公共产品基本理论新探——兼析当下中国公共产品供求面临的问题

姚轩鸽



公共产品基本理论新探
——兼析当下中国公共产品供求面临的问题

姚轩鸽

内容提要：本文认为，公共产品作为国民与政府之间权利与义务的交换对象，其内涵、本质、形态、优劣、结构与类型，以及交换的途径与方法等等，直接关系一个政府治理总体水平的高低，关涉一个国家治理的文明程度，影响全社会和每个国民福祉总量的增进或消减。借此认识模式，本文对当下中国公共产品供求状况进行了分析与评估，认为中国公共产品供给主体必须明确，公共资金来源与导向亟待法治化，供给成本亟待压缩，特别是供需错位、合意性差、性价比低的问题亟待彻底解决，同时亟待加强对公共资金收支权力的监督与制衡。

关键词：公共产品供给福祉性价比监督

公共产品作为国民与政府之间权利与义务的交换对象，其本身的内涵、本质、形态、优劣、结构与类型，以及交换的途径与方法等等，无不标志一个政府治理总体水平的高低，关涉一个国家治理的文明程度，影响全社会和每个国民福祉总量的增进或消减。因此，关于“公共产品”的认知程度，便等于当前财税思想的思考水平，也意味着财税体制建设的完备性与科学性。

一、“公共产品”的内涵与本质

若欲弄清“公共产品”的内涵与本质，逻辑上，必须首先探讨“公共”、“产品”的内涵与本质。

（一）“公共”、“产品”的内涵与本质

众所周知，“公共”是指公有的、公用的，与私有、私用对立。“公共”即关涉“众人的事”，是有关众人福祉之事。即，“公共”是指“可以同时供许多人使用”，可以满足许多人共同的需要，可以满足公共需要。反过来说，能满足许多人共同需要的事，却未必都是公事，比如食物。可见，公共需要或者公共性是“公共”成立的必要条件。公共性是指能够满足一个国家和社会公共需求的本质属性。因此有学者认为：“‘公共性’着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程，唯当‘公’或者‘公意’是在这种参与中得以达成时才具有公共性。”[1]而且，“公共性”构成公共财产权在属性界定上的理论基础，也使得公共财产权具有概念构建上的可能性。同时，公共性还对公共财产的形成机制及其使用过程的正当程序提出规则要求，以适应公共财产在实体层面上的价值取向[2]。

需要指出的是，“公共”不等于“公共性”。“公共”是一个可以自由约定的东西，充满主观性与客观性，但“公共性”不一样。“公共性”是指公共行为事实如何之规律在与公共目的发生关系之后所产生的一种关系属性，即公共价值。公共行为事实如何的规律是公共价值的固有属性，它是指不以外在要素而转移的客体固有属性，是公共价值的根源与根本；公共目的则是公共价值得以产生的主体与条件。即公共性与公共价值是同一个概念，凡具有公共性的，一定具有公共价值。反过来，凡具有公共价值的，也一定具有公共性。

进一步说，凡是能够满足一个国家和社会每一个成员公共需求之本质属性者，一定具有“非排他性”与“非竞争性”。质言之，凡具有“非排他性”和“非竞争性”之事，就具有公共性与公共价值，就属于“公共之事”；凡不具有“非排他性”和“非竞争性”之事，就不具有公共性与公共价值，就属于“私人之事”。即是说，“公共性”、“公共价值”是区分“公共之事”与“私人之事”的一般标准，“非排他性”和“非竞争性”则是辨别“公共之事”与“私人之事”的根本标准。

而“产品”是指能够满足人们需要的物品。或者说是指能够满足人们某种需求、欲望、兴趣、目的等衍生物的东西。对“产品”比较一致的界定是：能够提供给市场被人们使用和消费，并能满足人们某种需求的任何东西，包括有形的物品、无形的服务、组织、观念或它们的组合。但提供给市场，并用来交换的产品，属于“商品”。产品仅具有使用价值，商品则既具有使用价值，也具有交换价值。商品是用来满足市场交换需求的产品。而狭义的产品是指“被生产出的物品”；广义的产品是指“可以满足人们需求的载体”。

从人们需求的不同层次看，有满足人们最低需求和欲望的产品，也有满足人们基本需求和欲望的产品，更有满足人们高级需求和欲望的产品。如果从消费者的价值需求看，产品可分为五个基本层次：核心产品、形式产品、期望产品、延伸产品和潜在产品[3]。从产品的功能看，也可分为整体产品、形式产品与延伸产品等。而马克·佩里则在总结若干学者的观点之后认为：产品属性包括内在、外在、表现和抽象四项内容，从而也可把产品分为相应的类型。

当然，从产品的物质与精神形态看，也有满足人们物质需求和欲望以及精神需求的产品。毋庸置疑，人们的需求、欲望、兴趣、目的等等都是不断变化的，因此，产品的品种、规格、款式等等，也会随着现实需要的变化而变化。需要不断推出新产品，不断提高产品质量，不断增加产品数量。

