我国城市化发展现状及其问题分析

甘　琲　陈文贤　李敬轩（兰州财经大学经济学院　甘肃兰州　730020）



我国城市化发展现状及其问题分析

甘琲陈文贤李敬轩
（兰州财经大学经济学院甘肃兰州730020）

摘要：我国的城市化在经过改革开放30多年的快速发展之后，城市化率已经超过世界平均水平，达到54.77％。但与此同时，也出现了中小城市发展滞后、半城市化现象普遍、区域之间城市化发展不平衡以及工业化与城市化发展不协调等一系列问题，这些问题严重制约了我国城市化的健康发展。针对上述问题提出三条相应的对策。

关键词：工业化；城市化；经济发展；协调

一、引言

我国的城市化进程在改革开放后获得了快速的发展，城市化率从改革开放之初的17.9％发展到2014年的54.77％，年均增长超过1％。当前我国的城市化率已经高于世界49％的平均水平，城市化率超过50％意味着我国已经由一个农业大国转变为一个工业大国。但是实际情况并非如此，54.77％这个数字只是按现行城市化统计口径下的一个城市化率，如果统计口径发生改变，那么这个数字也将发生变化。有的学者甚至认为，我国的真实城市化率只有35％左右，远低于世界的平均水平。就算按当前口径计算的城市化率，我国的城市化发展水平距离世界先进国家80％左右的城市化率水平还有相当长的路要走。而且我国的城市化经历了30多年的高速发展已经暴露出一些比较严重的问题，比如，半城市化问题、城市化与工业化的协调发展问题、土地城市化问题以及大城市与小城镇的协调发展问题等。城市化与经济发展是一种相互促进的关系，经济发展与城市化有相互带动作用，而城市化在一定阶段一定程度上也可以反作用于经济发展[1]。因此，要处理好城市化过程中出现的各种问题，结合我国的国情推动城市化发展，以城市化带动经济发展。

二、我国城市化发展现状

（一）城市化的发展过程。新中国成立以后我国的城市化进程经历了从曲折发展到高速发展的过程，从1949年的10.64％发展到1960年的19.75％，11年提高了将近9个百分点。此后城市化率开始逐年下降，到了1965年，城市化率下降到17.98％。1965年到1978年改革开放之初，我国的城市化率一直维持在17％左右，其原因在于大跃进运动、文化大革命的十年动乱，以及知识青年上山下乡接受贫下中农再教育使接近2000万的城市知识青年被迫到农村锻炼，使得中国出现了罕见的“逆城市化”现象。改革开放以后，我国的城市化经历了快速发展，城市化率从1978年的17.92％发展到2000年的36.22％，23年间提高了19个百分点。进入到21世纪以后，我国城市化开始加速发展，2001年城市化率还是37.66％，到了2014年已经提升为54.77％，14年增长了17个百分点，发展速度几乎是前一阶段的2倍（见图1）。

图1　1949～2014年我国城市化率

我国城市发展在进入新世纪以后也进入快速发展阶段，根据国家统计局的数据显示，我国400万人口以上的城市从2000年的8个发展到2013年的14个，提高了75％，人口在200～400万的城市从2000年的12个发展到2013年的33个，增长了一倍多，人口在100～200万的城市从2000年的70增加到2013年的86个（见图2）。中小城市的数量几乎保持相对稳定的状态。

图2　2000～2013年我国100万人口以上城市数量

此外，城市基础设施也有了很大的提高，城市用水普及率从2004年的88.8％提高到2013的97.6％，人均道路面积从2004年的10.34m2提高到2013年的14.87m2，每万人拥有公交车辆台数由2004年的8.41辆增加到2013年的12.78辆，人均公园绿地面积从7.39m2增加到12.64m2。从以上一些统计数字可以看出，我国的城市化的提高不论在量上还是质上都有显著的提高。

