加强财政预算的制度化、民主化和法治化建设

预算是政治民主化的产物。民国初期，有关财政管理的制度由政府部门制定并颁布执行，没有经过立法程序，所公布的制度只能是一种“草案”或“标准案”。20世纪30年代以后，民国政府仿效西方国家的“立宪”制度，设立了议院，政府的预算只有经过议会通过才能执行，财政预算管理制度的制定逐渐改为由政府部门制定，经过立法机构审议批准后公布执行，所公布的制度也具有了“法”的意义。国民政府时期的预决算制度建设是中国预算制度走向现代化的关键时期。例如，1927年《会计通则》和1928年《审计法》及而后编制的《预算例言及预算书式》，都为实施预决算制度做了比较充分的准备。此后，国民政府几乎每年公布一次修改的预决算章程，规定预决算的编审程序、收支预算分类标准及预决算包括的财政收支范围等，以此作为预决算编制的指导和根据。1932年《预算法》和1938年《决算法》的颁布，表明民国时期预决算制度走上了法制化轨道。

有鉴于此，我国当前的预算制度改革必须加强财政预算的法治化、民主化建设，做实人大预算监督，完善预算审查、监督、明确预算责任，强化对预算的硬约束。将政府预决算的编制、讨论、公布和执行纳入法治化和民主化轨道，即是将政府意志转化为社会意志，有利于统一认识，调整社会内部各利益阶层的关系。

启示之三：正确处理中央和地方的财政关系

中央和地方政府间财政关系与国家经济发展、资源配置效率甚至国家政权稳定有着密切联系。从我国财政历史来看，中央政府一直主导者政府间财政关系。我国政府间财政关系经历了从计划经济时代的统收统支，到财政包干制度，再到如今的分税制，特别是1994年分税制改革，开创性地划分了中央与地方政府间的事权和财权，推动了财政体制改革的进程，优化了政府间财政关系，为现代化的国家治理奠定了基础。随着我国市场经济的深入发展和政府职能的巨大变化，中央与地方之间的财政关系也急需进行调整，例如，中央与地方政府支出责任的匹配问题、事权和财权的对应问题、转移支付不平衡问题等都有待进行深入研究。民国时期不同阶段实行的分税制，明确了中央政府和地方政府的收支责任，加强了中央的收入规模，同时，给予地方政府一定的收支权利，增强了地方政府管理地方事务的适应性和主动性，促进了社会经济的发展。民国时期的分税制为我国处理中央和地方的财政关系提供了重要的历史借鉴。

启示之四：完善国库管理制度

国库或公库，是国家现金收支和出纳事务的管理机关。为了保证财政预决算的执行，还需要建立完善的国库管理制度。北洋政府建立之初，就颁布了《金库出纳暂行章程》，规定以中国银行代理国库。1913年5月，北洋政府又颁布了《金库条例草案》12条，对现金保管与出纳、总库与分库账簿的设置，以及出纳细则等都有明确规定。1927年7月，国民政府颁布《会计则例》，规定了国库收支程序。1928年3月，国民政府成立中央银行，授予中央银行代理国库，国库制度初步确立。为加强国库对财政资金的统一管理权，1939年6月，国民政府又公布了《公库法》和《公库法施行细则》，从管理对象和管理内容两个方面扩大了公库的管理范围。《公库法》构建了一个行政、公库、会计和审计四权分立、相互监督制约的公库管理体制。

民国政府的国库管理建设给我们重要的启示。加强财政收支管理，必须重视国库管理建设，结合我国国情，实行国库集中收付制度，即对政府全部收入和支出实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收支实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。国库集中收付制度，是适合我国国情并在我国财政改革实践中较为成熟的制度。

启示之五：加强权力制约和财政预算监督

为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。为了保证财政预算的公开性、合法性和科学性，民国政府试图改革财政管理机构，实行主计、审计、收支命令、出纳保管四大系统互相制约的财政管理体制，以便加强权力制约和财政预算监督，通过相互制约，防止舞弊并提高政府的管理效能。

有鉴于民国时期财政预算监督的教训，当前我国的财政预算要进一步规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。一是通过阳光财政，以法治权、权力制约和制度建设消除贪官，让以权谋私者付出高昂的代价。二是保证国家预算的完整性。预算的编制与执行以资金配置公平、高效、便于操作、便于监督为目标。尽量细化、具体、完整、科学。三是发挥人民和审计机关监察作用，做实人大预算监督。在人民与政府之间、用财与管财者之间，实行权力制约。完善预算审查、监督、明确预算责任，强化对预算的硬约束。人大审议中对各公共部门的预算执行情况实行问责制。四是加强官德教育，使官员自觉遵守税法和预算法，依法纳税、依法征税、依法用税。法定外的多收滥支应视为违法。五是遵循预算公开原则，接受和重视社会舆论的评价和监督。

1.项怀诚：《中国财政通史》(中华民国卷，刘孝诚著)，中国财政经济出版社2006年版。

2.潘国琪：《抗战初期国民政府财政政策考辨》，《抗日战争研究》，2003年第1期。

3.马金华：《民国财政研究》，经济科学出版社2009年版。

4.杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版。

5.李超民：《中国战时财政思想的形成》，中国出版集团东方出版中心2011年版。

6.严云强：《抗战时期国民政府的税制改革》，《重庆社会科学》，2005年第8期。

7.王文素：《财政百年》，中国财政经济出版社2010年版。

8.武乾：《南京国民政府预决算法制的演进及特点》，中西法律传统，2003年11月，第三卷。

Transformation of Fiscal Budgeting System and Its Enlightenment to State Administration of the Republic of China

Zhao Xingluo

The financial budgets of the Republic of China was not only followed the reform of financial budget of late Qing Dynasty，but also capitalized gradually in the specific history situation，such as the division between the revenue and expenditure of land，budget and final accounts system，accounting casher system，financial management system，which were the concrete embodiment of financial budget modernization.The attempt and construction of budget and final system took by the Republic of China was the significant step in the modernlization of China budget and final system that not only laid the foundation of China budget system，but also accomplished the process of crucial role in the finance history.And the modernlization of financial public system in the Republic system was the important enlightenment for the improvement of China governance level.

The Republic of China，Financial Budgets，National Governance

* 本文系湖北省教育厅2016年教学改革项目“创新型研究生科研能力的培养模式及质量保障机制研究”的阶段性成果。

中南财经政法大学财政税务学院