（二）“公共产品”的内涵

满足人们需求、欲望、兴趣、目的等衍生物，是公共产品与私人产品共有的属性。而满足人们公共需求、欲望、兴趣、目的等衍生物——则是公共产品独自具有的属性，是公共产品不依赖于任何外在其他因素而独自具备的属性。因此，区别公共产品与私人产品的一般标准就在于，这种产品满足的是不是人们的公共需要。凡是满足公共需要的产品即为公共产品，凡是不能满足人们公共需求的产品，则不属于公共产品的范畴。或者说，凡是具有公共性与公共价值的产品，就属于公共产品；凡是不具有公共性与公共价值的产品，就不属于公共产品，或属于私人产品。

问题在于，何谓“公共需要”？一般认为，公共需要是指满足社会公共利益的需要，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环境保护、国防建设等等。而且，这种需要不是个别需要的总和，而是共同利益，具有不可分割性。用边沁的话说：“共同体的利益（即社会利益）是组织共同体的若干成员的利益总和。”[4]其基本特点有四：（1）它是全社会（全地区）的共同需要，反映全体社会成员的共同利益。而且，社会愈是向前发展，生产力愈是发达，这种共同的成分就愈充分和明显。（2）公共需要具有整体性，不可分割。（3）它不以人们的地位和收入为分界限。（4）它是一种有效需求，是社会总需求的一部分，等同于政府需求。所以，戴维·H·罗森布鲁姆认为：公共产品或准公共产品的特性是众人皆可使用的，随着更多的人使用，它们不会用尽或者完全消失，例如防核设施和灯塔等[5]。

毋庸置疑，区别公共产品与私人产品的关键在于，这种产品是否具有“非排他性”与“非竞争性”。而这一认识的获得，是在经过了亚当·斯密、李嘉图、马歇尔、帕累托、庇古、凯恩斯、林达尔等经济学者三个多世纪的探索之后，直到保罗·萨缪尔森，才在1954～1955年相继发表的两篇关于公共物品的短文中实现的。保罗·萨缪尔森给出的“公共产品”经典定义是：“所有人共同享有的集体消费品（Xn+1，…，Xn+m），每个人对该产品的消费不减少任何其他人的消费，从而对每个居民和各个集体消费产品而言都有Xn+j=Xi，n+j。”即消费都将等于该产品的供给总量，增加消费者对该产品的消费的边际社会成本为零[6]。而斯蒂格利茨也认可这一界定，认为：“公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增加，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本”[7]。

值得玩味的是，随着研究的深入进行，保罗·萨缪尔森对“公共产品”的这一经典定义有了新的认识。因为他在考察不同的公共品时发现，在不同的“公共”程度和“市场程度”产品之间，存在若干层次的产品。因此，不少经济学者对此定义做了进一步的完善。1959年，马斯格雷夫在其《财政学原理》一书中，首先提出了按照消费上的非竞争性和非排他性来划分公共产品[8]。同时，马斯格雷夫等人也从“公共产品”关联度方面对其特性做了进一步探索，认为“一种纯粹的公共产品在生产或供给的关联性上具有不可分割性，一旦提供给社会的某些成员，在排斥其他成员的消费上显示出不可能或无效。”[9]进而认为，严格说来，公共物品应具有三个特性：非竞争性、非排他性和不可分割性[10]。布坎南则在其“俱乐部的经济理论”中认为，公共产品是一个外延广阔的范畴，不但可以包括萨缪尔森定义的纯公共产品，也可以包括公共性程度从0到100%的其它一些商品或服务。如果一种公共产品的消费者群体，从部分成员一直扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种物品就是纯公共产品。国防、立法、基础科学研究等都属于典型的纯公共产品。如果一种公共产品的消费者群体扩大到一定数量时边际成本开始上升，而且继续扩大到某一数量时，其边际成本变得非常大甚至是无穷大，那么这种公共产品就是准公共物品。公路、公园、学校、图书馆、公共交通等都属于准公共物品[11]。

其实，且不说经济学界对“公共产品”的界定众说纷纭，就是对“公共产品”的称谓也是各有见解[12]。同样，在一些对萨缪尔森的公共产品理论提出质疑者看来，此理论一方面“不能够解释现实世界中存在的众多的混合产品”，另一方面是因为：（1）竞争性只与“个人消费”有关，与市场成功无关；非竞争性只与“共同消费”有关，与市场失灵无关。（2）具有排他性的产品是产权得到界定的产品，即有主产品；具有非排他性的产品是产权没有得到界定的产品，即无主产品。（3）公共产品的本质属性是它的非排他性，公共产品理论的研究重点是比较实现排他性的方式或产权制度安排的成本差异，而不是单纯地将非排他性与排他性进行比较来为政府干预经济提供理论说明[13]。因此，便有学者意欲重新界定“公共产品”，认为公共产品是指为一个社会中的所有人或者绝大多数人的生存和日常生活所必需的，不能完全用“市场机制”，而必经借助“国家干预”来实现优化配资的产品或服务，它在性质上具有三个特征：产品性、不可拒绝性与需要国家干预性。

