关于合资铁路地方权益的思考

【摘要】伴随着铁路体制的改革，传统的合资铁路建设模式发生了改变，地方参与铁路建设发展的空间更大。本文主要针对江苏合资铁路普遍存在的地方投资主体投资权益难以得到充分保障、合资铁路对地方经济社会的效益未充分发挥等问题进行研究，并提出了相关政策建议。

【关键词】合资铁路地方权益

江苏省新时期的铁路建设始于上世纪九十年代，并在“十一五”期间进入跨越式发展的新阶段。目前，江苏铁路项目绝大多数以合资铁路的模式进行建设，合资铁路建设模式在江苏铁路发展中发挥了突出作用，有力保障了江苏铁路的跨越式发展，为合理保障江苏各方相关权益，有必要针对目前江苏乃至全国建设的合资铁路中，普遍存在的地方权益得不到充分保障的实际问题展开研究，提高江苏合资铁路项目的经济社会效益，保障合资方的合法权益，鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设，服务铁路建设长远发展，保障地方投资主体的合理权益，提高地方投资建设铁路的积极性。

一、合资铁路发展概况

（一）合资铁路的投资建设情况

江苏省境内的合资铁路基本上都是由原铁道部（中国铁路总公司）和江苏省共同出资建设。其中，代表中国铁路总公司的出资主体为上海铁路局（不含京沪高速铁路）。江苏省方资本金是由省市两级共同承担，基本上是省级承担一半或以上，其余由沿线地方政府按里程平均承担。江苏省省级出资主体为江苏铁路投资发展有限公司，隶属于江苏交通控股有限公司，市级出资主体基本上为市级国有投资企业，如南京市为南京市铁路投资公司。

“十一五”期间，全省铁路建设完成投资1209亿元，是“十五”的17.3倍。“十二五”以来，受宏观经济和在建项目不足等多方面的影响，江苏铁路建设明显放缓，前三年投资总额为232.2亿元，随着江苏铁路投融资模式的创新，后两年铁路完成投资是前三年的2倍，全省铁路干线达到2755公里，较2010年增加41%。宁安城际铁路建成运营，宁启铁路复线电气化改造如期建成，连淮扬镇铁路、徐宿淮盐铁路、青连铁路、宁启铁路二期工程全面开工，郑徐客专、沪通铁路及沪通铁路长江大桥、连盐铁路等在建工程按序时进度推进。

江苏省已建成合资铁路的基本情况表

（二）合资铁路的运营情况

1、管理体制与运营机制

按照《合资铁路管理办法》等相关政策的要求，原铁道部、江苏省省方对每一条合资铁路组建了项目公司，由项目公司作为项目法人，对项目策划、资金筹措、建设、经营、债务偿还、资产保值增值等全过程负责。目前我省大部分合资铁路公司己初步建立现代企业制度。各市对铁路项目的出资统一委托省投资机构代管（江苏铁路投资发展有限公司），由省投资机构作为省方出资人代表，参与合资铁路公司的管理。董事长、总经理均由原铁道部方员担任。江苏省参股的合资铁路基本上都是委托上海铁路局经营管理。

3、运营效益

根据目前的运营情况，江苏省参股的合资铁路公司整体经济效益偏低，但合资铁路作为铁路网络的重要组成部分，其建设和发展具有带动区域宏观经济增长、优化交通运输体系、促进区域资源（土地）升值等作用。因此，合资铁路的社会效益凸显，往往优于铁路的经济效益。例如，沪宁城际铁路使上海、南京以及苏州、无锡、常州、镇江等城市形成“同城效应”，成为助推长三角现代化建设的强大引擎。构建完善了江苏的综合运输体系，带动和促进了其他运输方式的发展。京沪高速铁路于2011年6月建成通车，南京至北京之间实现4小时直达，南京至上海之间实现1小时直达。2015年，江苏铁路过江能力得到增强，综合客运枢纽建设水平不断提升，铁路旅客运量持续上升，江苏铁路发送量达1.61亿人次，相当于五年前的1.66倍，江苏合资铁路在客货运输中的地位也越来越明显。

二、合资铁路权益内容和诉求

（一）合资铁路权益内容

1、铁路管理部门。铁总及其下属地方铁路局作为合资铁路管理部门，拥有对合资铁路进行行业指导、协调、帮助和制定政策法规等一系列行业管理权以及通过经营合资铁路获得全路网运输铁路部门效益最大化的权益即运营收益权。

