省与市县教育事权与支出责任合理划分研究——基于湖北省与市县的实地调查

李祥云 卢跃茹 苏 杨

省与市县教育事权与支出责任合理划分研究
——基于湖北省与市县的实地调查

李祥云 卢跃茹 苏 杨

调整政府间财政关系是推进现代财政体制建立的关键内容。已有研究较少涉及省以下地方政府间财政事权与支出责任划分，且对教育这类重要民生领域的事权与支出责任划分缺乏具体详细的探讨。本文以省与市县教育领域事权与支出责任划分为研究对象，对湖北省典型市县进行实地调研。通过梳理当前省与市县各级教育事权与支出责任划分的现状发现，教育事权与支出责任在政府与市场间、省与市县纵向和横向间存在划分不清晰、不规范、不合理问题。基于此，本文提出针对性的政策建议，旨在厘清省与市县教育事权与支出责任，科学构建省以下教育事权与支出责任相适应的制度。

省与市县；教育事权；支出责任；合理划分

财政事权与支出责任划分是分税制财政体制的重要组成部分，也是国家治理的基础。我国1994年的分税制改革统一了税制，明确了中央与地方的收入划分，由于受客观条件的制约，改革并没有触动政府间的事权与支出责任划分，而是承诺分税制改革后再进行处理。然而，20多年来政府间事权与支出责任划分改革进展缓慢，成效非常有限。随着我国经济社会发展和政府职能扩展，政府间事权与支出责任划分问题逐渐显露，并引起了中央的高度重视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化、完善不同层级政府事权的法律制度”。如何合理划分政府间事权？国内学者在这方面做了大量研究，但已有的研究多集中于理顺中央与地方间的财政事权与支出责任，较少涉及省以下地方政府间关于财政事权与支出责任划分问题。2016年，国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确提出了对省以下地方政府划分基本公共服务领域事权与支出责任的要求。其中，因教育涉及面广，且是关乎民生发展的重要领域，被国务院列入省以下地方政府首要开展改革的四大内容之一。为较为全面了解省与市县教育事权与支出责任划分现状，深入分析其存在问题，由此提出具有针对性的政策建议，以期为省与市县教育领域事权与支出责任划分的方案设计和制度构建提供有益的参考。受湖北省财政厅委托，课题组选取了巴东、钟祥、郧阳和十堰四个地区作为调查对象。其中，巴东和郧阳均位于湖北省西部，工业产业发展水平较低，地方经济发展欠发达，地方财政困难，公共预算支出主要依赖于上级的补助收入。2015年，巴东地方自有公共预算收入为5.86亿元，郧阳为7.06亿元，其自有收入占公共总支出的比重均不足18%，属于典型的国家贫困县。钟祥市位于湖北省中部，拥有一定的工业发展基础，2015年地区生产总值为383亿元，当年地方公共预算收入为17.58亿元，自有收入占总支出比重为38.76%。显然，无论是经济发展水平，还是地方财力，钟祥市均要好于巴东和郧阳，故将其作为经济发展水平和财力较好的一般县代表。十堰市及其所辖城区是典型市和城区的代表，主要是由于十堰市本级及其所辖城区无论是地区生产总值还是地方公共预算收入均要好于其他市区，且其公共预算支出对上级的补助收入依赖程度较低。2015年，城区一般公共预算收入超过60亿元，一般公共预算支出130多亿元，自有收入约占公共总支出的一半。

一、省与市县教育事权与支出责任划分现状

教育事权是指一级政府在运用财政资金提供教育服务过程中所承担的事务和职责，其支出责任为一级政府履行教育事权时负担的支出义务和财政保障。目前省与县所涉及的教育事权涵盖了学前教育、义务教育、高中教育、高等教育多个教育级次，且在各个教育级次中，其教育事权也不尽相同。限于篇幅，在这里不涉及高等教育。从财政事权的角度，我们将教育事权划分为教育行政管理事权和教育的经费管理事权，其支出责任与事权相对应。

(一)各级教育行政管理事权与支出责任划分现状

各级教育的行政管理事权基本相同，主要包括教育政策法规制定、教育督导与监测、教育规划、教师管理、学校教学管理、招生考试、信息管理、学校安全管理、办学准入、学生资助资格认定等日常行政管理事务。省和市县依照各自行政隶属关系分别承担教育行政管理事权。教育行政管理的支出内容主要包括行政运行支出、机关服务支出和其他教育管理事务支出。其支出责任按机构设置的隶属关系分别纳入各级政府公共财政预算，即省属的教育管理机构纳入省本级预算，市属的教育管理机构纳入市本级预算，县区教育管理机构纳入县区本级预算。

(二)各级教育经费管理事权与支出责任划分现状

各级教育经费管理的共有事权主要包括教师工资、公用经费、师资培训经费、基本建设(校舍新、改扩建与维修经费和教学生活设施设备购置经费)、学生助学金以及其他各级教育特有的各专项经费管理事权等。其相应地由省与市县负担的支出责任在各级教育间存在显著差异。