笔者以为，萨缪尔森区分公共产品与私人产品的非排他性与非竞争性两大特性，其理论创新性毋庸置疑，而后来学者对此论进行的探索，本是学科发展和人类社会不断进步的动力所在。问题在于，如果去除非排他性与非竞争性两大标准，没有其他标准可以把公共产品与私人产品基本区别开来。更何况，公共产品理论原就不属于精确科学，它遵从的是多数意义上的统计规律，而不是典型论证的逻辑规律。因此，试图通过典型案例论证方式推翻萨缪尔森公共产品理论的尝试，其理论与现实意义并不值得期待。

（三）“公共产品”的本质

“公共产品”的本质并不仅仅在于满足了人们的公共需求、欲望、兴趣、目的等衍生物，还在于这种“公共产品”本身的性质，即其本身的合法性、合意性与公正性等。

这是因为，作为同一种“公共产品”，尽管都可以满足人们的公共需求、欲望、兴趣、目的等衍生物，比如国防安全、环境保护等，但专制政府提供的与民主政府提供的，是有根本差别的。毋庸讳言，专制政府提供的公共产品，其出发点肯定是为了专制者集团的利益最大化。这个道理，曼瑟·奥尔森在《权力与繁荣》一书中有精辟的论述。在他看来，“坐寇”之所以要在领地提供一定的“公共产品”，就是为了未来利益的最大化。而“流寇”就不一样，不必考虑提供公共产品，为未来负责，尽可竭泽而渔，杀鸡取卵。因为对处于稳定状态的“坐寇”，他“有强烈的动机成为一个头戴皇冠、能够安居乐业的供应公共物品的专制者”，或者维护一方的安定秩序，等候官府招安，一边追求利益的最大化与可持续[14]。自然，在这种体制下的公共产品供给机制就为专制者及其利益相关者主导，生产什么，生产多少，为谁生产等等问题的最终决定权，都是掌握在专制者手里，由暴力据有者决定。而这样的“公共产品”，其合法性与合意性就差，效率就低，性价比就不高。因此，奥尔森说：“专制者获得的收入源于非常高的代价，即通过很高的再分配比例将其臣民的收入转到专制者手中。”[15]相反，在民主宪政体制下，政府提供各种“公共产品”，竞选者虽然也是为了选票，为了继续执政、保有权力，以便政党或党首的利益最大化，但生产什么公共产品、生产多少、为谁生产等等重大问题的决定权，却掌握在大多数公民手中，最终由选票决定。退一步讲，即就是选民因为信息不对称选错了人，也可通过弹劾等内外监督机制进行制约，或者在下一次选举中更换。因此，权力的伤害是有限的。自然，这种政府提供的“公共产品”之合法性与合意性就大，效率就高，性价比也就高。

从公共产品的提供机制，或者说政体背景而言，公共产品是有优劣善恶之别的。其优劣取决于公共产品制度创建者的终极目的，即是为了增进一个人、少数人，还是多数人、所有人的福祉总量。一般地说，取决于公共产品制度的人道性与自由性。根本说来，则取决于这种公共产品供给制度的公正性与平等性。

二、公共产品的结构与类型

（一）公共产品的结构

如前所述，公共产品是指具有“公共性”、“公共价值”的产品，也是能够满足公共需要，且具有“非排他性”和“非竞争性”，以及不可分割性的产品。因此，公共产品，同样既可能是有形的物品，也可能是无形的服务、组织、观念或它们的组合。因此，公共产品就具有内容与形式的基本结构，即形式或内容上可以满足人们公共需求、欲望、兴趣、目的等衍生物的物品。

而且，就“公共产品”定义而言，人们公共需求、欲望、兴趣、目的等衍生物的结构，也就是公共产品的结构。根据马斯洛的需求层次论，人的需要从低级到高级顺次排列为七个层次：生理需要、安全需要、归属和爱的需要、自尊需要、认识和理解的欲望、审美需要、自我实现需要[16]。因此，公共产品也就有相应的结构。问题在于，马斯洛关于需要的这种分类，存在两个明显的缺陷：（1）这些需要乃是需要的举例而并非需要分类，因而合起来并不能包括人的全部需要，如不包括游戏需要、健康需要、权力欲、自由需要等等。所以，将它们作为需要的分类便犯了子项之和不等于母项的逻辑错误。（2）其中某些需要外延交叉、互相重合。因为所谓自我实现需要，正如马斯洛所说，乃是实现自我创造潜能的精神需要[17]。同时，马斯洛认为，创造潜能普遍存在于各个领域：“几乎所有的角色和工作都可以有创造性，又可以没有创造性。”[18]这就意味着，审美、认识、理解等每一种精神需要，都有创造性与非创造性之分。自我实现需要因此便与这些精神需要的外延存在交叉重叠，相互包含的部分，这就违背了“子项外延不可交叉”的分类原则，犯了逻辑错误。因此，他后来在《动机与人格》前言中，将人的一切需要归结为三大类型：一是“低级需要”、“物质主义动机”，亦即生理需要和安全需要，也就是物质性需要；二是“中级需要”、“社会性动机”，也就是社会性需要，无疑包括归属和爱的需要以及自尊需要；三是“高级需要”、“超越性动机”，也就是精神性需要，包括认识和理解的欲望、审美需要、自我实现需要[19]。因此，公共产品便具有物质、社会与精神的完整结构。

