香港能否负担高龄社会保障计划？

王于渐

香港回归前，末代港督彭定康曾建议“随收随付”的个人退休账户，但反对者众，被迫撤回。经济学者认为财政上难以为继，且带有再分配性，有损工作诱因。最后采用现行的强制性公积金（简称“强积金”）。

不过，争取全民退休保障和长者福利的人士锲而不舍，要求政府向欧美看齐。人口老化，贫困长者日增，更重要的是选举政治，都令有关话题挥之不去。近来，两大特首候选人梁振英和唐英年也各自就老来的社会保障（社保）提出具体建议，足证长者政治的威力。

笔者就梁振英、唐英年两位建议所涉及的成本做了一个长远的预测，与现行“综合社会保障援助计划”（CSSA）项下的援助金（简称“综援”）、每月对每位长者发放的“高龄津贴”（俗称“生果金”，简称OAA），以及同事周永新教授的建议做对比，希望有助分析问题。

三大因素影响社保推行

有三大因素决定社保计划长远是否可行，笔者选用的计算模式纳入其中两种。

首先是未来人口的年龄组成。政府支付社保的能力视乎工作人口与退休人口的对比，人口若不断老化，收退休金者日增而付退休金者日减，早晚会无法偿付。同理，平均寿命愈来愈长，若退休年龄不相应后延，工作人口相对退休人口的比例会持续下降，长远也支撑不了。

第二个因素是工作人口未来的生产力。其他因素不变，生产力增长快有助社保的偿付能力；人口的生产力视乎教育和健康两方面的人力资源投资。身体健康者少请病假、有冲劲、寿命长，在职生命期内更具生产力，但教育和健康的投资相辅相成。我们如果相信自己在职生命较长和较具生产力，有充分的时间施展抱负、获得回报，自然会积极投资进修，提升生产力的经济效益类似增添工作人口。

但笔者的计算略去第三个因素：社保利用税制和转移支付进行再分配，把资源由社会中上层转移给下层，必然会削弱工作意欲。广泛的转移有损工作诱因、伤及生产力，增加社保“破产”的风险。由于略去这个因素，预测将会高估未来的生产力或工作人口平均实质GDP的成长。

以往五十年（1961年至2011年），首先要注意的是，人口增长率过去持续下跌，今后亦不例外。我们的人口据政府统计处预测，在2011年至2039年平均年增0.8%，根据联合国的本世纪预测（2010年至2100年）更只有此数的一半。幸而老年人口将会在本世纪中达到高峰，下半世纪老化的压力可望有所纾缓。

GDP 4%增长或属乐观

量度生产力有一个简单的指标：工作人均实质GDP。2003年至2011年，经济在亚洲金融危机后复苏，但在2008年，全球金融海啸来势更为凶猛，幸而失业率相当低，因而前后八年平均仍然有4%的增长。故可假设，4%是香港潜在的生产力增长率。

笔者假设4%的生产力增长率可以不仅维持到2039年，而是世纪末的2100年。工作人均实质GDP在过去五十年（1961年至2011年）年增4.1%，一个经济体系的生产力增长率照理会随着时间的推移下降，故以4%的增长率做长远预测或有点乐观。

容笔者把上述假设与长者高龄社保方案结合起来。我们现在有两套社保方案服务长者：“综合社会保障援助计划”（CSSA）项下的援助金，适用于通过经济审查的年满60岁市民，月付3600港元（结合其他资助可达4200港元）。此外，每月对每位长者发放1035港元的“高龄津贴”（OAA，俗称“生果金”），其中65岁至69岁的市民须通过经济审查，但70岁或以上免查。

假设长者每月领取的津贴与人均GDP增幅看齐，贴近生活水准提高的平均进度，此外，假设工作人均实质GDP年增4%，则按照政府的人口预测，目前综援加高龄津贴（“生果金”）合计占GDP的比重，会由2011年的0.67%增至2039年的1.41%。若采用联合国的人口预测，2040年的比重是1.72%，但2040年以后，随着老年人的比例趋平并最终回落，社保支付的比重也会回降。

若此，未来三十年，综援+高龄津贴占GDP的比重将会增加0.74个百分点（=1.41%-0.67%）至1.05个百分点（=1.72%-0.67%）。假设薪俸税和利得税约占GDP的9%，若此等津贴依靠此两种税收支付，则薪俸税和利得税大概要加8%至12%。