1.学前教育经费管理事权与支出责任划分现状。学前教育公立幼儿园的教师工资由市县负责。其中，中小学附属幼儿园或幼儿学前班教师的工资被纳入小学基本预算；独立公立幼儿园作为预算单位进入市县一般预算，其编制内教师工资纳入该预算单位的基本预算。学前教育公用经费未被大部分县纳入基本预算。据调研，除了十堰市城区以外，其他典型县学前教育公用经费主要来自收取的学杂费。另外，就学前教育师资培训而言，除了“国培计划”等骨干教育培训由上级财政负担外，其师资培训经费主要由市县财政承担，不足部分由学校自行承担。

学前教育专项经费主要包括扩大资源类专项和幼儿资助类专项。前者用于改善学前教育的办学条件，涉及支持各类幼儿园园舍新、改扩建与维修和教玩具配备等6项专项。在经费管理事权上，省根据中央要求主要负责制定本省学前教育办学标准及其项目建设的实施办法；市县负责具体的落实工作。其支出主要由上级财政设立学前教育发展资金负担。如中央补助中西部农村闲置宿舍改建幼儿园项目支出的60%，并按照每班5万元的标准对农村小学增设附属幼儿园项目予以一次性补助。省和市县承担相应的配套支出责任。在实际执行过程中，学前教育园舍新建、改扩建与维修资金绝大部分来源于上级拨款，市县尤其是贫困县几乎无配套资金。幼儿资助类项目主要用于学前教育困难学生助学金。省根据中央制定的基本标准，确定其资助对象、资助方式和资助标准，市县确定资助比例和资助数额。其支出由中央、省、市县财政按比例分担。地方承担部分，省对市辖区、市直城区按20%补助，对其他县(县级市、区)按50%补助；市县承担配套支出责任，幼儿园从事业收入中提取3%～5%比例的资金，按照生均1 000元的标准发放生活困难补助。

2.义务教育经费管理事权与支出责任划分现状。义务教育教师工资经费管理事权主要由市县承担。市县根据省核定的教师数和基本工资标准，负责除省招教师外一般教师的工资管理工作，并承担相应支出责任。湖北省目前的做法是，省对省招教师承担每人每年4万元补助支出。省招教师工资不足部分和省招之外占大多数义务教育教师的工资由县区纳入基本预算。就师资培训而言，除了国培计划等骨干教育培训由上级提供并负担外，其日常师资培训经费主要由市县组织，并按照学校年度公用经费预算总额的5%安排支出。实际中，由于参与“国培计划”教师的数量十分有限，师资培训的主要经费仍由市县负担。

义务教育公用经费管理事权(含免杂费)由各级政府共同负责。其中，省承担公用经费补助标准的制定事权；市县承担公用经费的执行事权。在支出责任划分上，各级政府按规定比例共同分担。根据《湖北省进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案》(2016)规定，比照实施西部大开发政策的县(市、区)(以下简称“参西地区”)中央和地方按8:2的比例分担，其他地区按6:4比例分担。地方承担部分，“参西地区”及神农架林区、武当山特区按照省级承担98%、县级承担2%的比例分担；农业县市和享受农业县市待遇的区按照省、县(市、区)7:3比例分担；其他城市辖区按照省、市、区3:4:3的比例分担。免除义务教育课本费的管理事务按照课程性质由中央、省和市县分别承担。其中，省负责集中采购并统一发放由中央财政负担的国家课程和由省级财政负担的省级地方课程教科书，市县确定的地方课程由市县负责采购，其支出由市县全额承担。义务教育家庭困难寄宿生生活补助经费由省和市县共同负责管理。省级确定全省城乡义务教育家庭经济困难寄宿生的补助面和补助标准，市县负责学生资格认定等具体落实工作。其支出由中央和地方按5:5的比例分担，地方承担部分全部由省级承担。

义务教育基建经费管理事务，主要包括校舍新、改扩建与维修以及教学与生活设施设备购置。在管理权限划分上，中央统一规定校舍新、改扩建与维修的计补面积和补助标准，市县向省提出项目方案，由省指导、监督市县承担建设和管理工作，并保障项目经费合规使用。另外，中小学教学仪器设备和图书资料的购置和装备工作主要由市县负责。在支出责任划分上，农村地区公办义务教育校舍新、改扩建与维修支出由中央和地方按5:5的比例分担。地方承担部分由省和市县共同负担，其分担比例与公用经费相同。中小学教学仪器设备和图书资料的购置和装备由市县承担全额承担。

义务教育其他专项经费还包括校车补助和农村义务教育学生营养改善计划。前者由省负责确定本省校车补助的额度和分配计划，市县负责校车补助的具体使用。后者由省根据中央规定的膳食补助标准和实施规范，制订本地区学生营养改善工作方案和推进计划，市县负责具体的实施、推进工作。在支出责任上，当前校车补助主要由市县财政承担；农村义务教育营养餐改善计划支出由上级财政按照每生每天4元钱标准承担全额膳食补助，市县财政配套负担实施过程中发生的管理费用。

