国外环保NGO参与环境治理模式特点及其启示

2016-03-25张琳

决策与信息·下旬刊 2016年2期

【摘要】本文试图从国外环保NGO的发展历史着手，探寻环保NGO的一般运作传统。借助“社会质量”理论来论证环保NGO参与环境治理的意义。在总结美国、澳大利亚、日本国外环保NGO的具体运作特点基础上形成对国内环保NGO的发展参考。

【关键词】环保NGO；社会质量；运作特点；发展参考

The Characteristics of Environmental Governance Involvement of Oversea Environmental NGOs and the Inspiration for China

Abstract： Basing on the developing processes of environmental NGOs in foreign countries， this article tries to seek a traditional operating pattern for domestic environmental NGOs. With understanding “social quality” theory， the significance of environmental NGO in environmental governance was discussed. The operating patterns of environmental NGOs in USA， Australia and Japan which were summarized in this article， provide examples for domestic NGOs development.

Key word： environment NGO， social quality， operating model， references for development.

1. 西方环保社会团体概况

西方环保民间组织起源于18世纪上半叶，经历了从精英人士的发起阶段、公众参与的成熟阶段到全球网络化的发展阶段[1]。18世纪上半叶发达国家工业化发展产生了一定的环境问题，而此时政府在“重市场轻环保”的背景下，环保行动基本由社会精英人士倡导发起。二战结束到20世纪80年代，民众环保呼声高涨，环保运动突破了精英主义的阶段，逐渐走向了公众参与，有些甚至自发组成组织联盟，共同维护环境安全。自20年代80年代后，环境问题引起了全球性的关注，环境保护则更需要全人类的共同参与和行动，网络化的出现为环保民间组织的良好发展带来了机遇。

到了现阶段，国外的环保民间组织已逐渐成熟和完善，成为环境保护中一支重要社会力量。国外环保NGO规模大、人员分布广、活动经费多，其活动空间往往不受国界限制，运行模式各式各样。如绿色和平组织的活动，从海湾战争后的石油污染，到南半球的臭氧层扩大，从南美洲的森林滥伐，到北海道的鲸鱼捕杀，从致力于推广低污染轿车，到协助厂家生产无氯冰箱等等涉及到多领域的环境问题[2]；“地球之友”于1971年由美国、法国、瑞典和英国的4个环保团体建立，截止到2002年已有68个成员组织，主要涉及的领域有气候变化、企业行为、转基因食品、森林、金融等领域，如《自由贸易的苛政》等；由各个国家环保组织发展起来的绿党在各个国家政治组织中具有相对大的影响力。如德国绿党，他们推行“废物利用、资源回收专案”、呼吁公众关注大气污染和森林保护，致力于探索和保护生态平衡与持续发展。

2、国外社会团体参与环保治理的必要性与理论支撑

2.1国外社会团体参与环保治理的必要性

作为具有公益性、志愿性性质的第三方组织，国外社会团体参与环境保护治理在很大程度上有其存在的必然性。

多元共治思维的实际效果。自1776年亚当斯密撰写《国富论》对西方古典政治经济学做出系统总结以来，“自由主义”思潮便一直是西方政府执政的基础理念 [3]，社会团体作为活跃在西方社会当中的重要成员，为配合政府处理社会事务发挥着不可替代的作用。社会团体以其处理问题的灵活性、专业性、有效性弥补着政府的间歇性失灵。国外环保社会团体在参与其周边甚至世界环境保护方面都起到了不可磨灭的贡献。比如世界自然基金会1992年促成全世界193个国家签署《生物多样性和气候公约》，为世界上的濒危物种问题和日益严峻的气候问题做出了巨大贡献。社会团体参与环保治理能够进一步体现自由主义价值观理念下多元共治所产生的实际效果。因此，支持鼓励国外社会团体参与环保治理将继续成为西方国家的必要共识。

