基于四川全过程预算绩效管理探索的研究

于玲



基于四川全过程预算绩效管理探索的研究

于玲

近些年预算绩效管理成为财政改革的重要举措之一，特别是新《预算法》对绩效管理法律层面的明确，更是将预算绩效管理提到新的发展高度。围绕中央关于加强政府绩效和财政预算绩效管理的总体要求，四川以开展绩效目标管理和绩效评价为重要抓手，初步建立起贯穿预算管理事前、事中、事后全过程的具有特色性的财政支出绩效管理体系，同时将绩效理念实质性嵌入预算管理全过程，实现了从“预算绩效”向“绩效预算”的初步转变，在加强预算绩效管理和促进政府职能转变方面积累了有益经验。

一、事前环节：将绩效目标实质嵌入预算管理

预算决策影响预算资金分配和使用方向，是预算绩效管理的首要环节。具体、可衡量、一定时期能够实现的绩效目标可谓源头和方向，在预算部门资金申请之初即明确目标导向，无疑会促使财政资金支出所需的社会和经济效益结果更清晰。

（一）理念转变是基本前提

理念转变是预算绩效管理引进以来老生常谈的问题，也是仍待解决的首要问题。就理念而言，新《预算法》颁布实施的最大贡献，并不是其在法律层面对事前预算编制依据绩效目标管理、事中预算执行和监督开展绩效评价、事后预算完成审查绩效情况、次年预算编制参考绩效评价结果提出的硬性规定，而在于国家法律战略层面的“追求绩效”原则。新的理念之下，预算不再仅是政府的收支计划安排，而是一种为约束政府收支行为的制度保障和安排，从而在政府公共管理层面上确定了绩效预算地位。那么，从提升国家治理能力和治理水平出发，追求预算绩效不再也不可能仅仅只是财政部门自己的事，随着预算公共化和民主化程度的加大，“花钱要问效”的绩效责任意识在预算部门、项目实施单位等各主体间都应牢固树立，并在预算安排之初就对公共资金的“绩”与“效”了然于胸。

（二）明确目标是方向所在

预算作为约束政府行为的制度保障，是政府施政目标得以实现的重要途径，预算绩效管理则通过现代手段顺应公共理念更新，从政府收支入手倒逼政府职能转型，用可衡量的绩效目标增强政府资源调控能力，实现政府公共管理的价值取向和追求目标，提高政府公共产品供给效率。正基于此，四川近年来逐步建立省级绩效目标申报、审核、批复制度，年初预算所有部门预算项目和专项预算项目均按“指向明确、具体细化、合理可行”的原则填报绩效目标，绩效目标的逐级审核、统一批复、全程监控机制日趋完善。但要预算绩效目标真正做到充分论证和合理测算并非易事，一方面有限性公共资源在相互冲突的多重经济、社会、政治目标实现优先配置不易量化，另一方面预算绩效管理中目标实现措施有效、金额数量控制合理、预期效果衡量准确等实现的有效性也仍需摸索。

（三）预算细化是本质要求

绩效目标不仅是预算绩效全过程管理的重要依据，更是反映着政府财政支出的目标、方向以及效率公平前提下公共职能边界转变的国家治理调整和公共政策定位。预算草案编制依据绩效目标管理，是从始端将“事”与“钱”两张皮主动粘合的体现，通过结合政策优先方向和民众需求偏好确定资金配置，实现预算资金管理与部门职能、绩效目标、发展战略、活动计划协同并进。四川在2009年底全面启动省级预算编审程序改革，将预算编制执行科学合理地划分为准备、初编、见面、细化、审定、批复、执行七个阶段，并在见面和细化阶段突出政府领导主导作用，就是为了增强政府施政的目标性和有效性。特别是，在目标制定时，在注意以不同项目类别和属性为标准的同时，要紧密结合部门职能和宏观政策凸显个性，体现项目特点、部门特色、时效特征、地域差异，而这些探索和实践都需一个时间过程。

二、事中环节：将动态调偏贯穿执行全程

事中绩效监控是预算绩效管理不可或缺的重要环节，通过科学评估支出及政策的动态执行效果，及时制约和反馈财政资金支出的有效性和规范性，再纠偏实现决策动态调整与资金优化配置，不仅能够规范约束财政分配行为，而且有利于强化主管部门执行管理的主体责任。