3.高中教育经费管理事权与支出责任划分现状。

(1)普通高中经费管理事权与支出责任划分现状。普通高中教师工资的核定、发放等管理工作主要由市县负责，其支出责任由市县本级财政全额负担。师资培训事务与义务教育相似，日常师资培训活动由市县组织、提供，其支出相应地由市县本级财政承担，约占普通高中学校公用经费的5%。省和中央负责组织骨干教师、校长参与“国培计划、远程培训”等，并负担相应的培训支出。普通高中公用经费由省负责制定基础的生均拨付标准，市县负责具体的使用和管理事务。其支出由市县财政全额负担，经费来源主要为市县财政拨款和学生收费收入。而针对校舍新建、改扩建与维修和教学、生活设施设备购置等基建项目，在财力较好的市县，如钟祥和十堰，其管理事权由市县负责，同时支出由市县财政全额负担。贫困市县普通高中的基建项目由上级政府和市县共同负责，省通过“改善普通高中学校办学条件补助资金”专项来指导、监督市县进行项目具体建设工作。其支出由上级专项资金和市县配套支出共同负担。而对于没有申请到上级专项补助且地方财力不足的市县，其普通高中的基建经费主要来自负债收入。

普通高中国家助学金管理由各级政府共同分担：省根据中央制定的基本补助标准和资助面，结合本省实际合理确定具体实施办法，市县负责具体落实。其支出责任由中央和地方按6:4的比例分担，其中，地方负担部分，比照西部政策的县市及林区学校由省级财政全额承担；大中城市按省与市2:8的比例分担，市辖区按省、市、区2:5:3的比例分担，其他县(市、区)按省、县(市、区)5:5的比例分担。

(2)中等职业教育经费管理事权与支出责任划分现状。中等职业教育教师的基本工资标准由省负责制定，市县承担具体的管理工作，其支出由市县财政全额负担。师资培训由省和市县共同承担，日常师资培训活动由市县提供，本级财政按照中等职业教育学校公用经费的5%计提师资培训经费；省级负责引导开展骨干教师培训和“双师型”教师培养培训，由上级财政设置专项承担这部分师资培训支出。各市县中等教育的生均公用经费标准为5 000元，但省尚未出台关于生均公用经费标准的统一详细解释；只有部分市县根据当地中等职业教育事业发展的要求出台了相关细则。其支出由市县财政承担。中等职业教育免学费、国家助学金由省市县共同负责。省负责确定中等职业教育免学费、国家助学金的资助面和资助标准；市县负责核定受助学生的人数和资格等具体实施工作。在支出责任上，中央与地方按照6:4的比例共同负担。地方负担部分，省属学校由省级财政全额承担，比照西部政策县市及林区由省与县市区按9:1的比例分担，大中城市按省与市2:8的比例分担，市辖区按省、市、区2:5:3的比例分担，其他县(市、区)按省、县(市、区)5:5的比例分担。

中等职业学校校舍新建、改扩建与维修和教学、生活设施设备购置这类基础设施建设事权，一般由中央和省负责制定中等职业教育基本办学条件标准，市县基于标准具体承担项目执行和建设的义务。就支出责任而言，大型校舍新建、改扩建与维修事务通常由省设置专项负担；日常小型的新建、改扩建与维修由学校自行负责，其支出通常由市县财政主要负担。中等职业教育日常教学、生活设施购置由市县本级财政主要负担。中央和省通过“现代职业教育质量提升计划”、中等职业教育“以奖代补”等专项资金，承担购置改善基础教学条件的设施设备、推进学校信息化设备建设的部分支出责任，市县财政承担相应项目的配套支出责任。

中等职业教育专项经费主要包括实训基地建设、专业建设、学生实习与实训、校企合作等。在管理职责上，省按照中央制定的实训基地建设的基本要求，负责制定具体专项的实施办法，市县承担中等职业教育实习实训设备的配置和实训基地建设；专业建设由省指导市县执行。省负责拟定中等职业教育的专业目录和教学评估标准，市县负责落实中等职业学校专业调整和改革的要求，同时进行中等职业学校品牌专业、特色专业和骨干专业建设。实训基地和专业建设支出由省和市县共同负担：省设立中等职业教育“以奖代补”专项、“现代职业教育质量提升计划”承担部分支出责任，市县财政承担相应的配套支出责任。中等职业教育的学生实习实训与校企合作事务由市县中等职业学校落实，并自行负担相应支出。

二、省与市县教育事权与支出责任划分问题

通过对湖北省与典型市县教育事权与支出责任划分现状梳理不难发现，省与市县在教育事权与支出责任划分上，既存在部分教育事权落实不到位，也存在纵向和横向责任划分不清、不合理等问题。其存在主要问题大致归纳如下：