2.2国外社会团体参与环保治理的理论支撑

从 20 世纪 80 年代起，整个欧洲普遍着手进行以社会福利为核心的民生制度改革。1999年7月于荷兰阿姆斯特丹召开的欧盟会议上，《欧洲社会质量阿姆斯特丹宣言》签署并宣称，“将致力于使欧洲社会成为具有高度社会质量的社会。”社会质量是指“民众在提升他们的福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会、经济与文化生活的程度”[4]。社会质量有四个维度，分别是经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权。其中，社会赋权关注人和社会的行动能力以及潜能，注重人和社会团体的社会参与度，通过平等参与社会生活达到增进个体和社会知识、能力、经验、和信息知晓度。目的是使社会更具有包容性，民众更加自觉自愿的加入到解决社会事务的行列中来。

国外环保社会团体参与环境治理是社会赋权的集中体现。环保团体将参与环境治理作为自己应尽的责任，协助政府解决日益严峻的环境问题，其动机在于对社会的归属感。正如吉登斯笔下描绘的“社会的欧洲”一样，国外社会团体参与环境问题治理的动力来源便是将所处的自然环境看成属于整个社会的“自然环境”。当整个社会都具有了“公民”理念，和谐共生，多元共治的良好局面便会产生。endprint

3. 国外环保社会组织参与环境管理模式

3.1 推动立法

在推动立法的层面而言，美国走在了前列。美国的环保社会组织在环境类司法实践中发挥了巨大的作用，扮演了“立法者”的角色。“立法者”指推动环境立法与决策，主要途径是通过诉讼来发展法律，维护公众的环境权益。美国是判例法法系，在司法实践中，存在有大量申诉主体为环保NGO的案件。环保NGO通过诉讼来设计、改写美国的法律，通过梳理“环境起诉权”的演变过程，可看到环保NGO是如何影响美国法律的发展。被称之为美国当代环境法基石的是“哈德逊河自然风景保护联盟诉联邦电力委员会案”，这个案例推动了非政府组织作为主体发起诉讼制度，同时促成了美国自然资源保护委员会（The Natural Resources Defense Council）和环境保护基金（Environmental Ddfense Fund）的成立。在该案的推动下，美国于1970年制定的《清洁空气法》首在环境保护法律中开环境公益诉讼先河，随后十年间中，十余部部有关环境的法律中也相继确立了公民诉讼权这一原则。1972年的赛拉俱乐部诉内政部部长莫顿案进一步扩宽了环境公益诉讼主体的范围。随着诉讼主体资格的确认和逐步拓宽，美国环保NGO在生态环境保护方面获得了更加广阔的空间，它们通过环境公益诉讼的司法渠道，在环保问题方面发挥了重要作用。由此可见，美国环保NGO更倾向于通过诉讼来达到建章立制的目的，在更高层面更大范围影响更多的案例，以保护民众的环境利益[5]。

3.2 与媒体合作

澳大利亚环保组织注重通过动员公民、媒体、其他第三方组织来参与社会焦点问题的解决。这种方式一般能够导致社会问比题比较快的解决，因为监督的多元主体在社会行动模式下已经形成，迫使问题责任人对问题做出积极反馈。不过这种治理模式如果控制不好也会导致矛盾性事件的出现，因此如何恰当的把握介入程度和方式是社会行动治理模式的重点。澳洲环保NGO经过多年的活动开展已经在这方面积累了较丰富的经验。具有标志性意义的事件莫过于澳大利亚“富兰克林河事件”，1976年，以鲍伯·布朗（Bob Brown）为主席的野生动植物保护协会展开了针对塔斯马尼亚电力集团HEC在富兰克林河建设大坝的活动。包括播放宣传视频、散发宣传手册、呼吁名人参与、进行公众集会等方式保护河流上有的珍惜动植物区域和人文遗址。直到1983年，为期7年的“反对建坝”运动在国内国际都引起了重大反响，英国查尔斯王子甚至写信声援澳洲国内动植物保护协会人员的行为。最终以野生动植物保护协会的胜利告终。澳大利亚之后的昆士兰热带雨林保护事件、塔斯马尼亚保护事件等都体现了澳洲环保NGO借助媒体、公众、甚至联邦政府的影响达到环境治理问题解决的独特模式[6]。