毋庸讳言，一个社会的公共产品系统一旦存在结构性缺陷，不仅这个社会的各个公共产品供给系统会存在结构性问题，这个社会中每个国民的公共需求满足系统也将存在结构性问题，这个社会总体的福祉总量便存在结构性问题，从而背离公共产品增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。同时，这个社会公共产品供给系统便既背离人道自由的最高原则，也背离公正平等的根本原则。

（二）公共产品的类型

由于“公共产品”与“私人产品”都是指能够满足人们需求、欲望、兴趣、目的等衍生物的物品，以此为标准，公共产品可分为满足人们最低公共需求和欲望的、满足人们基本公共需求和欲望的与满足人们高级公共需求和欲望的三大类。如果从消费者的公共价值需求标准看，公共产品也可分为：核心公共产品、形式公共产品、期望公共产品、延伸公共产品与潜在公共产品。而根据马克·佩里的理论，公共产品还可分内在、外在、表现和抽象公共产品四类。

也可从公共产品的物质与精神形态进行分类，即有满足国民物质需求和欲望的公共产品与满足国民精神需求的公共产品。也可从公共产品的性质——“普遍性与特殊性，绝对性与相对性，客观性与主观性”为根据来划分，即存在共同公共产品与特定公共产品；绝对公共产品与相对公共产品；客观公共产品与主观公共产品等。

同样，如果从公共产品所能满足国民公共需要的人数而言，可根据一个国民、少数国民、多数国民、全体国民，将该公共产品分为最优公共产品、次优公共产品、“次差”公共产品与极差公共产品。如果从人类社会公共资源的形态看，公共产品还可分为：（1）自然公共产品类——一切自然赋予的对人有用的各种形态的物质，比如矿产、动植物，山河大地，日月星辰等生态环境类；（2）人为公共产品类——由人类社会历代积累，生产建造的一切物质形态的公共产品，比如铁路、桥梁、公路等等公共基础设施；（3）人际公共产品类——社会，即公共人际资源——社会，它是一个人一旦来到世上，便不可选择地参与缔结而成的。（4）公共精神产品类，主要是指具有公共性的精神形态的产品，比如政治、经济、科教文化等观念、组织形式、运作机制等等，这是保证社会生活正常运转不可或缺的资源，是任何一个组织和个人建功立业所必须借用的资源和财富。以经济体制这种典型的公共产品而论，就在于提供确立和保障市场经济规范，诸如“市场不能有效处理的外部不经济”、“市场无法自动消除的垄断”、“市场不能完全实现的收入分配”等问题的公共产品。

当然，如果从社会是由“经济、文化产业、人际交往、政治、德治、法和道德”7类活动构成分类，公共产品亦可分为：经济类、文化产业类、人际交往类、政治类、德治类、法律类和道德类。也可根据时间与空间之别，将公共产品分为当代公共产品与未来公共产品，国内公共产品与国外公共产品。或者根据公共产品享受者的不同，将公共产品分为不同类型。也有学者把公共产品划分为经济性公共产品（服务）、社会性公共产品（服务）与制度性公共产品（服务）[20]。

必须强调的是，由于人们的需求、欲望、兴趣、目的等等都是不断变化的，因此，公共产品的品种、规格、款式、质量、数量，以及性价比等等，也会随着现实需要的变化而变化。而且，一个社会要发展和进步，应该且必须不断提供新的公共产品，提高公共产品质量，增加公共产品数量。

三、公共产品的质量体系及其评估标准

正如产品有质量的优劣差异一样，公共产品也有质量的优劣差异。借用美国著名质量管理专家朱兰（J.M.Juran）博士从顾客的角度出发的产品质量理论，公共产品质量是指国民对公共产品固有特性综合满足要求的程度。这些综合满足要求，显然受制于使用时间、地点、对象、环境等因素的影响。而且，由于这些因素对国民公共产品消费心理的影响，即就是面对同一公共产品，国民也会提出不同的质量要求，做出不同的评价。同样，借用国际标准化组织制订的国际标准《质量管理和质量保证——术语》（ISO 8402—1994）理念，公共产品质量是指其“反映实体（国民——笔者注）满足明确和隐含需要能力和特性的总和”，它具有如下特性：真实性（要求提供的公共产品是一种客观事实）、准确性（要求提供的公共产品不但要真实，而且符合其契约承诺条款）、完整性（要求提供的公共产品应尽可能在真实、准确的基础上，做到全面）、可行性（要求提供的公共产品应当方便用户检索、使用和评价）、合法性（要求提供的公共产品要合法，不存在违反国家法律禁止性的内容等民事权利的产品）。

而且，公共产品质量也是动态、变化、发展的，随着时间、地点、使用对象等要素的不同而不同。正如质量是一个综合的概念一样，公共产品质量也是一个综合概念，它并不是说某项特性越高越好，而是追求诸如性能、成本、数量、交货期、服务、结构等因素的最佳组合，即“最适当”。因此，对公共产品质量管理体系而言，质量的载体不仅针对公共产品本身，即公共产品生产过程的结果，而且也是针对公共产品生产的过程和体系，以及它们的组合。