(一)省对市县教育规划的指导和监督事权责任未落实，市县对教育规划事权不够重视，且存在规划能力和技术不足的问题

教育规划事权包括教育事业发展规划和布局规划。按照现行文件规定，省根据中央制定的全国教育规划，结合本地区社会经济发展状况，制定本省各级教育发展规划并定期检查指导，市县教育行政部门编制区域内教育事业发展规划，并负责教育事业的统计、分析、信息发布和管理工作。已有的文件对各级教育事业发展规划事权责任划分比较清晰，也比较合理。但实地调研发现，各级政府均存在该项事权落实不到位的问题。就省而言，省有各级教育发展规划，但缺乏专门的教育规划编制机构对市县各级教育事业发展规划进行指导，也没有对市县规划的落实情况进行定期检查。就市县而言，所调研市县均有教育事业发展规划，但由于市县对编制规划存在认识不足和重视不够，导致规划编制的质量较差，基本流于形式。

布局规划和年度项目计划是市县在教育规划上的另一项重要事权。所谓布局规划是指，市县依据编制的教育事业发展规划，确立其管辖范围内各级教育的机构数量和分布。所谓年度计划是指市县根据教育机构布局规划确立年度基建项目。按照省要求，“资金跟着项目走，项目跟着计划走，计划跟着规划走”，即省按照五年规划和年度计划的项目进行审批，并下拨专项资金，市县根据审批项目使用资金，不得对已有计划随意更换或进行重大调整。在实际运作过程中，市县在编制项目五年规划和年度计划时，更多考虑的是如何通过规划和计划来得到上级专项资金，而较少考虑项目的可行性、合理性和科学性。由于认识上的偏差，加之存在规划和计划的技术与能力不足等问题，市县在编制各级教育发展规划和年度计划上，几乎没有经过前期严格论证。没有严格论证的项目，在实际执行中带来两个后果：一是省按计划审批的建设项目，市县不做重大调整难以执行，若调整执行又存在资金使用不合规的问题；二是勉强执行基建项目，往往没有考虑城镇化过程中人口变动等多种因素，建起的教育机构因没有生源或者生源不足而存在严重资源浪费。

(二)学前教育地位和属性定位不明确，省与市县学前教育行政管理和业务指导事权职责严重缺位

首先，学前教育政府与市场责任边界不清的根源在于对其地位和公共服务性质定位不明确。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是与基础教育和高等教育同等重要的独立教育阶段，承担着儿童知识启蒙和道德塑造的重要作用。国外研究发现，接受良好的学前教育有提高儿童受教育程度、增加收入、减轻福利负担和减少犯罪等功效。因此，学前教育是具有公共属性的一个独立教育阶段，政府理应将其纳入公共服务，对其承担相应的事权责任。但当前社会对学前教育事业的重要性和公益性缺乏正确认识，既未将其看作独立教育阶段给予其同其他教育级次相同的地位，也未将其完全纳入社会公共服务体系。目前，湖北省大部分公立性质幼儿园为小学附属，幼儿园日常管理纳入小学日常管理，幼儿教育仅是小学教育的延伸，忽略了学前教育的特点和目标。从行政管理上看，湖北省各级学前教育事权大多交由地方教育行政部门的部分科室代管，没有独立的管理机构和人员配备，其教师编制多纳入义务教育进行混合管理。另外，各级政府对学前教育管理和投入迫于政治压力，尚未将其看作公共服务而承担相应责任，总体投入偏低。在经费短缺的情况下，学前教育因是非义务教育、经费未单独列支，各项活动开展十分困难。目前，除部分直属机关幼儿园预算单列外，大多数幼儿园教育经费并入中小学进行核算，导致学前教育发展不能从根本上获得财政性教育经费保障和支持。

(三)省未制定学前教育财政拨款和收费标准，也未明确划分省与市县的支出责任，学前教育财政投入严重不足

政府已出台的学前教育相关文件未详细规定幼儿园的收费标准，如未明确界定民办幼儿园收费高于公办幼儿园的浮动比例，造成各类幼儿园收费标准不统一，价格管理混乱，不利于民办学前教育的规范发展。同时，湖北省尚未出台统一的生均财政性公用经费标准，地方政府安排经费具有随意性，幼儿园公用经费难以落实。地方发展学前教育的公用经费主要来自收取的学杂费。但对于经济落后的县而言，由于财力不足和缺乏强制性标准约束，学前教育的公用经费会被压缩。

目前学前教育支出责任主要在市县，但其对学前教育的财政保障十分有限。无论是经济发达的工业城市，还是财力薄弱、长期依靠上级财政转移支付的欠发达地区，学前教育经费来源单一，很多地方财政实质上皆为“吃饭财政”，难以负担区域内学前教育事业发展所需的相关资金。从总体投入上来看，学前教育地区总体投入虽逐年增加，但比重偏低，调研的三个市县学前教育支出总额占财政总支出的比重基本在0.5%及以下，占财政性教育支出的比重不超过3%。从支出责任主体来看，学前教育教师工资、公用经费和师资培训支出均由市县财政承担，省级政府未进行适当补助，经济水平发展程度较低的市县难以保障各项资金的到位。从省与市县共同负担的支出项目来看，省与市县在幼儿园新建、改扩建与维修上支出责任划分不清晰。中央出台相关文件成立专项，要求地方给予配套资金。实际中，园舍新建、改扩建与维修的资金绝大部分来源于中央拨款，市县无能力配套项目建设资金，省级财政未承担起相应的支出责任。