（二）城市化地区差异显著。由于我国东中西地区经济发展水平差距较大，使得城市化水平在三大地区也呈现出显著差异。东部地区城市化水平最高，三个直辖市北京、天津和上海的城市化水平与西方发达国家水平相近，达到80％的水平，而其他省份也在60％左右，超过全国平均水平。中部地区省份城市化率在50％～60％之间，同全国平均水平相当。而西部地区由于其地理环境和经济发展水平等因素的制约，城市化率较低，而且各个省份之间的差异也很大。根据2014年西部各省统计公报显示，内蒙古和重庆的城市化率水平接近60％，大部分省份的城市化率在45％～55％之间，云南、西藏、甘肃和贵州的城市化率低于45％。因此，要以城市化带动经济发展，缩小东中西地区发展差距。

（三）城市化发展以大中城市为主。进入新世纪以来，我国的城市化已由20世纪的加快发展小城镇为主转变为优先发展大中城市，尤其是特大型城市的发展。利用特大城市的发展带动周边地区经济的发展是我国目前城市发展的一个重要特点，有学者研究认为，城市的净聚集效应随着城市规模的增大而急剧上升，达到顶峰之后缓慢下降，呈现一种倒U型关系，规模在100～400万人口的城市净聚集效应最大，为城市GDP的17％～19％，若城市规模小于10万人，则没有出现聚集效应[2]。从2000年到2013年这14年间，我国地级以上城市数量增加了28个，其中100万人口以上的城市数量增加了43个，而100万人口以下的城市数量却比期初减少了15个，这一现象的出现是由于这一时期中小城市合并和国家优先发展大中城市的政策方针导致的。

三、我国城市化过程中出现的问题及原因

（一）统计口径问题导致城市化率偏高，半城市化现象普遍。目前普遍采用的城市化统计口径是城市人口占总人口的比重，其中的城市人口还包括在城市居住6个月以上的人口。此外，撤县建市也导致了大量农村人口被市民化，这都造成了我国城市化率虚高。而事实上，大量人口进入城市，但并不能真正享受到城市居民的待遇。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾指出，目前我国统计的城市化率偏高，他认为，目前统计的6亿城市人口中有2亿人口没有享受到市民待遇[3]。这种半城市化现象的普遍存在严重制约着我国城市化的健康发展。

（二）城市化发展速度过快，工业化速度滞后于城市化的发展。从新中国成立至今，我国的城市化发展在大部分时间里都是城市化发展滞后于工业化发展，针对这个问题，至今争论还是很大。有些学者认为，城市化水平滞后于工业化水平[4]，有些学者则持相反的看法，认为我国城市化水平快于工业化进程[5]，还有些学者认为，我国经济发展与城市化水平基本保持协调一致，但是东部地区有城市化超前的现象，而西部地区城市化进程相对滞后[6]。其产生的原因在于学者们考察的变量不同，所以得出的结论也不相同。尤其是近年来，有大量的学者认为城市化发展过快，其发展速度超过了工业化发展速度。

根据国家统计局的统计数据显示，2000～2014年这15年中，在第二产业增加值中，工业增加值由2000年的39931.8亿元增加到228122.9亿元，增长了5.7倍，而建筑业增加值由5522.3亿元增加到44789.6亿元，增长了8.1倍，房地产行业增加值由4149.1亿元提到到38166.6亿元，增长了9.2倍，两者都明显快于工业增长。从这些数据就可以看出，我国城市化过程中产生了严重的房地产泡沫，一旦泡沫破灭将会对经济的发展产生巨大的破坏作用。