毋庸置疑，公共产品固有属性是通过公共产品、过程或体系设计和开发，及其之后的实现过程形成之属性。比如物质的、官感的、行为的、时间的、人体工效的、功能的，等等。而且，这些固有特性的要求，大多是可测量的。但其所赋予的特性，比如公共产品的价格，却不是公共产品、体系或过程的固有特性，而是一种关系属性，是公共产品固有属性与公共需求、目的等发生关系时产生的属性。因此，满足消费者的要求，既有满足明示的要求，比如明确规定的，也有隐含的，如惯例、习惯等要求，还有必须履行的要求，如法律法规、行业规则等。显然，一个公共产品唯有全面满足了这些要求，才能判定其质量好。而且，国民和其他利益相关者对公共产品、体系或过程的质量要求，也是动态、发展和相对的，是随着时间、地点、环境的变化而变化的，应该定期对公共产品质量进行评审，按照国民变化的需要和期望，及时做出改进公共产品、体系或过程的对策，以期确保可持续性满足国民及其利益相关者的新老要求。因此，不仅要管好公共产品本身的质量，也要管好公共产品质量赖以产生和形成的管理质量系统，并以管理质量系统为重点。

事实上，公共产品的内在质量是主要的、基本的，外在质量是附属的。财税治理的全部重点在于如何给国民提供高质量、高性价比、高合意性、高公正平等性、低成本的公共产品。这样，公共产品“性价比”也就成为判定公共产品质量高低优劣的重要标准，人道自由性就成为判定公共产品质量高低优劣的最高标准，公正平等性就成为判定公共产品质量高低优劣的根本标准，增进还是消减全社会和每个国民的福祉总量就成为终极标准。这是因为，“性价比”全称是性能价格比，是一个性能与价格之间的比例关系，是反映物品的可买程度的一种量化计量方式。需要指出的是，公共产品应该先满足性能要求，再谈价格是否合适。

四、公共产品该由谁来提供

问题在于，究竟该由谁来提供和供给公共产品，才会保证公共产品供给的质量与数量，从而最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量？或者说，究竟应该由政府，还是由市场提供公共产品？或者由政府之外的其它社会组织？

毋庸置疑，若公共产品由市场或第三者提供，其合意性相对较大。一方面，市场主体，或第三者，既是公共产品提供者，同时也可能是公共产品的消费主体，因此，也就最清楚自己真正需要的公共产品与服务是什么。所供即所需，供需错位的可能就小一些。自然，公共产品的性价比就会高一些。相反，如果由政府单方面提供，就容易产生信息不对称的问题，从而预埋下公共产品所供非所需的隐患，且不说公共产品仅由政府垄断供给所隐含的权力寻租等顽疾。当然，合意性仅仅是评定公共产品供给优劣的一个重要标准，不是唯一标准。判定公共产品供给活动优劣还有一个重要标准，即公共产品由谁生产和供给的成本最低、效率最高。终极而言，就是究竟公共产品该由谁来提供最有助于增进全社会和每个国民福祉总量的问题。

就本质而言，公共产品合意性，原是一个自由问题，是一个公共产品交换价款缔结、履行契约的问题，即公共产品交换价款的契约缔结是否是在自由平等的前提下完成的。如果是，这个契约就是自由的，如果履行，其公共产品的合意性就大，其供给也就最容易满足每个国民的公共需求，能够最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。但公共产品的成本与效率问题，更是一个公正平等问题。如果公共产品的供给与交换符合公正平等原则，也就是国民与政府之间的权利与义务分配如果符合公正平等原则，交换与分配的效率就可能高，公共产品的生产与供给效率就高，最能满足每个国民的公共需求，最有可能增进全社会和每个国民的福祉总量。相反，如果公共产品的供给与交换违背公正平等原则，交换与分配的效率就可能较低，公共产品的生产与供给效率就低，最难满足每个国民的公共需求，从而消减全社会和每个国民的福祉总量。同理，如果技术发展迅速，有助于化解公共产品的“非排他性”与“非竞争性”难题，公共产品生产与供给的成本就低，效率就高，也就有助于满足每个国民的公共需求，从而最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。反之，如果技术发展缓慢，难以有效化解公共产品的“非排他性”与“非竞争性”难题，公共产品生产与供给的成本就高，效率就低，也就难以有效满足每个国民的公共需求，便可能影响全社会和每个国民的福祉总量。

简而言之，要回答和彻底解决公共产品该由谁来提供的问题，终极看来，要看谁来提供可最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。根本说来，要看谁来提供成本最低、效率最高，最符合公正平等原则，即国民与政府之间的权利与义务交换最能遵从完全平等原则与比例平等原则。核心看来，要看谁来提供最符合人道自由原则，即公共产品的合意性最大，性价比最高。