(四)市县承担基础教育教师工资支出责任过重，财政困难县不能完全兑现法定的人员工资支出

目前，高中教育教师工资由市县财政全额负担。在义务教育阶段，除了省招教师工资由省负担部分外，其余教师工资和省聘教师工资不足部分均由市县本级财政负担。以巴东和钟祥为例。2013年，巴东共有省招教师278人，按照省对省招教师每年4万元/人补助，省财政共补助1 112万元，承担教师工资总支出的比例约12%；2014年，省财政承担教师工资比重下降为9%，市县承担约为90%的支出，本级财政负担较重。钟祥4年间共分配省招教师数373人，按照每人每年4万元/人补助标准，2015年一年约获取省级补贴373万元，当年钟祥市本级财政承担教师工资高达26 423.17万元，省承担教师工资比例不足2%。另外，如巴东和郧阳这类贫困市县，因地方财政困难，不能完全兑现教师绩效工资和近年人均新增工资300元。由于教师工资无法按照规定兑现，造成部分骨干教师流失严重。

另外，就教师培训支出而言，上级财政仅负担“国培计划”的师资培训经费，省安排市县参与“国培计划”等师资培训的教师人数较少。以钟祥市为例，参与幼儿园“国培计划”的教师每年不足10人，其承担各级教育师资经费的支出比例较小。实践中，占据较大支出比例的多数教师的日常师资培训经费往往由市县财政全额承担。然而，以大部分市县目前财力，通常提取各级教育学校公用经费的5%左右用于其师资培训经费，往往不能满足各级教育师资培训的支出要求。

(五)省要求县义务教育新、改扩建专项支出配套比例未区分对待，贫困县无财力配套

根据《湖北省进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案》(2016)规定，中央和地方分别承担义务教育校舍新、改扩建项目50%的支出，地方承担部分由省和市县共同负担。其中，在地方承担部分中，除了对湖北省“参西地区”的配套支出比例做出特别规定外，省对各个县义务教育改扩建支出的配套比例规定没有差异，没有根据各县实际经济状况区别对待。如十堰、钟祥这类财力较好的市县，尚有能力按照该项规定对部分基建项目进行配套；但对于巴东和郧阳这类贫困县而言，由于其县财政能力十分薄弱，根本无力承担这些新、改扩建项目相应的配套支出，使得许多项目由于配套资金未及时到位问题而无法顺利实施，严重影响了审批项目的顺利完工。

(六)省级财政对普通高中新、改扩建支持力度小，贫困县财政拨款有限，普通高中基建投入债务风险大

普通高中新、改扩建支出缺口较大。除了部分贫困市县通过申请上级“改善普通高中学校办学条件补助资金”来获取一定比例的普通高中新、改扩建资金外，绝大部分市县财政全额负担普通高中校舍新、改扩建支出，上级财政在这方面的专项转移支付力度很小。市县财政对普通高中新、扩建的拨款有限，加之湖北省全面取消“三限生”的招生，使得普通高中收入受限，其新、改扩建等项目的资金来源严重依赖于普通高中借债。即使是财力较好的十堰市，目前普通高中的债务也已高达4亿元，对其学校的正常运转造成了严重的干扰。而针对如巴东、郧阳这类贫困县，其问题则更为突出。以巴东为例，因巴东为国家贫困县，县本级财力十分有限，加之地处山区，普通高中基建项目支出较平原地区更大。其中，巴东三所高中负债1亿元，给地方财政带来了沉重的负担和较大的债务风险。今后，随着高中教育的逐渐普及，普通高中的新、改扩建支出也将日益增大，其债务问题愈加凸显，这一问题理应引起高度重视。

(七)义务教育营养餐中央支出标准过低，学校配餐食堂建设和加工所需费用的拨款标准和支出责任划分不明确

当前，中央财政全额承担试点地区农村义务教育阶段营养膳食补助，标准为每生每天4元。然而，按照当前的物价水平，该膳食补助标准明显偏低，不能保障营养餐的供给质量。另外，当前市县实施农村营养改善计划的方式主要有两种，一是送餐，二是配餐。前者适用于教学点较为分散的山区等贫困地区，但该方式难以满足学生多样化的口味需求，易造成营养餐的浪费，有违营养餐的政策实施目的。后者自主性较强，便于学校管理和易于满足学生多样化的口味，但缺点是难以判断配餐是否达到营养标准，并存在食堂建设费用和管理费用过高的问题。因为市县在实施营养餐的过程中，不仅需要筹措资金来进行食堂的建设和日常维修，还要负担项目实施过程中所产生的水电燃料费、运输费以及食堂人员工资等加工费用。而上级政府对食堂建设及其加工费用并没有制定相应的拨款标准，其配套支出责任在省与市县间也尚不明晰，实际运行中多由市县财政全额负担。由于营养餐试点地区多为财力有限的贫困地区，所以常常存在试点学校公用经费不足，营养餐配套经费难以落实。根据营养餐改善计划的两种实施方式来看，配餐更符合其政策意图，也更能满足学生的实际需求。然而，如何确定学校配餐食堂建设和加工所需费用的拨款标准，明晰省与市县对该配套支出上的支出责任，是今后进一步完善农村义务教育营养餐改善计划亟待解决的问题。