2、地方政府。地方政府作为地区经济社会的管理者，对合资铁路的线路走向、站点布局和规模等级等工程设计和技术政策具有前期规划权；依据《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》对合资铁路管内运输力具有优先使用权；对管辖区域内合资铁路企业的经营和管理具有监督管理权。

3、出资企业。作为合资铁路项目实际直接出资方和持股方，依《公司法》对合资铁路公司享有参与决策权、选择和监督管理者权、资产收益权、退股权、知情权、优先受让和认购新股等股东权益。

4、社会公众。作为合资铁路社会效益受益者，和合资铁路运输产品的消费群体，享有参与合资铁路建设运营并获得劳动报酬的权益，享有获得微利定价的权益，享有安全保障权、自主选择权和公平交易权等相关消费者权益。

5、合资铁路公司。合资铁路公司作为合资铁路项目法人，依法拥有合资铁路项目自主经营权；合资铁路公司对各方投资形成资产与公司向其他企业进行投资获得资产收益具有资产管理权；合资铁路公司依照《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》，享有一定的特殊政策权，例如实行可浮动的特殊运价、免征耕地占用税等优惠政策。

（二）合资铁路权益诉求

1、铁路系统

铁总作为全国最高的铁路行业管理部门行业权益诉求为获得合资铁路的社会效益，保障社会公众利益，满足社会经济发展需求；作为企业主体，经济效益诉求主要表现在通过合资铁路向地方政府和其他社会资本融资，并在此基础上争取最大的企业利润。

地方铁路局作为铁总下属机构，其利益诉求与铁总相似，差异主要在于其辖区地方社会效益的和自身经营效益最大化方面。

2、地方政府

省政府作为地方经济社会发展主管部门，对合资铁路权益诉求主要为获取本身地方社会综合效益，满足本身地区社会经济发展和社会公众利益；市县政府作为下一层级地方经济社会发展主管部门，对合资铁路权益的诉求也主要为获取本辖区内的社会综合效益最大化；政府出资代表作为政府直属企业，其投资具有一定的公益性，但作为企业也追求其自身利润的最大化。

3、出资企业

企业投资方对合资铁路权益的诉求较为单纯，希望通过建设合资铁路获得管内运力，满足企业运输需求，减少企业物流成本，获取产品超额利润，从而促进企业发展；逐利的社会资本对合资铁路的权益诉求以经济效益为主，希望通过投资利益取得资本的升值。

4、社会公众

社会公众对合资铁路的权益诉求实际上追求的是合资铁路社会效益的具体反应，例如客运消费者希望合资铁路能够提供低成本、高质量的服务；货运消费者则望能够为其货物运输提供便利，快速、安全、高效的服务。

5、铁路公司

合资铁路公司作为企业法人，其权益诉求主要体现在运输调度权、运输定价权、线路资产的处置权。运输调度权是保障合资铁路安排正常运输生产活动的前提条件；自主定价权是反映合资铁路公司自主经营的重要权益之一，放宽铁路运输自主定价权对铁路公司的市场竞争力尤为重要；由于国铁部门的控股地位，合资铁路公司在线路资产处置方面往往难以灵活的处置线路资产，因此线路资产处置权也是合资铁路公司的重要权益诉求点。

三、地方权益问题分析

（一）地方政府规划建设缺位，股权分配不尽合理

一是，地方缺位合资铁路规划及其运管。地方政府在有关线路的走向、规模、技术标准、客货流量预测等方面缺乏建议话语权，可能造成合资铁路从规划上与地方社会经济发展规划衔接度不够。二是，地方出资和股权分配保障不完善。地方往往负责项目征地拆迁费用，有关项目的征地拆迁概算不明确，造成了地方政府出资得不到充分的认定；合资铁路公司股权结构分配的不合理，导致地方在合资铁路重大事项决策权益难以保障。