（一）加强时限管理，促进预算过程执行均衡

预算绩效过程控制具有较强的时效性特点，一方面表现为资金分配的时点及时，另一方面则是部门预算执行的时间均衡，只有在事中绩效管理中科学确定阶段性目标才能更好发挥其动态跟踪特性。四川省级支出预算执行管理先试先行，建章立制，采取措施，一是实行预算分配时限管理，制定专项预算分配时间表，严格按时分配专项预算；二是对政府采购前期准备、采购计划审核、计划申报时间分环节实行控制，严格控制申报时限，确保在规定时限内有效执行政府采购预算；三是建立基本建设预算与投资计划联动安排机制，根据项目实施情况及投资计划安排（调整）预算。同时，事中管理的时效性也决定着过程控制阶段性目标需量体裁衣，对于定性指标或其他不随时间推移变化的定量目标指标，可与初设目标值保持一致，而对于有时间进度要求或依据规划、计划、合同等文件执行的项目，则需根据要求或阶段目标实时设置阶段性跟踪目标。

（二）加强中期评估，开展预算执行动态调控

事后评价结果通常通过次年预算安排及管理体现，而事中评价则将绩效监控和资金使用进展紧密结合，因而绩效跟踪结果应用区别于绩效结果评价，就在于其“即时纠偏”优势。四川自2010年起便定期对当年省级预算执行情况实施中期评估，对执行情况不好或无法执行的项目预算予以调整或取消，并对未执行完毕和尚未开始执行的项目进行逐一甄别后，按照“法定支出不调减”、“资金使用方向基本不变”和“统筹安排保障急需”的原则，对项目资金提出分类处置意见，实现支出结构的动态调整。通过中期评估，及时发现绩效运行过程中偏离年初目标、工作计划进度滞后、预算执行偏慢、绩效指标完成不理想等问题，并综合各方因素分析偏差原因，在项目周期中针对性采取纠偏措施，降低偏差程度，有效提高资金最终使用效果。

（三）加强部门合作，激发预算部门主体意识

预算绩效管理是对财政资金使用的高效化管理，财政部门的财政预算资金管理职能天然确定了其预算绩效管理的实施部门地位，但预算部门是财政预算资金的主要使用单位，对预算绩效负有最直接责任，是绩效跟踪重要的职能主体。因此，在预算绩效跟踪管理过程中，采取第三方跟踪监督和预算部门自我跟踪相结合的方式，通过自行跟踪可凸显其主体地位，并发挥预算部门收集基础资料和佐证材料优势，不仅能够增强预算部门主体责任意识，促使预算部门绩效管理意识、政府治理能力和治理水平的提升，而且可以有效提高绩效评价的准确性。

三、事后环节：结果激励推动全过程循环联动

预算绩效管理最终落脚在于“效”字，绩效评价也涵盖着财政资金支出效果、预算目标执行效果、绩效评价质量效果等多个方面，只有将这些综合评价结果进行反馈应用，才能建立起预算执行与预算安排的良性循环互动，从这种意义上说，结果激励可谓是预算绩效管理可持续发展的“生命线”。

（一）加强组织技术保障，提高绩效评价效率

财政支出绩效管理涉及面广，具有较大的数据信息量，而且时效性强，要求较高的信息化技术支持和人才队伍素质给予支撑，从而保障财政支出绩效管理的科学性和客观性。一是注重纵横向协调共进。预算绩效管理涉及部门多、辐射面广，评价会触及预算部门既得利益调整和人员职责追究等棘手问题，仅依靠财政单方推力不足，因此需一方面在纵向建立省市县三级同步联动，由各政府层面绩效评价工作领导小组进行全面整体统筹，进行调节均衡推进；另一方面在横向建立各层面预算部门联席会议制度、激励措施及约谈机制，由政府层面领导小组督促预算执行力度，通过预算部门共同参与、有机配合实现协同推进。二是提高评价人员素质水平。基于绩效评价工作技术含量高、涉及领域广的特点，高素质、多层次的绩效评价专业队伍是基本人力保障，一方面要对绩效评价人员资格水平加强准入把关，对绩效评价相关机构建立考核机制；另一方面建立覆盖面涉及政府人员、中介机构、评价专家等绩效评价参与人员的定期培训制度，并应加强科学规划、突出互动、案例结合、严格考核。三是利用信息手段加强技术支撑。预算绩效评价需要及时、充分采集项目实时信息，准确衡量项目成本，这些在现代化管理手段下建立完善的信息系统，有利于及时、准确、完整收集相关信息和高效处理。因此在相关财政支出基础数据库的基础上，应试点开发和建设覆盖纵横向预算绩效管理信息数据库，并可在数据库中共享各地先进经验和典型案例，从而有利于夯实预算绩效管理信息技术基础。