造成上述现象出现的原因是多方面的，一方面是由于中国地方政府债的急剧增加，导致地方政府有巨大的冲动发展房地产业，扩大城市规模，利用城市土地出让金偿还地方政府债务。根据国家审计局2013年的审计结果，截止到2013年我国各级政府的债务总额高达30.28万亿，其中地方政府债为17.89万亿元，而在2007年，地方政府债务总额尚不足5万亿，6年时间增加了3倍还多。另一方面是中央政府超发货币，导致通货膨胀发生。2000年人民币广义货币供应量为13.46万亿，2014年则已高达122.83万亿，而房地产作为抵御通货膨胀最好的投资工具之一，得到人们的青睐，尤其是投机的资金。另外，由于我国国内缺乏好的投资渠道，股市一直低迷，导致大量资金投向房地产行业。最后一个方面，2008年金融危机以后，东南沿海地区大量以出口为主的中小企业资金周转困难，过高的融资成本导致纷纷破产倒闭，使得人们看到做实业非常困难，而此时房地产的价格节节攀升，导致大量闲置资金投入房地产行业，还有一些上市公司抛弃主业从事房地产开发，足见房地产行业的吸引力是多么巨大。但是与此同时，工业化滞后于城市化的发展，没有实体经济的支持，出现了一批以鄂尔多斯为代表的“鬼城”的出现。

（三）超特大型城市分布不均，大城市病出现。2013年我国居住人口超过400万的14个城市中，东部地区占据8个，中部地区有3个，西部地区也是3个。而西部地区国土面积占全国总面积的71％，而超大型城市只有3个，人口在200～400万的特大城市西部地区也只有5个，中部地区7个，东部地区则多达19个，超、特大城市呈现出明显的不均匀分布现象。制造业对东部地区经济的高速发展功不可没，在制造业吸引了大批劳动力的同时，负外部效应也越来越明显。这导致了像北京、上海、广州和深圳这样的超大城市聚集了大量的人口，出现了交通拥堵、用水紧张、环境污染严重等大城市病的出现，严重的影响了人们的生活质量。人口的城市化对这些地区也是一个相当大的挑战，与人口数量相适应的公共服务势必会给地方政府带来很大的负担，甚至会抹消一部分经济发展成果。

（四）土地城市化速度过快，且利用效率低。近年来由于城市规模的快速扩张，耕地面积大幅度减少，从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，12年间减少了1.25亿亩，18亿亩红线能否守住现在还是个疑问。随着不断加快的城市化步伐，城市用地需求的不断增加与维持农业耕地面积的红线之间产生了很大冲突，城市的扩张导致大量城市垃圾污染了耕地，部分耕地由于城市圈地而荒废。耕地多属于农民集体所有，在《土地管理法》中指出，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用和补偿。而对于公共利益却没有一个准确的界定，对征用程序的规定也只是单方面的政府行为，因此可以简单来说就是被征地单位只能服从于政府的征地决定。在征地补偿方面，耕地所有者实际收到的补偿费用远低于市场价格，而且，对于规定中补充耕地这一条还做得还很不够。此外，还存在着一些“以租代征”的行为。2004年我国地方政府的土地出让金为5894亿元，到了2013年全国土地出让金已提高到3.5万亿元，从政府的土地出让金这个数字也可以从侧面反映土地城市化的发展过快现象。

目前，对于城市土地利用效率的主要评价标准是人均城市建设用地。世界上发展中国家人均城市建设用地为83.3m2，发达国家人均城市建设用地82.4m2，而我国的人均城市建设用地达到了133m2[7]，由此数据可看出，我国的城镇土地利用效率远低于世界平均水平，占用大量耕地的结果只是城市面积的过度扩张。这些现象都是近年来我国在城市化进程中普遍存在的问题，如果不加以改进，中国的城市化就是一种不可持续的城市化，将会对经济发展产生阻碍作用的城市化。

四、对策与思考

城市化与经济发展是相互作用的，经济发展既是城市化的内在动力，又是城市化发展的必然产物，同时两者在一定程度上也有相互阻碍的作用。因此，我国在城市化的进程中一定要根据当时当地的情况，因时制宜、因地制宜地确定城市化进程的重心和速度，要使我国的城市化过程与工业化程度相互协调，相互促进，这样才能促进经济的持续、健康及协调发展。

（一）因地制宜，因时制宜，协调发展。城市化发展较快的东、中部地区应适当转移城市化重心，在城市化与工业化基本协调的情况下，优先考虑人口的城市化，在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，要落实放宽户口迁移政策，并使农业转移人口及常住人口逐步享受到与当地户籍人口同等的公共服务。建立一个覆盖本地人口和外来人口的公共服务体系必然是一个庞大而艰巨的任务，因此有必要建立一个激励机制，使这些地区的政府积极地完成这一任务。

