经济增长放缓背景下的减税与税制改革

杨志勇



经济增长放缓背景下的减税与税制改革

杨志勇

内容提要：当前中国经济增长放缓。要在不牺牲资源环境的条件下，在一些传统优势失去之后，实现中高速增长，面临许多困难。从历史发展来看，需求管理和供给管理有机结合，才能促进经济的稳定和增长。减税是需求和供给管理的有机结合。中国当前的减税应该是多个税种综合进行，并与税制改革协调。

关键词：经济增长需求管理供给管理减税税制改革

一、当前中国经济增长的难题

当前中国经济增速在放缓。2015年国内生产总值（GDP）按可比价格计算，比上年增长6.9%。①中华人民共和国国家统计局：《2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好》，2016年1月19日，http：//www. stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html。GDP增速不用说保持两位数的增速已经很难再现，就是达到8%甚至7%也有一定的难度。即使是6.9%的增速，实现起来也不是那么容易。经济增速下降是经济新常态的一种表现。但只有保持一定的增长速度，才有可能实现两个“百年目标”中的第一个目标，即到2020年中国共产党成立一百年时，GDP和城乡居民人均收入在2010年的基础上翻一番，全面建成小康社会。也只有保持一定的增长速度，中国才可能逐步赶上发达国家的水平，人民才可能过上更加幸福满意的生活。保持短期的经济增长并不困难，困难的是在过去保持长期快速增长的基础之上，还要继续保持中高速增长。这就是当前中国经济增长遇到的难题。为此，我们需要深入分析难题的成因，寻找相应的对策。

通常认为，中国经济即使有了近40年的快速增长，增长潜力仍然存在。无论是人均GDP，还是人均收入水平，与发达国家相比，还是处于较低的水平上。这说明增长的空间依旧存在。多年来，中国获得了人口红利，依靠劳动力成本低的优势，在国际社会分工中实现了快速经济增长。如今，随着人口老龄化的到来，人口红利的优势实际上已经丧失。当然，人力资本仍然有可以挖掘的空间，但这已经不是通常意义上的劳动力人口总数所蕴含的人口红利。人力资本的进一步累积，实际上是技术进步以及技术普及所带来的红利，是技术进步对经济增长的贡献。近40年经济快速增长累积了大量资本，中国有了较高的储蓄水平，并形成巨额外汇储备。中国在2014年已进入资本净输出时代，与改革开放初期的资本短缺形成了鲜明的对比，呈现出不同的比较优势。在劳动力、技术、资本之外，2013年十八届三中全会开启了全面深化改革的新篇章，改革一旦完成，中国将收获大量制度红利，所释放出的市场和社会活力将让中国经济中高速增长目标更容易实现。

难题破解的关键点在于如何将潜在优势转化为经济增长的新动力。过去行之有效的方案需要坚持；面对新形势，也需要有新的办法。供给侧结构性改革就是在这样的背景之中进入决策者视野的。实际上，需求管理和供给管理各有侧重点。

二、需求管理，还是供给管理？

分析短期经济问题，可以分别从需求和供给两个视角进行。1998年，中国实行积极的财政政策，市场经济条件下的需求管理开始得到重视。2015年，中国强调供给侧结构性改革。有人甚至以为从此供给管理会取代需求管理。供给侧结构性改革肯定很重要，但是，经济增长问题的解决不会那么容易。在市场经济条件下，需求管理依旧是宏观经济调控的重头戏。

（一）需求管理的出现与发展

在市场经济发展的不同阶段，供给管理与需求管理都分别得到了重视。这在经济思想史上得到了充分的反映。在萨伊（Jean Baptiste Say，1767～1832）看来，“供给会自动地创造自己的需求。”①萨伊：《政治经济学概论——财富的生产、分配和消费》，陈福生、陈振骅译，商务印书馆1963年版。实际上，自古典经济学开始，总供给与总需求之间的矛盾问题，就一直没有得到应有的重视。或者说，总需求与总供给的均衡几乎就是默认的。1929～1933年大萧条的发生彻底改变了这一切。从经济学理论的发展来看，1936年凯恩斯的《就业利息和货币通论》②凯恩斯：《就业利息和货币通论》，徐毓枬译，商务印书馆1983年版。的出版标志着经济学新时代的开始。有效需求不足导致了产品过剩，因此，需要加强需求管理。从此，与需求管理联系特别密切的财政政策③很长一段时间内，财政政策着力点主要在需求管理，但实际上财政政策也可以影响供给。在西方国家的宏观经济调控中开始发挥重要作用。发达国家的宏观经济政策主要指货币政策和财政政策。经历了20世纪50和60年代凯恩斯主义的风光时期以后，财政政策的实施也遇到难题。特别是经济停滞和通货膨胀的同时出现，更是让财政政策的运用难上加难。相机抉择的财政政策由于受到决策的时滞影响，政策效果打了折扣。在相当长一段时期内，相机抉择的财政政策缺乏用武之地。但是，自动稳定器的财政政策与财政制度的设计紧密相关，一直在发挥作用。比如，累进的个人所得税制度和社会保障制度能够自动调节宏观经济的冷热，起到自动稳定器作用。货币政策的作用也一直得到重视，但是，货币政策受制于物价稳定的政策目标，在利率较低时还受制于流动性陷阱。

