“以钱养事”机制在乡镇公共体育服务供给中面临的困境及对策研究<br/>——以湖北省黄石市韦源口镇为例

“以钱养事”机制在乡镇公共体育服务供给中面临的困境及对策研究
——以湖北省黄石市韦源口镇为例

2016-03-25朱罗敬舒宗礼贺鑫森樊山玉方春妮

体育世界(学术版) 2016年30期

朱罗敬舒宗礼贺鑫森樊山玉方春妮

“以钱养事”机制在乡镇公共体育服务供给中面临的困境及对策研究
——以湖北省黄石市韦源口镇为例

朱罗敬舒宗礼贺鑫森樊山玉方春妮

本文基于对湖北省阳新县韦源口镇的实地考察发现，“以钱养事”在韦源口镇公共体育服务供给中面临以下困境（1）“以钱养事”机制下的“养人经费”在调动一线基层工作人员的积极性方面无太大成效；（2）乡镇用于公共体育事业的经费投入呈现片段性，无系统性、固定性投入；（3）失衡的乡镇产业结构，致使韦源口镇的公共体育服务产品的供给难以社会化；（4）“以钱养事”机制并未起到优化乡镇体育机构、提高工作效率的作用。本文提出以下建议：（1）建议在经济水平低下的环境中，政府应将公共体育事业再次列入体制内考评；（2）多渠道吸引体育专业人才为乡镇基层公共体育事业做贡献；（3）积极挖掘本地民间体育文化，培育民间社会体育组织，为实施政府购买公共服务做好前期铺垫。

乡镇；公共体育服务；困境；对策

1.公共服务“以钱养事”机制的提出

2003年11月中共湖北省总结“咸安经验”的基础上制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》［1］。该文件改变了传统的农村公共服务模式，提出了新的农村公共服务供给模式。即“坚持市场取向，开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变养人，为养事”。俗称“以钱养事”。简言之就是政府花钱买事，而非花钱养人，做多少事拿多少钱。时至今日，该机制仍然是湖北省地区主要的农村公共服务运行机制。

2.研究方法

2.1 田野调查法：笔者于2013年－2015年暑期先后两次实地到黄石市阳新县韦源口镇，与该镇相关镇领导、各级干部生活3周，在不干扰该镇工作人员工作的前提下，跟随该镇领导观察其日常生活工作，并做好相关资料收集工作（访谈录音、党政文件等）；

2.2 文献资料法：查阅近3年有关以钱养事方面的各类文献，整理当前有关此主题的研究成果。

3.“以钱养事”在韦源口镇公共体育服务供给中的现实困境

3.1 “以钱养事”机制下的“养人经费”在调动一线基层工作人员的积极性方面无太大成效

阳新县级财政直拔到韦源口镇资金实行“30%养事，70%养人”的原则。看似养人占了绝大部分，但在经费总额基数偏低的情况下，“养人”的经费仅勉强够生活。广播文化体育站站长的财政工资收入为年均1.5万元，下属聘用的临时人员的人均收入仅为年均6000元。就工作效的工率言，人力成本得到了控制。就工作积极性而言，对于那些最基层的乡镇工作人员，更多的就是为了有一份稳定的收入，能够养家糊口。对于以钱养事的看法，受访的工作人员认为，以钱养事就是县财政不再养那么多的人了，是另外一种形式的裁员。中国的乡镇政府机构目前还是吃饭财政阶段。韦源口镇“以钱养事”经费有限，人员经费过低，无法保障正常生活。在财政支出方面，我们发现，尽管韦源口镇的财政收入高达8000万元，但在财政支出方面，公共服务领域的支出更多的是靠上级（县财政、省直补资金）拨款，本级财政并未额外投入资金。

3.2 乡镇用于公共体育事业的经费投入呈现片段性，无系统性、固定性投入

韦源口镇的公共体育事业经费来源主要来自上级行政拨款，本级政府很少拨付款项。上级拨付资金也不是每年定项定额拨付的（具体见表1－5）。拨付资金的绝大部分主要用于体育设施建设，少部分资金根据当年实际需求，由文化体育广播站临时向上级申请，这一部分并非每年都能申请到。如每年的闹元宵活动，此类经费近5年中，只有2011年和2013年获得上级资金支持。

表1 韦源口镇2009年“以钱养事”经费支出表［7］

表2 韦源口镇2010年“以钱养事”经费支出表［7］

3.3 失衡的乡镇产业结构，致使韦源口镇的公共体育服务产品的供给难以社会化

笔者在实际调查中发现，为了在短期内繁荣乡镇经济，在以经济建设为工作核心的指引下，近几年韦源口镇引进了几家产值过亿的大中型企业。我们从该镇的经济数据中发现，该镇的地区总产值是16. 8亿元，工业产值却高达14.2亿元，占地区总产值的84.5%［8］。这表明该镇的经济结构中第二产业比重过大。而合理的第三产业比重是拉动公共事业社会化的经济条件之一。对于韦源口镇，由于其地理位置并非靠近发达地区，不具备很多发达地区所具备的区位优势，则难以吸引到优质的资源。