而对于西部地区，在目前工业化水平还不高的情况下，应优先发展工业，首先实现资本的积累，再逐步完成其他方面的城市化。中央政府应适当发挥其主导作用，促进东部地区丧失比较优势的产业向西部地区转移。对东部地区而言，一方面可以进行产业格局的调整和优化，另一方面也可以减轻人口压力，提高人口城市化水平，逐步削弱累计下来的负外部效应；对西部地区来说，则有利于促进工业化和城市化，对周边地区的辐射效应也会明显增强，从而带动地区经济的发展。

此外，中央政府应加强对各地尤其是落后地区提供基本公共服务的财政保障，重点应首先放在基本民生性服务和公共事业性服务上，尤其要尽快建立和完善一个统一的新型农村社会养老保险制度，根据地方财力完善转移支付制度，逐步实现公共服务均等化。

（二）政府要加大力度扶持中小企业。中小企业逐渐成为了吸纳社会就业的主要力量，同时更是地方财政收入的重要来源，中小企业稳定的发展，就能给地方带来稳定的财政收入。就目前来看，中小企业的发展还存在着许多问题，如管理水平低、生产方式粗放等，多数的中小企业只能依靠价格优势。因此政府首先应帮助中小企业解决融资困难的问题，降低中小企业在各行业的准入门槛，同时在政策上给予引导和优惠，降低中小企业的税负，鼓励劳动密集型和技术密集型产业的发展，这不仅能够提高政府财政收入，也有利于形成正的循环累积效应，最终促进城市化的持续健康发展。

（三）严格控制土地城市化速度，提高城市化质量。近年来，随着地方政府债务的迅速增加，土地财政成为缓解债务压力普遍采用的办法，地方政府在利益的驱动下，积极推动土地城市化，依靠土地取得的收入在地方财政中也占据着越来越大的比重。这种收入实际上就是对未来现金流的透支，不仅增加了政府未来的财政风险，也对耕地保有量产生了巨大的冲击。因此，中央政府应严格土地审批制度，从法律上明确界定为公共利益而扩张用地的适用范围，规避随意扩张的行为，并将土地审批引入责任人绩效考核，严格土地管理责任追究制度，加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制，用制度来约束这种不计后果的发展模式。

另外要注重提高城市土地综合利用效率，盘活城市土地存量市场。近年来，我国的城市人口密度呈现出不断下降的趋势，这其中的原因就是城市面积扩张的速度快于人口转移的速度。这不仅造成了对土地资源的大量浪费，也增加了提供公共服务的成本。因此地方政府应转变发展观，改变一切以量化标准来衡量的评价机制，而更应该注重质的提升。

参考文献：

[1]叶裕民.中国城市之路[M].北京：商务印刷馆，2005:41.

[2]王小鲁,夏小林.优化城市规模推动经济增长[J].经济研究,1999:22-29.

[3]陈锡文.中国城镇化率严重高估,至少两亿人未享受市民待遇[EB/OL].http://www.tianshannet.com.cn/special/09xjrk/2010-08/09/content_5147903.htm，2010-08-09.

[4]王桂新.我国城市化发展的几点思考[J].人口研究,2012 (2):37-44.

[5]李国平.我国工业化与城镇化的协调关系分析与评估[J].地域开发与研究,2008(5):6-16.

[6]陈明星,陆大道,刘慧.中国城市化与经济发展水平关系的省际格局[J].地理学报,2010(12)：1443-1453.

[7]辜胜阻,刘江日.城镇化要从“要素驱动”走向“创新驱动”[J].人口研究,2012(6):3-12.

[责任编辑刘金荣]

作者简介：甘琲（1992-），女，河南孟州人，兰州财经大学硕士研究生，研究方向：区域经济学。

收稿日期：2015-10-15

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：2095-0438（2016）2-0006-04