（二）美国供给管理的有效性之争

在20世纪80年代的美国里根政府时期，供给学派的政策主张得到了重视。通常人们将美国1986年的税制改革视为减税改革。但实际上，这次改革的收入政策目标界定上是偏中性的，降低税率与扩大税基同步进行。根据设想的改革方案，降低税率所导致的税收收入减少能够通过税基的扩大得到弥补。个人所得税的减税本来希望通过公司所得税的增税来弥补，但由于公司利润下降、公司利息支出占收入之比以及一部分本来适用公司所得税的改为个人所得税（Poterba，1992），①James M.Poterba："Why Didn't the Tax Reform Act of 1986 Raise Corporate Taxes?"，Tax Policy and the Economy，6 （1992）：43-58.使得预期的20世纪80年代后半期公司所得税增长的目标没有实现。实际上，这个结果也不能说明什么，因为公司所得税的名义负担增加了。如果没有税基缩减的这些因素，公司所得税收入仍然可能增加。当然，Poterba（1992）也指出了利息所得和改征个人所得税的税收收入的多少还需要测算，只有将这部分税收收入与公司所得税下降的收入综合看待，才能对政策效果作更准确的判断。即使对试验的效果仍然存在不同的判断，但是，无论如何，20世纪80年代的美国，给从供给视角进行减税的政策实施提供了一次难得的试验机会。

美国税制改革对全球都产生了广泛的影响，降低税负成为主旋律。20世纪90年代美国经济的增长与此不可能没有关系。但是，供给管理的结果之一是赤字规模不断扩大，这一结果也就一直存在争议。供给学派的主张也很快就让位于其他经济学派。在这一过程中，不同经济学派争议很大，现实的选择往往是多种理论的折中。②菲尔普斯（2015）区分了凯恩斯、货币主义、新兴古典学派、供给学派、实际经济周期和结构主义宏观经济思想。新凯恩斯主义在现实政策选择中脱颖而出，在很大程度上就说明仅仅依靠供给管理是不够的。

（三）重新思考财政政策：是需求管理，还是供给管理？

2008年国际金融危机的爆发，又给发达国家和国际组织重新思考财政政策作用的现实机会。经济刺激计划更容易通过扩大支出得以实现。扩大支出要走冗长的议会程序，没有议会的通过，就不可能有刺激计划。财政政策如涉及税收，那么程序就更加复杂，要经历更加漫长的立法程序。但是，发达国家财政政策决策时滞问题依旧存在。

现实中，发达国家之所以较少采取供给管理措施，与市场经济的运作有着密切关系。市场主体中的企业多为非国有企业（私人企业、上市公司等等），政府不可能对这样的企业直接采取干预措施。③张馨：《财政·计划·市场——中西财政比较与借鉴》，中国财政经济出版社1993年版。政府的需求管理可以改善企业运行环境，从而可以在不破坏市场运行的前提下，间接帮助市场中的企业。供给管理的难度较大，政府不能直接插手企业内部事务，所能做的主要是减税政策。即使是减税，也得通过冗长的立法程序。发达国家也曾经通过国有企业私有化以及放松规制等措施，激活市场和社会活力，但是，国有企业规模偏小，决定了这么做的效果只能是有限的，象征意义可能更大些。

对于中国这样的经济转型国家，供给管理空间确实大于发达国家。发达国家可以用的减税措施，中国同样可以用。改革国有企业和放松规制的空间远远大于发达国家。经过近四十年的改革，国有企业改革尚未完成，国有经济的管理从管资产到管资本的转变，就可能释放出更多的国企活力。放松规制可以提升更多的民间资本参与资源配置的机会。价格改革的空间仍然很大。常见的说法是中国多数商品价格都实现了市场化，但是就是那占比很小的未能真正市场化的商品价格和要素价格，对供给管理和需求管理都产生了不利的影响。能源资源价格市场化改革不到位，以环境保护名义维持高价格，直接损害的是各个行业的竞争力，也影响了需求。利率市场化改革有重大进展，但还未真正到位；土地价格更是受到各种因素影响，高位运行的地价在很大程度上是政府作用的结果。要素价格层层传递的结果，已经对经济持续增长带来了不利影响。可以预期的是，全面深化改革到位之后，留出的可以用于改善供给的空间就会相应缩小。下文着重分析减税与税制改革问题。