(八)省与市县未将中等职业教育兼职教师纳入教师编制管理，其工资支出未列入年度财政预算

由于中等职业教育较为注重培养学生的实践工作能力，兼职教师在密切学校与企业关系、提高学生技能、改善学校师资队伍结构等方面都发挥着十分重要的作用，是中等职业学校师资队伍的重要组成部分。因为中等职业教育教学目标和内容的特殊性，以及兼职教师对中等职业教育的必要性，应将兼职教师纳入正式的编制队伍。然而，当前兼职教师并无正式的教师编制，市县财政未将其教师工资纳入预算进行拨付，其工资支出由中等职业学校自行承担。学校全额支付其教师工资给中等职业教育学校造成了较大的负担，往往因学校对教师保障不到位造成学校兼职教师的流动性大的问题，不利于中等职业教育正常教学的开展和今后的持续发展。

(九)市县教育、人社和其他部门对职业教育和学前教育的准入审批存在多头管理，导致不同隶属关系学校间无序竞争和资源浪费

教育领域牵扯到诸多政府部门，而省已出台的有关职业教育和学前教育的政策文件对相关职能部门的权责规定得不够清晰、准确，导致多部门管理出现职权交叉问题，各部门间职责定位不清。如对城镇街道幼儿园的管理，行政上由街道办事处主导，业务上由托幼办主管，而在人事工作对接上，妇联组织、民政部门承担主要责任。如此一来，幼儿园管理面临责任相互推诿、不能集中办事的问题。特别是在经费筹集上，各部门能力有限，难以切实保障资金充足。现行学前教育政策多针对政府管理下的公办幼儿园，其在审批登记注册方面的规定与民办教育的政策法规有所不同，造成民办幼儿园办学资格认定的审批权与执法权分离。民办幼儿园可以在工商部门、民政部门进行审批，但行政执法权全部归属于教育部门。由于缺乏对办园情况的了解，且管理能力不足，教育部门难以通过专业的资格认定以及后续的监察管理，对未在教育部门备案的、不合格的办园行为进行取缔，对手续不全的幼儿园进行敦促整改，社会不规范办学现象严重。

在职业教育的管理上，湖北省不同类型学校隶属于不同的主管部门，呈现出教育部门、劳动部门、教育部门与有关部门联合等多种形式分别办学的局面，其管理和审批也同样存在归属部门不一致的问题，并造成了以下弊端：一是审批标准不统一，各部门把握不严，审批部门只顾收费，对职业教育办学者的办学资格和办学能力的认定和考核不足；二是无法对学校教学行为统一规范，从而无法对其进行统一的检查、督导和评估；三是难以进行统筹协调，学校专业设置重复且教学质量参差不齐，部分学校办学规模小而分散；四是招生上容易形成混乱，学校间为争取经费、师资指标，相互竞争，难以发挥整体优势，造成资源浪费。

(十)市县在各级教育学生生活困难资助、卫生保健和安全管理事权上存在横向部门间责任划分模糊

市县各级教育在生活困难资助、卫生保健、安全管理等事权上存在横向划分不清晰的问题。就卫生保健事权而言，教育部门实际上不仅承担卫生保健安全知识宣传职责，还需承担定期监察、指导学校卫生安全的职责。然而，教育部门在卫生防疫和食品安全监察上常会遇到缺专业能力和无执法权限的尴尬。安全管理事权主要指的是学前教育和义务教育的校车安全管理事权，主要分为校车校内安全管理和路面安全管理。前者主要由市县教育部门组建校车安全管理办公室，负责提高校车安全意识的宣传教育以及校内校车的定期检查、维修；后者主要由具备路面交通管理和处罚权限的交警部门负责。而在实际上，校车安全管理事权往往归于市县教育部门全权负责，对于路面交通安全事故也归咎于教育部门的管理失责。

就学生生活困难资助管理而言，目前，由市县各级学校负责统计贫困学生的基本信息，交由教育部门核实后确定最终的学生资格认定名单。然而，教育部门在有效获取学生家庭经济状况上可能存在信息失误。因为市县教育部门资助科确定贫困学生资格时主要以学校提供的基本信息为依据，不再对其进行二次核查。由学校直接区分贫困生和非贫困生，既无时间，也不利于贫困学生心理的健康发展。基于部门职能，民政部门在获取贫困家庭信息上更具信息优势。

(十一)上级针对教育专项转移支付过细过多，导致重复建设，管理成本过高

为支持各级各类教育事业的发展，中央和省成立诸多专项，但这些专项名目较多，分类过细，未适当整合，导致重复立项，管理上较为复杂，成本也较高。如在义务教育阶段，中央分别设立困难家庭寄宿生生活补助专项和营养餐补助专项。困难家庭寄宿生生活补助主要用于寄宿生的生活费补助，营养餐补助专项用于改善学生日常的生活伙食，两者的用途在存在交叉，分类管理增加了不必要的管理成本。另外，中央和省在各教育层级设立校舍新建、改扩建与维修专项和教学、生活设施设备购置等专项，其主要用途皆为改善学校办学条件、维护现有教学资源。主要用于项目基本建设的投入和仪器设备的购置，同样存在因重复立项导致管理成本增加的问题。