普泛的观点认为，公共产品由于生产成本太高，不适合个体，只能通过集体行动来生产和提供。理由正如大卫·休谟所言：某些任务的完成对单个人来讲并无什么好处，但对于整个社会却是有好处的，因而只能通过集体行动来执行[21]。而主张公共产品主要由政府提供的经典理由，出自于萨缪尔森，他认为：公共产品种类繁多，范围广泛，既包括国防、环境保护等纯公共产品，也包括与人们生活息息相关的自来水、管道煤气、电力、电信、医疗、教育等准公共产品。因此，由于供给的非竞争性、消费的非排他性、消费需求的刚性，以及社会公益性等原因，公共产品便不可能完全通过市场机制，由追求利润最大化的私人部门有效提供，而是需要由代表公众利益的政府介入公共产品的供给管理，并对其价格进行规制。但他也承认，由于“公共产品供给上的政府垄断以及公共产品消费上的非排他性，往往带来公共产品供给的低效益，造成公共资源的浪费和公共产品的过度消费。”[22]

而这一经典理由，一直以来就遭遇来自理论与实践两个方面的质疑。这些观点认为公共产品不应由政府提供，而应该由市场或非政府组织来提供，理由是公共产品由政府提供是低效率的：一是表现在公共产品数量上的匮乏；二是表现在质量上的低劣。因为一旦公共产品的供给由政府垄断，便会在相同价格水平下，因垄断导致服务质量下降。而且，由政府亲力亲为的公共产品，其内部必然存在一个效率低下的问题[23]。对此，戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨，以及科斯等等，都先后论证了公共产品私人供给的可能性。在戈尔丁看来，就是因为在公共产品的消费上存在着“平等进入”（equal access）和“选择性进入”（selective access）。因此，公共产品和服务究竟采取何种供给方式（由谁来提供），一是取决于排他性技术发展的水平，二是取决于个人偏好的多样化。这意味着，如果公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生，或者在经济上不可行[24]。德姆塞茨此后也强调：在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品[25]。而埃莉诺·奥斯特罗姆则认为：自治组织若要提供公共产品，关键是在一个自主治理的群体当中，必须解决制度供给、可信承诺、互相监督这三个至关重要的问题[26]。

这就是说，政府并不是公共产品的唯一生产与供给者，在政府之外还存在其它成功的公共产品供给形式。由此可见，公共产品究竟应该由谁提供的问题，并不是一个简单的“是”或“不是”的问题，关键是要看由谁来提供最能增进全社会和每一个国民的福祉总量。毋庸置疑，公共产品究竟应该由谁提供，现实中是受制于一个国家之政体性质。一般而言，政府提供公共产品的效率主要由两个因素决定：一是作为公共产品供给实际执行者的活动是否有效率；二是公共产品供给的决策者或者决策机构能否准确及时地汇聚国民对公共产品的偏好程度，并做出是否供给和供给多少的决定[27]。

五、当下中国公共产品供求状况分析

依据上述理论分析，笔者认为当下中国公共产品供求体系存在如下主要缺憾与不足：

（一）公共产品供给责任不明确，或者说政府责任错位、越位

公共产品供给的责任问题，也就是公共产品该由谁来提供的问题。从增进每个国民福祉总量的大小来看，应该主要由市场或第三者提供。但由于中国社会正处于发展的初级阶段，民主政治位阶较低、民意基础欠坚实、利益表达机制缺位等因素，保障公共产品供给的公共资金收支权力缺乏有力有效的监督与制衡，自然，如果再加上公共产品供给责任不明确等因素，主要是由政府提供公共产品。逻辑上，其偏好多是反映政府及其官员的财税意志。自然，公共产品的合意性就不可能很大，性价比也不可能很高。反过来，也最容易产生政府责任的错位与越位，致使公共产品供求关系失衡，权利与义务发生不平等的交换，政府的权利既大于自己的义务，也大于国民的义务，结果使公共产品的供给出现结构性缺陷，背离社会生产和供给公共产品以增进全社会与每个国民福祉总量的终极目的。

客观上，由于公共产品供给责任不明确，政府总是大包大揽，市场和非政府组织在公共产品供给方面的首创精神与积极性，便容易受到挫伤和压抑，难以形成政府、市场和非政府组织携手合力，发挥三方各自优势，最大限度地提供高性价比的公共产品的格局，从而增进全社会和每个国民的福祉总量。

（二）公共资金来源与导向存在缺陷，公共产品供给成本很高，数量少，品种单一

公共产品的生产与供给是有成本支出的。这支出，即公共资金，正常情况下主要是指税收，是通过政府征税来筹集，也包括政府的所有收入，即宽口径统计的收入。对于转型中国而言，公共资金既有税收，也有政府基金等规费收入。以2014年为例，全国一般公共预算收入140349.74亿元，但政府性基金收入54093.38亿元、国有资本经营预算收入2023.44亿元、社会保险基金收入39186.46亿元。为避免重复计算，扣除社会保险基金财政补贴收入8446.35亿元，由此可计算得出，2014年中国全口径财政预算收入达22.7万亿元，占GDP比重达到35.7%[28]。这意味着，2014年政府在国民收入分配中获得的资源达到三分之一还多。当然，如果再加上政府未纳入统计的隐性收入，这一比例肯定更大。