三、减税与税制改革

（一）减税：供给与需求管理的有机结合

减税的作用，不仅仅表现在供给侧上，而且在很大程度上和需求管理有关。缺乏有效需求，再多的供给也是无效的。

产能过剩、去库存的确与供给侧存在的问题有关。但是，无论采取什么样的改善供给的措施，都不能以扭曲市场为代价。从根本上看，供给侧所存在的问题不可能仅仅通过减税就可以得到有效解决。减税只是给企业提供了一次休养生息的机会。所有的企业面临的机会是一样的，只要有竞争，就难免有企业的生死存亡。僵尸企业就是要在这样的环境中清除，企业生态也只有这样，才能得到真正的改善。社会不可能无限地给低效率企业输血。需要加快僵尸企业清理速度，并将另类僵尸企业的清理提上议事日程，释放出更多的财政资金，用于基础设施和公共服务。僵尸企业占用并吞噬社会资源。加快清理，不仅可以释放出更多的资金，同时减少社会和财政的进一步投入。另类僵尸企业问题受关注较少。这类企业表面上有盈利，而且利润还可能不少。但是，盈利主要靠的不是企业的核心竞争力，而是政府赋予的垄断地位以及不合理的政府价格管制。这类企业，并没有真正经受市场的考验，不是有自生能力的企业。更重要的是，另类僵尸企业的存在，妨碍了新企业的进入，导致行业活力不足，影响了市场在资源配置中决定性作用的发挥。如果说清理僵尸企业是被动而为，那么清理另类僵尸企业则是主动而为，可以在行动中占据先机，恢复市场在资源配置中的活力。

减税替代不了企业改革，替代不了应该有的其他改革。价格改革不到位，一些靠不合理价格体系占有垄断优势的企业就占尽便宜，但不利于整个社会的可持续运行。价格改革不到位，一些本来应该淘汰的企业却能够持续在位，浪费社会资源。放松规制对于激活市场活力也是不可或缺的。各种各样的玻璃门弹簧门导致某些行业的垄断问题一直未能得到有效解决。各种各样的问题累积在一起，就成了整个社会供给领域存在的问题。产能过剩、库存过高等只是问题的表象，这些问题在很大程度上与体制机制的不合理有关。中国经济的市场经济特征已经越发明显，无论是自身，还是世界经济，都存在周期性问题。因此，周期性因素也导致中国经济增速未能再保持过去的较快增速。这一点在政策选择中应特别加以注意。反周期的经济政策应该着力于此，而促进经济增长的政策应更多地从经济增长的决定因素入手。

减税同样可以刺激需求。个人所得税减税可以提高可支配收入，扩大消费需求，消费税减税可以直接刺激需求。契税、车辆购置税等减税，同样会有扩大消费需求的作用。因此，减税实际上是供给和需求管理的有机结合。

（二）减税怎么做：减税政策与税制改革的有机结合

减税政策的实施不能不考虑财政收入问题。税收是现代国家财政收入的最主要组成部分。1～12月累计，全国一般公共预算收入152217亿元，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%。①国库司：《2015年财政收支情况》，2016年1月29日，http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201601/ t20160129_1661457.html.财政收入增速放缓，特别是一些地方财政收入压力特别大，这给减税政策的实施带来了一定困难。财政收入增速放缓在很大程度上是经济形势的综合反映。在财政收入增长乏力的背景下，减税的难度可想而知。

减税政策的落实，需要回答以下问题：减税空间有多大？哪些税可以减？减税方式有哪些？

减税空间之大小与政府支出需求有关，与财政赤字的可承受能力有关。财政赤字率不拘泥于3%的警戒线，就可以进一步放大减税空间。实际上，赤字率和债务率的真正警戒线应该是危及财政可持续运行的水平，而不一定是某个确定性的指标。中国GDP盘子已经不小，当前财政赤字率提高一个百分点，就能换来七千亿元左右的减税空间。经济增长越快，减税空间越大。减税空间的大小还与政府可支配收入的来源有关。巨额国有资产可能转换为政府可支配收入，转换规模越大，减税空间就越大。综合考虑政府收支因素，七千亿元左右的减税规模是可以接受的。