三、省与市县教育事权与支出责任合理划分政策建议

针对上述省与市县教育事权与支出责任划分存在的问题，根据国务院出台的关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，结合湖北典型市县调研实际，本文对当前存在的突出问题提出了针对性的政策建议。

(一)落实省级教育行政部门对市县教育规划指导与监督的事权责任，以解决市县承担教育规划事权能力不足与重视程度不够的问题

按照目前全省推行绩效预算管理的要求，“资金跟着项目走，项目跟着计划走，计划跟着规划走”，即省按照规划和计划的项目进行审批，并下拨专项资金支持，市县根据审批项目使用资金，不得对已审批的项目随意更换或进行重大调整。很明显，相比以前，市县必须高度重视事业发展规划和项目规划的编制，因为规划的科学性、合理性和可行性直接关系到中央和省各种教育项目建设专项资金是否能真正落地和及时发挥作用的问题。实践中，因市县在做项目规划和年度计划时，存在市县认识上的偏差，以及规划技术和能力严重不足等问题，使其在编制各级教育发展规划和项目计划上，几乎没有经过前期严格论证。其结果是，省按项目规划审批的这些未经过严格论证的建设项目，市县不做重大调整几乎难以执行，若做重大调整又存在资金使用严重不合规的问题，使得市县尤其是农村县很多审批的项目资金到位后迟迟不能开工。为此，必须落实省级教育行政部门对市县教育规划事权的指导与监督事权责任，确保规划的科学性、合理性和可行性。

(二)各级政府均应将学前教育纳入政府事权的责任范围，并赋予学前教育与其他教育级次同等地位

首先应划清学前教育政府与市场责任边界，明确学前教育的公益性性质，将学前教育纳入公共事务范畴，政府对其承担相应的事权和支出责任。与此同时，改变学前教育当前缺机构、缺编制现象，增设专门的学前教育管理和业务指导机构，给予必要的人员编制，以切实承担其学前教育行政管理和业务指导的事权责任。具体说，应在教育部增设学前教育司，省增设学前教育处，市县增设学前教育科和股，各级教育教学研究机构增设学前教育业务指导室，给予增设行政管理和业务指导机构其必要的人员编制，并将增设单位纳入年度财政预算，以落实各级政府学前教育管理事权的职责。另外，为保障学前教育与其他教育级次同等地位，应将其教师编制从义务教育中剥离出来，给予学前教育独立的教师编制。

(三)中央应制定明确的学前教育收费标准和财政拨款标准，省制定不低于中央标准的本省执行标准，并明晰各级政府财政承担的支出责任

由于学前教育基础薄弱和现阶段政府财力有限，进一步明确学前教育仍属于非义务教育。在此基础上，中央负责制定学前教育公立和民办普惠性幼儿园的收费标准，以及公立幼儿园财政拨款和普惠性民办幼儿园资助的基本标准，省制定其不低于基本标准的本省的执行标准，分项目按比例合理划分中央、省与市县各自支出责任。具体办法可比照义务教育做法，即分项目按比例合理划分各级政府的支出责任。受财力限制，各级政府所承担学前教育的支出水平可低于义务教育拨款水平，以后年份随着财力增加逐年提高其拨款水平。

(四)各级政府按比例分担义务教育和高中教育教师工资支出；同时增加上级财政对各级教育师资培训专项经费支持比例，减轻市县财政负担

为切实减轻市县义务教育和高中教师工资性支出负担过重问题，可借鉴日本的做法，即义务教育和高中教师的基础工资支出可由中央和省各承担一半，市县全额承担绩效工资，这也符合中央《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中提出的“适当将基础教育支出责任上移”的要求。另外，应扩大国培计划骨干教师的范围，增加中央和省国培计划财政专项支持的力度，进一步明晰省与市县在师资培训上的支出责任：国培计划所需资金应由中央和省国培专项支出全额负担，市县主要负担一般师资培训。

(五)中央和省应增设普通高中的基建专项，所有的教育专项要求市县配套均应采取区别对待的政策

鉴于目前普及高中阶段教育基建支出缺口大，市县普通高中基建项目主要依靠负债支出，如调研地区巴东三所高中负债1亿元，十堰普通高中负债已超过4亿元，随着高中阶段教育普及，该问题将愈发凸显。可借鉴目前义务教育的做法，中央和省增设普通高中基建专项，并要求市县按一定的比例配套，适当将高中基建支出责任上移，由上级财政和市县财政共同负担。另外，所有针对市县的中央和省的教育专项资金(尤其是支出较大的基建专项)，要求市县配套均应采用区别对待的政策，即财力较好市县配套比例高，国家级贫困县配套比例低或不要求配套，以解决贫困县“反承诺”问题。所谓“反承诺”即是指假承诺配套以获取上级的专项资金，上级专项资金得到后又要求教育部门承诺不要找本级财政配套。