这意味着，一方面，中国公共资金来源存在结构性缺陷，“费”挤“税”问题严重，征税之外还有大量规费存在。另一方面，公共资金的供给与支出存在导向差异。由于公共资金的支出方向决定公共产品的种类与品质，再加上公共资金决策科学性的欠缺，公共产品的供给自然会更多反映政府及其官员的意志与偏好，很难做到“取之于民”，“用之于民”，更难做到“用之于民”之所需。而且，由于公共支出权力缺乏“闭环式”有效监督机制，公共资金的浪费就严重，效率低下。而且，目前正在供给的公共产品，也存在一个数量少、品种单一的问题。造成这种现象的因素可能很多，但公共产品供给成本高是主因，权力缺乏有效监督与制衡是关键。

公共产品供给成本就是政府成本，是指政府在为社会提供公共服务、生产公共产品活动中的资源耗费。令人纠结的是，中国政府的行政成本一直比较高[29]。

（三）公共产品存在结构性缺陷，供需错位，合意性差，性价比低

当下公共产品存在的结构性缺陷，首先表现在：重视“低级需要”、“物质主义动机”，或者生理需要和安全需要等物质性需要满足类公共产品的供给；忽视“中级需要”、“社会性动机”，即社会性需要，诸如归属和爱的需要以及自尊等需要满足类公共产品的供给；而“高级需要”、“超越性动机”，即精神性需要，诸如认识和理解的欲望、审美、自我实现等需要满足的公共产品更加被忽视。而且，就是满足国民生理需要和安全需要等物质性需要类的公共产品供给，也存在数量少、品种少，供需错位，合意性差，性价比低的问题，更别说长期以来对诸如归属和爱的需要以及自尊等社会需要类公共产品的供给，以及诸如认识和理解的欲望、审美、自我实现等高级需要类公共产品的供给了。

其次，公共产品供给存在结构性缺陷还表现在：核心公共产品供给较少，比如基本制度创新方面；形式公共产品较多，比如形象工程等。同时，期望类公共产品与延伸类公共产品也较少，而且忽视潜在公共产品的生产与供给。即比较重视物质需求和欲望类公共产品的供给，忽视精神需求类公共产品的供给。或者说，仅仅重视特定、相对、主观类公共产品供给，但却忽视共同、绝对、客观类公共产品的供给。

如果从公共产品所能满足之国民公共需要的人数而言，目前政府所供给的公共产品，大多介于次优与“次差”之间。如果从人类社会公共资源的形态看，则比较重视人为物质类公共产品与人际类公共产品的供给，忽视自然物质公共产品（环境生态保护类）与公共精神类（制度等）公共产品的供给。公共精神类公共产品主要是指政治、经济、科教文化等观念、组织形式、运作机制等。如果从社会构成看，比较重视经济、文化产业、人际交往、德治和道德类公共产品的供给，但却忽视政治、法治类公共产品的供给。如果从公共产品的时空结构看，比较重视当代公共产品与国内公共产品的供给，忽视未来公共产品与国外公共产品的供给。

（四）公共产品供给机制落后，公正、公开性差，效率低下

就公共产品质量管理体系而言，质量的载体不仅针对公共产品本身，而且也针对公共产品生产的过程和体系，以及它们的组合。因此，从公共产品生产、供给过程和体系看，目前公共产品供给存在的主要问题是机制落后，公正、公开性差，效率低下，监督乏力。

公正性差意味着，由于公共产品生产、供给过程和体系缺乏公正性，政府的权利会大于国民的义务，政府收取的公共资金（税收与规费等）多，但用于为国民提供真正所需求的公共产品却少，权利与义务并没有实现平等的利害相交换。同时，政府与国民之间基本权利与义务的交换，没有遵从完全平等原则；非基本权利与义务的交换，没有遵从比例平等原则。同样，政府之间、国民之间基本权利的享有（基本公共产品的享有），也没有遵从完全平等原则；非基本权利的享有（非基本公共产品的享有），同样没有遵从比例平等原则。

具体表现在，城乡之间、发达地区与欠发达地区之间、不同行业之间、官民之间等公共产品的供给与分配存在不公现象，加剧了贫富差距的扩大。而国民利益表达机制的缺乏，公共产品供给信息化进程的滞后，如果再加上国民对公共产品需求结构的变化，公共产品性价比将进一步面临考验。比如老龄化问题对公共产品需求结构的影响等等[30]。而且，随着老龄人口的增多，社会对医疗、社会保障的需求会大幅上升。全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题尤为突出。与此同时，城镇人口的扩张也凸显公共产品供给不足的问题[31]。

而公共产品供给机制落后，公正、公开性差，效率低下的原因，既有公共产品生产与供给决策机制缺乏科学性的原因，也有公开性不足、信息化滞后等原因，特别是公共收支权力缺乏“闭环式”有效监督机制的原因。公共收支权力缺乏“闭环式”有效监督的直接与间接危害性在于，公共产品性价比低，效率低下，公众利益受损，造成社会不公，政府公信力丧失。

六、结语

本文通过对公共产品的内涵与外延、结构与类型、质量评估，以及供给主体等基本理论问题的探讨，并借此获得的认识模式，对当下中国公共产品供求状况进行了分析与评估，结论是中国公共产品供给体系亟待优化和改革。公共产品供给主体必须明确，公共资金来源与导向亟待法治化，供给成本亟待压缩，特别是供需错位、合意性差、性价比低的问题亟待彻底解决，公共产品供给机制亟待公正、公开，提质增效，同时亟待加强对公共资金收支权力的监督与制衡。

参考文献

［1］李友梅，肖瑛，黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越［J］.北京：中国社会科学，2012（4）.