减税政策的实施应该是多个税种综合减税，而不是将减税任务落在某个税种上。而且，减税政策的实施应与深化税制改革紧密结合，兼顾短期和中长期政策目标。增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、关税、契税、土地增值税、车船使用税等等都有减税空间。加快营改增试点，特别是简并增值税税率，可以让增值税减税效果更加明显。制造业增值税税率下降并与服务业接近，不仅有利于增值税中性作用的发挥，而且可以促进中国制造业的升级。当前消费税征税范围过广税率过高，导致消费流失到境外。因此，亟待加快减税进程，而不是让已有的减税决定流于形式。②2015年4月28日国务院常务会议就决定降低关税和消费税，让人民有更多的国内购物选择机会，但时至截稿日，消费税减税仍未到位。

企业所得税收入占税收总收入20%左右。这一比例远远高于发达国家水平。25%的税率有一定的下调空间。除此之外，税基的确定也有一定的优化空间。过于严格的成本费用确定标准，让一些本来与取得收入直接相关的成本费用得不到扣除。让相关规定更多地切合实际，有利于企业的可持续发展。同时，一些有利于创新的税收优惠政策还有进一步优化的余地。例如，企业所得税研发费用加计扣除的范围就应该扩大，人文社会科学研究的贡献应该得到充分的体现；固定资产折旧费用的计提应更好地体现技术进步的要求；业务费用销售费用等其他费用也应该更能体现实际支出。个人所得税应加快推进分类与综合相结合改革，增设专项扣除，体现个税征管的个性化特征，让个税减税效果更加明显。关税减税已在落实之中，未来应与消费税改革协调一致。普通住房的标准应该赶上人民居住条件的改善，相应地，住房适用契税的税率就可能下降。土地增值税是特定条件下设定的一种税，应顺应房地产去库存的目标要求，逐步减少直至取消。车船使用税已在减税清单上，但这还不够，从汽车消费需求的扩大和改善出行条件来看，那些改善型车辆消费更应该纳入减税清单。

（三）税制改革与现代税收制度建设

减税政策的作用既包括供给侧，也涵盖需求侧，而不会只偏袒任何一方。减税政策与税制改革是相辅相成的。减税政策、税制改革与国家治理是密切联系的。减税政策的有效实施必须摒弃各种各样理由支撑的增税主张。所谓未来几年油价低，要乘机加征石油消费税之类的思维更是要不得。增税只会让减税政策效果大打折扣，甚至让减税政策效果丧失殆尽。在这个节骨眼上，一切会增加生产成本，会让供给侧改革更加困难，让需求难以扩大的增税举措都应该暂停。在这个时刻，千万不要让各种各样增加生产者和消费者负担的政策吞噬减税政策的果实。南辕北辙的政策走向只会是缘木求鱼，绝对不能容忍。

当然，减税政策不会是免费的午餐。不付出税收就能得到公共服务，这不符合国家治理的规律。这就意味着随着一些制度性的减税政策落实之后，其他减税政策也应该适应经济形势的变化而作出调整。

减税政策的落实只能与现代税收制度建设同步进行。作为现代财政制度建设的一项重要内容，税制改革必须按照财政制度现代化①关于财政制度的现代化，参见杨志勇（2015）。的要求，在总体目标明确的前提下稳步推进。

参考文献

［1］杨志勇.现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革［M］.广东经济出版社，2015年.

［2］张馨.财政·计划·市场——中西财政比较与借鉴［M］.中国财政经济出版社，1993年.

［3］萨伊著，陈福生、陈振骅译.政治经济学概论——财富的生产、分配和消费［M］.商务印书馆，1963年版.

［4］埃德蒙·德费尔普斯著，贺京同等译.宏观经济思想七学派［M］.机械工业出版社，2015年.

［5］凯恩斯著，徐毓枬译.就业利息和货币通论［M］.商务印书馆，1983年.

［6］JamesM.Poterba.Why Didn't the Tax Reform Actof1986 Raise Corporate Taxes?.Tax Policy and the Economy，6（1992）：43-58.

作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员

（责任编辑：邢荷生）

Tax Reduction and Tax Reform in the Context of China's Economic Growth Slowing

Yang Zhiyong

Abstract：At present,China's economic growth speed is slowing.China is faced with various difficulties since some traditionaladvantages don'texist.It is difficult to keepmid-to-high speed growth for Chinawithoutsacrificing resources and environment.In the view ofhistorical development,aggregate demand and supplymanagementshould be combined with each other.Several kinds of taxes in China should be reduced at the same times. And the tax reduction policy should be coordinated with tax reform.

Key words：Economic Growth;Aggregate Demand Management;Aggregate Supply Management;Tax Reduction;Tax Reform

中图分类号：F812.42

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0010-06