(六)适当提高中央拨付生均义务教育营养餐的支出标准，中央和省可将学校食堂建设纳入义务教育基建专项，市县将加工费用纳入财政预算

基于当前生均每餐4元的补助标准，可适当提高中央拨付生均义务教育营养餐的支出标准。由于配餐比送餐更能满足学生个性化的需求，同时为减轻地方财政负担，建议中央和省将学校学生食堂建设纳入义务教育基建专项，并要求将配餐所需加工费用按省制定统一标准纳入市县财政预算。根据我省物价水平，目前测算约需生均每天0.5元即可满足实施农村义务教育营养餐改善计划增加的水电费、燃料费、运输费以及食堂从业工作人员工资等加工费用。

(七)分离市县其他部门的办学责任，将所有学校行政管理和业务指导事权及其支出责任归口到教育部门，以彻底解决因多头审批和管理所造成竞争无序和资源浪费问题

针对当前学前教育行政上由街道办事处主导，业务上由托幼办主管，人事工作对接上由妇联组织、民政部门承担主要责任的管理乱象，以及中等职业教育由教育部门、劳动部门、部门间联合办学等多种形式办学的现状，建议将其事权和支出责任统一归口于教育部门，既便于其进行统一高效地管理，节约财政资金；又能明确责任，避免各部门间的相互推诿。

(八)明晰教育部门与民政、卫生、交通等职能部门间的横向事权，以切实减轻教育部门负担

鉴于教育部门没有时间和能力了解学生家庭的收入状况，可将各级教育寄宿生生活困难学生资助的资格认定事权责任工作交给民政部门负责，教育部门主要承担经费管理和发放的事权责任；厘清卫生、交通和教育部门三者之间食品卫生和交通安全的责任：卫生部门具体负责卫生防疫和食品安全监察的责任，教育部门主要承担宣传卫生保健知识、组织食堂日常检查等日常工作；交通部门主要负责校车路面安全管理和校车违规行为惩处等事权，教育部门主要负责校车校内的安全管理，如负责学生安全乘坐校车的宣传教育以及校内校车的定期检查、维修等。

(九)市县应将中等职业兼职教师纳入师资编制管理，并按照省制定配置标准要求将兼职教师工资纳入年度财政基本预算

中等职业教育兼职教师是中等职业学校师资队伍的重要组成部分。然而当前，兼职教师并无正式的教师编制，造成师资流动性较大；且其工资支出往往由中等职业学校自行承担、不能充分保障教师待遇的同时，给学校也造成了较大的负担。基于中等职业教育对兼职教师客观的需求，应将其地位与普通教师等同，将兼职教师纳入正式编制，同时省制定明确的配置要求，市县基于该标准将其教师工资纳入年度财政基本预算，以促进中等职业教育的持续发展。

(十)对现有的中央和省教育专项进行清理和整合，以减少重复建设，降低管理成本

如营养餐可同寄宿生生活困难补助整合，按学生贫困程度给予不同资助；又如各类新、改扩建专项和教学生活设施设备专项可以整合为基建专项。专项整合可遵循“专项类别固定不变，专项内容灵活调整”的原则。以各类新、改扩建专项和教学生活设施设备专项为例，可将其统一归并到基本设施建设类专项进行统一管理，而每年的专项资金支出内容可根据地方的实际需求，在几项支出范围内进行灵活分配和调整。专项的清理、整合也有益于政府间事权与支出责任的合理划分。

1.卢洪友、张楠：《政府间事权和支出责任的错配与匹配》，《地方财政研究》，2015年第5期，第4～10页。

2.李祥云：《义务教育财政转移支付制度：日本与美国模式》，《教育与经济》，2004年第2期，第54～57页。

3.浙江省财政厅课题组，莫红民：《浙江省部分市县教育事权与支出责任研究》，《公共财政研究》，2015年第4期，第33～42页。

4.《山东省人民政府办公厅转发省财政厅等部门关于在教育卫生计生交通运输领域开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见的通知》(鲁政办发〔2016〕2号)。

5.《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。

The Research on the division of Duty and Expenditure Responsibility of Education between Province and Counties —Based on Field Research of Typical Cities and Counties in Hubei

Li Xiangyun Lu Yueru Su Yang

Adjusting financial relationship between governments is the key point of promoting the establishment of modern fiscal system.Existing research seldom refers to dividing duty and expenditure responsibility among local government，and is lack of detailed discussion for significant people’s livelihood like education.Thus，this article focuses on the division of duty and expenditure responsibility，taking field research in Hubei typical cities and counties.By presenting the current situations of the educational duty and expenditure responsibility in province and counties，we find that the division of educational duty and expenditure responsibility is not clear，non-standard and unreasonable between government and market，province and counties，neither in the horizontal or vertical level.Based on this，the article makes targeted policy suggestions，in order to sort out the duty and expenditure responsibility of education between province and counties，build scientific system of the adaptation of educational duty and expenditure responsibility under provincial level.

Province and Counties，Educational Authority，Expenditure Responsibility，Reasonable Division

中南财经政法大学财政税务学院