3.3 依托政府

20世纪80年代前后，日本环保NGO出现了不断发展的趋势。在很大程度上这是因为日本政府自上而下给予环保NGO包括法律、行政、资金方面的支持力度不断加大。与其他国家不同，日本政府对于国内环保NGO的支持比较明显，政府负责为环保NGO的发展营造适合的政策环境，而NGO则负责在此支持下不断开拓创新，最大程度上致力于环境问题的解决。

在推动环保NGO社会参与方面，日本政府首先保证NGO的工作在法律层面上得到支持和引导。日本政府先后出台《环境保全环境教育推进法》、《循环型社会形成推进基本法》、《食品循环资源再生法》、《绿色购入法》等。法律的出台使得日本环保NGO的工作不仅仅停留在宣传动员方面，民众可以切身感受到环境保护在公民层面的责任要求，也使得环保NGO的权威性专业性在法律层面得到认可。在资金支持方面，日本政府协助建立绿的募金、地球环境基金，用于对国内环保NGO的资金支持。这种资金支持一方面通过现金的方式直接发放到NGO手中，另一方面环保NGO通过项目的形式向基金组织提出申请而获得审批。另外，对于环保NGO的成立和运营，政府也持开放态度，免去了很多冗杂的审批手续。“公益法人”形式的认定模式使得环保NGO拥有了财产的相对独立权[7]。自1998年日本颁布《特定非营利活动促进法》，截止到2006年3月，环保NGO在日本占到所有日本社会团体的28%。在行政支持方面，日本政府也规定环保NGO在国家法律允许范围内可以制定本行业的公害防止条例[8]。日本政府自上而下的采取多种支持方式鼓励环保NGO在日本环境问题的解决方面承担责任，这一方面能够保证面对环保问题时参与主体的多元性，促进问题有效解决。另一方面能够进一步扩大环保NGO在日本国内的影响力度。

4. 结论

通过总结国外环保NGO的发展传统和运作特点。我国目前的环保NGO也需要根据国内实际情况采取符合自身特点的运作模式。在政府政策支持范围内尽可能发挥环保NGO的自主性。机构资金来源渠道可以拓展到多维度层面。在机构内部环保专业人员的吸纳形成常态化的同时也要更加注重环保志愿者在环境治理当中的重要角色。环保NGO领导者应该积极链接资源，联合其他社会团体为环保NGO工作发展提供政策、法律、资金人员等方面的支持。此外，环保NGO人员应该善于运用多种媒介宣传手段达到环保意识深入人心的目的，为环保事业的发展奠定群众基础。

参考文献

[1] 巩英洲，国外民间环保组织发展对我们的启示[J].社科纵横，2006（6）：

[2] 王宏娜，向佐群.国外非政府组织参与环境保护对我国的借鉴[J].内蒙古林业调查设计.

[3] http：//baike.haosou.com/doc/5383967-5620372.html.

[4]Wolfgang Beck， Laurent van der Maesen（eds.） .Social Quality： A Vision for Europe[M].The Hague， Netherlands： Kluwer awInternational， 2001.

[5]李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报.2003，（2）：8.

[6]http：//wenku.baidu.com/view/76687ff4ba0d4a7302763a8f.html

[7]肖晓春.法治视野中的民间环保组织研究[D].湖南大学，2007.

[8]胡嘉滨.中日两国民间组织环境污染纠纷预防与处理机制的比较研究[A].环境纠纷处理的理论与实践[C].中国政法大学出版社2002，312.

[9]樊根耀.郑瑶.环境NGO及其制度机理[J].环境科学与管理，2008（7）：4-6.

作者简介

张琳（1990——），女，中关村汉德环境观察研究所，初级研究员，主要研究方向：环境史。