（二）建立支出绩效评价工作体系，提升绩效评价质量

随着近年我国以财政支出绩效评价为工作切入点大力推开预算绩效，绩效评价工作逐渐科学、规范，财政资金使用综合效果评判相对客观，四川省在全国率先实施整体评价，构建了以项目支出绩效评价为重点，以部门支出、市县运行评价为补充的工作体系，评价对象横向到边，涵盖财政支出各大领域，并建立上下贯通、三级联动的工作常态机制。同时，在项目支出评价基础上，加快推进部门整体支出、一般性转移支付、定向转移支付资金绩效评价，逐步拓展到政策、管理、制度等方面，可以在扩面增量中规范资金使用和促进效益提升。除了建立工作机制之外，科学灵活的指标体系、评价标准和计量方法是绩效评价科学性和严谨性的重要体现，是客观公正反映政府公共活动效能的基本前提。因此，对预算绩效管理指标体系要不断根据实际情况调整完善，不仅要分区域分行业制定指标，而且要注意财政资金补助对象的存续性、成长性、领先性这些基准，深入探索特性指标设定。但需要注意的是，要谨防将指标体系复杂、精细化等同于绩效评价科学性，忽略实用价值和缺乏成本意识，背离绩效评价初衷从而损害政府职能实现。另外，第三方参与有利于促进预算绩效评价效率，改变传统以财政部门为主的方式推行第三方评价组，是财政部门的权力下放，也是财政管理思维转变的表现。通过发挥第三方评价组专业和管理优势，不仅可以促进绩效评价标准和方法的改进，而且能够提高评价结果的客观公正性。与此同时，由于预算绩效评价并没有统一的法律法规和制度设计，财政部门、预算部门、第三方中介机构、专家等多方在委托关系、评价环节职责等很多方面可能存在交叉错位，做到准确考核效果、效率、效益并非易事，可拓展考虑引入受益对象参与评价等方式予以补充，而且范围可覆盖除效果评价之外的绩效评价报告评价，多手段提高绩效评价的精度、准度和公信力。

（三）加大结果运用力度，凸显预算绩效价值

推广预算绩效管理的目的就是改进预算管理、优化公共资源配置、控制节约成本和提高公共产品质量水平，预算绩效评价结果反馈和应用直接体现着预算绩效价值。首先，要突破绩效评价结果反映情况、找出问题、完善制度的表层运用，对评价发现的问题深挖细查，查找机制体制原因。其次，要注重对于绩效评价整改情况，通过“回头看”等方式落实整改责任、时限、效果，加大追踪检查力度，并建立奖惩和问责机制，反逼责任意识提升。同时，要通过绩效结果运用紧密连接预算执行与预算编制，将绩效评价结果作为预算安排的重要依据、完善财政管理制度的重要支撑和评先选优的重要因素。纵向上可将绩效结果纳入省对市县财政运行绩效考核范围，作为次年省对下转移支付资金分配的参考依据；横向上纳入政府绩效考核范围，将绩效目标评审、绩效评价结果作为预算安排、预算调整和进入预算滚动项目库的重要依据。最后，发挥人大和公众监督作用，如实及时将绩效评价结果向政府、人大报告，向社会公众主动公开，公开内容应全程覆盖绩效目标及其执行情况等重要内容，将结果应用渗透到完善政策导向、精细预算编制、加强政府管理及提高资金使用效益诸多方面。

作者单位：四川省财政科学研究所

（责任编辑：董丽娟）