比较梁、唐、周的建议

以下将会逐一列举较现行做法有所提升、因而开支较大的梁、唐、周三种建议。笔者会假设现行的综援计划不变、未来的开支按工作人均实质GDP年增4%的水平随时间而上调，就这些建议做长远预测。

梁振英竞选时建议增设一项特殊的高龄津贴，通过经济审查的长者每月可收取2070港元，也就是现行“生果金”的两倍。根据政府的人口预测，按照上述的假设，现行的综援加梁振英的特殊福利金，占GDP的比重将会由2011年的0.87%上升至2039年的1.83%；若采用联合国的人口预测，将会在2040年增至2.23%。

换言之，三十年后，综援加梁振英高龄津贴占GDP的比重，将会增加1.16个百分点（=1.83%-0.67%）到1.56个百分点（=2.23%-0.67%）。薪俸税和利得税大约相应要加13%至17%。

唐英年竞选时建议为通过经济审查的长者每月发放3000港元高龄津贴。根据以上假设，现行的综援加唐英年的高龄津贴占GDP的比重，按照政府的人口预测，将会由2011年的1.05%增至2039年的2.20%；按照联合国的人口预测，将会在2040年增至2.68%。

换言之，三十年后，综援加唐英年的高龄津贴占GDP的增幅将会介乎1.53个百分点（=2.20%-0.67%）到2.01个百分点（=2.68%-0.67%），亦即大约1.5至2个百分点，薪俸税和利得税大约相应要加17%至22%。

周永新教授建议重组长者综援和“生果金”，另设“颐老金”，分三级发放，月付1200港元、2400港元或3600港元。首1200港元无须经济审查，但较高的两级须经审查。周教授也建议撤销俗语所谓的“衰仔纸”（即受助者须签署文件，声明未获子女供养），因为这份文件令不少长者羞于登门。因此，本文也分别就保留和撤销“衰仔纸”的开支做了预测。

按照上述的GDP增长率假设，撤销“衰仔纸”的话，按政府的人口预测，周教授方案的开支在2011年占GDP的1.54%，到2039年会增至3.19%。按联合国的人口预测，到2040年会增至3.90%。换言之，三十年后，无须“衰仔纸”申领的高龄津贴占GDP的比重将会增加2.52个百分点（=3.19%-0.67%）至3.23个百分点（=3.90%-0.67%）。薪俸税和利得税大约相应要加28%至36%。若保留“衰仔纸”，开支会少很多，薪俸税和利得税加幅大约降至16%至21%。

扶贫有别于资助高龄

由下表可见，就财政负担来说，三位的建议以梁振英的相对较轻，但有几点值得注意。

2039年至2040年支付现行高龄社保与梁、唐、周建议所需的薪俸税和利得税加幅：

现行综援+高龄津贴（“生果金”）不变：8%—12%

综援+梁振英建议的高龄津贴：13%—17%

综援+唐英年建议的高龄津贴：17%—22%

周永新建议的颐老金+撤销“衰仔纸”：28%—36%

周永新建议的颐老金+保留“衰仔纸”：16%—21%

（1）三项建议基本上都是透过经济审查的扶贫计划，没有一个是不论贫富发放的。

（2）三项建议对加税的压力就算不说过分，也绝对不轻。对长远的经济成长做出投资，有各式各样的支出项目竞争，而以改进医疗和教育尤甚。GDP若与时俱增，高龄社保可信也会水涨船高，经济增长愈快，计划所需费用愈庞大；因为有了选举后，贫穷问题再也没有绝对的标准，贫穷线随主流的生活水准上升而下移，纳入的人口愈来愈多；是为民主政治的真意。因此，西方国家出现虽然经济持续成长，但退休保障仍入不敷支，甚至近乎破产的例子。

（3）现行的各种长者津贴有一项无须经济审查，在各方的建议中属于异数。解决这个历史遗留的问题，或可冻结发放额，使大部分拨款转为透过经济审查的用途，假以时日恢复计划的原意，照顾真正有需要的老人家，同时减轻税负。

（4）周教授的建议基本上从经济审查出发。但若撤销“衰仔纸”，反会把计划变成“全民”式的退休金。

须知道，扶贫和资助高龄社会保障计划是两回事，但坊间往往混为一谈，模糊了问题的本质。后者的问题在于市民应自行为退休储蓄抑或靠政府代劳。社保是最近这一百年的发明，此前各自未雨绸缪、积谷防饥，而且主要是透过家庭。家庭为个人的逆境提供庇护，也透过儿女，对父母提供跨代的资金转移。孝心是普世的价值，人们养儿育女，准备老来从子。