乡镇及农村一级整体经济条件比较薄弱，加之本身的财政收入有限，必然导致乡镇机关无法支付更多的资金用于公共服务建设，因此也不足以吸引社会组织去经营那些无利可图的公共服务项目。目前，韦源口镇的公共体育事业并没有出现社会组织接管现象，本质上跟以钱养事实施前的运行状况并未发生太大的改变。这是一种本末倒置的现象，即亟需政府投入的虚弱的乡村公共体育服务领域，却硬推向市场。而偏好追逐利润的市场只会去淘汰利润低下的资本项目。更为尴尬的局面是，就算将乡村公共体育事业推向市场，却发现没有社会力量愿意接手该项服务。在这样的形势下，将背离公益事业设计的初衷。

表3 韦源口镇2011年“以钱养事”经费支出表［7］

表4 韦源口镇2012年“以钱养事”经费支出表［7］

表5 韦源口镇2013年“以钱养事”经费支出表［7］

3.4 “以钱养事”机制并未起到优化乡镇体育机构、提高工作效率的作用

韦源口镇负责公共体育事业的机构是广播文化体育中心，广播电视文化体育中心主要有三项业务：有线广播电视业务、文化推广业务和体育活动业务。为响应上级号召，精简政府机构，于是在三项业务合并为一个机构。为了进一步提高效率，将人员也压缩到正式工作人员2人，且无一人具有体育学科背景。三项业务中有线电视业务收入最高，每年可获得30万左右的收入。文化活动每年按时拨付的2万元，是由上级专项拨付使用的经费。对于公共体育事业这块，除了由上级一次性投资建设了部分健身路径后，后续再无保养经费跟进。因此，体育经费最少，并且根本无法从同一机构内的其他强势业务获得支持。收入高的项目吸引整个部门工作人员去投入工作，收入少的项目自然难以获得关注。这最终导致强势业务获得更多资金支持，弱势业务获得资金支持越少，公共体育服务走向边缘化。

4.农村乡镇公共体育服务供给中“以钱养事”机制的完善

4.1 建议在经济水平较低时，政府应将公共体育事业再次列入体制内考评

将公共体育事业纳入体制内考评是一种权益之计，即以“政绩”应对领导的“政绩偏好”，否则领导就缺乏对此项工作的动力。既然领导是以政绩的考核内容来确定工作的主次，那么在乡镇经济发展尚未达到发达地区经济水平的之前，就应该把公共体育事业等一系列公共服务事业纳入政府考评体制内。“以钱养事”机制的全面普及，致使乡镇基层把这些公共事业当作“包袱”甩掉，并且找到了合理理由——响应上级号召，落实上级的“以钱养事”政策。因此，这一建议不是针对乡镇政府提出的，而是对于政策的发布者提出的。本文呼吁应根据乡镇基层的经济发展水平来适度实施“以钱养事”机制，而非一刀切的全面实施。

4.2 多渠道吸引体育专业人才为乡镇基层公共体育事业做贡献

乡镇基层缺乏专业体育人才是制约当前乡镇公共体育事业发展的因素之一。由于没有专业人员，该镇在开展公共体育活动方面鲜有创新，且缺乏主动性。在吸引体育人才方面，一方面，由于当前公务员招考竞争激烈，且明确标明招收体育专业的岗位很少，如果从公务员招考这一途径充实乡镇基层体育人才，显然杯水车薪。另一方面，乡镇基层的待遇不高，难吸引体育专业大学生。在调研中笔者与附近高校的社会体育专业负责人进行了探讨，同时与韦源口镇有关领导进行了沟通，认为当前比较可行的做法是，高校体育专业的社会实践环节可以安排到乡镇进行。在经费方面由高校的社会实践专项资金支持。

4.3 积极挖掘本地民间体育文化，培育民间社会体育组织，为实施政府购买公共服务做好前期铺垫

挖掘本地民间民俗体育文化，可以有效的激发当地群众自发参与体育活动，以填补村民因迅速失地而导致的业余文化“真空”状态，这也有利于本地村民和谐共存。韦源口镇有两大姓氏，这两大姓氏居民占全镇居民总人口的80%以上。最近几年宗族祭祀活动开始从新活跃起来，体育部门应该适度鼓励开展基于宗族文化为基础的体育民俗文化活动，并在此基础上组建农民自己的社会体育组织，为以后公共体育服务社会化打下基础。