（二）出资企业经营管理缺失，股东权益难以保障

一是，地方出资人缺乏决策权。地方出资人在合资铁路出资中，基本处于参股地位，重大决策话语权不强。

二是，公司管理权益难以保障。鉴于合资铁路地方现有股权结构，地方往往处于从属地位，使得地方出资人在合资铁路经营管理方面难以深入参与，致使管理权益被削弱。

三是，合资铁路自主经营权受限。江苏省合资铁路实际由上海铁路局委托经营，缺乏自主调度权和自主定价权。另外，由于收益分配机制不透明，收益分配较为被动。

（三）社会公众权益，主动选择空间较小

一是部分地方交通运输并未得到改善。部分合资铁路设计为客货混跑线路，但因种种原因未开行旅客列车。如新长铁路，在客运需求旺盛的苏南地区始终为开行旅客列车。另外，受制于自身技术条件和国铁影响，合资铁路列车运行速度相对较慢，到发时间往往不佳。货运方面，合资铁路实际货运能力受诸多限制。如新长铁路，苏北地区向北与陇海线自成一体，苏南向南与宣杭铁路自成一体，对江苏省南北部之间的均衡发展和生产交流并未带来任何明显的促进作用。

二是消费者自主选择权受到削弱。伴随着全国铁路提速，我国已形成普通旅客慢车、普通旅客快车、快速旅客列车、特快旅客列车、直达特快旅客列车和CRH动车组列车等多层次的客运铁路服务体系，较好的满足了不同层次社会公众铁路出行需求。但在客运调度安排方面，随着高速客运专线的开通，原有普速列车运行频次削减，对部分消费者而言，自主选择权受到一定削弱。

（四）铁路公司债务负担沉重，投资收益预期不明

一是合资铁路债务负担重还本付息压力大。鉴于当前合资铁路大部分资金需要信贷资金支持，造成合资铁路负债率普遍较高，使合资铁路面临还本付息的巨大压力。

二是合资铁路投资收益预期普遍较低。首先铁路行业具有投资规模大，回收期长的特点，其次运营管理中，合资铁路公司的经营收益受制于国铁公司运力分配，收益存在较大不确定性，三是收入清算中，在国铁实行统一核算的背景下，合资铁路难以直接从市场获取真实收入，合资铁路收益水平往往不容乐观。

四、相关政策建议

近年来，铁路从管理体制、经营机制等各方面深化推进改革。十八大以后，国家全面深化改革。建议紧抓改革机遇，从以下几个方面优化完善合资铁路各方权益的保障机制。

（一）优先做好布局合理的发展规划。一是针对不同线路进行具体规划，根据不同类型的合资铁路所发挥的经济社会效益，超前做出具体规划，既包括规划线路的走向、规模、技术标准，也包括投资规模和结构、方式等。二是综合考虑各市、县的需求和建议，明确最符合各市、县要求的协调方案和规划方案。

（二）健全合资铁路项目资本金制度。实现项目资本金制度，是深化投融资体制改革、建立投资风险约束机制、有效控制投资规模及提高投资效益的重要措施，合资铁路通常投资较大，应提高合资铁路建设项目的资本金比例，这样才能使合资铁路公司在建成运营后，提高投资者权益保障能力，走上良性循环的发展轨道。

（三）完善合资铁路项目法人责任制。前期决策阶段，减少项目可行性研究的行政干预，强调第三方评估的重要性，提高前期决策的科学性；初步设计阶段，建议项目法人公司做好设计委托，实行工程设计招标，开展方案比选，优选设计单位，缩短设计周期、降低工程造价的效果；实施阶段，建议项目法人推行基于工程量清单计价的招投标方式，正确引导企业自主报价、形成市场有序竞争价格。

（四）引入合资铁路公司独立董事制。建议按照国家关于国企改革的要求，引入独立董事制度，提高合资铁路公司决策过程的科学性、效益性、安全性，对合资铁路项目中小股东利益给予相应的保护。

（五）创造条件吸引社会投资者进入。改善合资铁路公司股权结构，保护中小股东投资权益；对经营性合资铁路试点市场化改革，通过推行自主定价等方式，增强合资铁路市场主体地位，提高自主经营动力。

（六）建立项目准公益性评价补偿制。合理评估合资铁路建设运营综合效益，确定合资铁路准公益性价格，探索确定合资铁路项目公益补偿标准，对投资人予以相应的财政补贴或优惠补偿措施。

（七）避免投融资责任分配的一刀切。充分考虑合资项目和沿线地区实际情况，合理确定合资铁路权责义务。

作者简介

张庆云，1974年9月15日，江苏铁路投资发展有限公司 综合发展部部长，硕士研究生，中级职称