［2］刘剑文，王桦宇.公共财产权的概念及其法治逻辑［J］.北京：中国社会科学，2014（8）：129-146.

［3］吴健安.市场营销学［M］.北京：高等教育出版社，2011．

［4］（英）边沁.道德与立法原理导论［M］.时殷译.北京：商务印书馆，2000.58.

［5］（美）戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.中国人民大学出版社，2002.11-12.

［6］（美）萨缪尔森.经济学（第12版）［M］.北京：中国发展出版社，1992.1198.

［7］（美）斯蒂格利茨.经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.147.

［8］吴学军.公共产品供给的制度性障碍及其矫正——基于政府“经济人”特征的分析［R］.中国制度经济学年会论文集（2006）.

［9］许彬.公共经济学导论［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.50.

［10］孙学玉.公共行政学［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.221.

［11］J.M.Buchanman.An Econmic Theory ofClubs［J］.Economica，1965，（32）.

［12］参阅柏良泽.公共服务研究的逻辑和视角［J］.北京：中国人才，2007，（3）；Riccardo Fiorito，Tryphon Kollintzas.Public goods，meritgoods，and the relation between private and government consumption.European Economic Review，48，2004，P1367-1368；马庆钰.公共服务的几个基本理论问题［J］.北京：中共中央党校学报，2005（2）；夏光育.论“公共产品”和“公共服务”的并列使用［J］.湖北经济学院学报（武汉），2009（5）.

［13］李政军.公共产品的性质与研究重心［J］.南京：江苏社会科学，2011（5）.

［14］［15］（美）曼瑟·奥尔森.权力与繁荣［M］.苏长和，嵇飞译.北京：世纪出版集团，上海人民出版社，2005.8.11-12.

［16］Robert Maynard Hutchins：Great Books of The Western World，Volume.43.On Liberty，by，John StuartMill，Encyclop Aedia Britannica，Inc，1980，P.35/55.

［17］王海明.新伦理学［M］.北京：商务印书馆，2008.1230.

［18］马斯洛.动机与人格［M］.北京：华夏出版社，1987.114.

［19］Abraham H.Maslow：Motivation And Personality，second edition，Harper&Row，Publishers，New York，1970，P.xii/xiv.

［20］迟福林.从私人产品短缺到公共产品短缺［A］.中国：历史转型的“十二五”［M］.北京：中国经济出版社，2011（第一节）.

［21］秦颖.论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性［J］.经济学家（成都）.2016（3）.

［22］梁幸枝.公共产品定价机制改革思路的探讨［J］.粤港澳市场与价格（广州），2008（10）.

［23］段一.公共产品的边界［J］.当代财经（天津），2009（4）.

［24］Goldin，Kenneth D.EqualAccessVSSelective Access：ACritigque of Public Goods Theory［J］.Public Choice.29（spring，1979.），2002（3）.

［25］DENSETZH.The Private Production of Public goods，1970（10）：293-306.

［26］刘振山.超越“集体行动困境”——埃莉诺·奥斯特罗姆的自主组织理论述评［J］.山东科技大学学报（社会科学版）（济南），2004（3）.

［27］曲创.公共物品、物品的公共性与公共支出研究［M］.北京：经济科学出版社，2010.94.

［28］我国财政口径隐藏什么秘密［BD/OL］.http：//m.cankaoxiaoxi.com/finance/20150313/702937.shtm l.

［29］郭庆旺，赵志耘.财政学［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.193-195.

［30］［31］公共产品短缺时代的转型与改革：公共产品短缺时代的到来［A］.人民网-理论频道.2010-10-25.迟福林.第二次转型［C］.北京：中国经济出版社出版，2010.

作者单位：西安市国家税务局学会

（责任编辑：邢荷生）

A New Research on the Basic Theory of Public Goods———Analysis of Current Situation of China's Public Goods Supply and Demand

Yao Xuange

Abstract：This paper holds the position thatpublic goods,as the intermediate objects in the trade of rights and obligations between citizens and their government,have critical influence on the general level of governance quality and the civilization degree ofnation-state governance and socialand private totalwelfare.This influence can be ascribed to the intension,essence,form,merits and demerits,structure,types and thewaysandmeans of exchange of public goods.After analysis and assessments of current China's public goods supply and demand under this understandingmode,this paper draws the following conclusions:supply subject remains to be defined;sources and allocations public funds needs legalization;supply costneeds squeezing;problems especially as disequilibrium of supply and demand,low desirability and bad cost performance is in urgent need of thoroughly solving;actions should be taken to supervise and balance the power of the collection and spending of public funds.

key words：Public Good;Supply;Welfare;Cost Performance;Supervision

中图分类号：F810

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0078-12