融入政治领域的生态文明建设之关键*——构建生态文明建设的法律制度体系

胡　建



融入政治领域的生态文明建设之关键*
——构建生态文明建设的法律制度体系

胡建

提 要：“将生态文明建设融入政治建设”的实质要求是：作为中国政治责任主体的政府担负起领导生态文明建设的主要职责。这决定了“生态政治建设”的质底是政府实行“生态执政”。“生态执政”的内涵有三个层面：在观念层面，确立“生态型政府”的执政理念；在规则层面，根据“生态型政府”的责任来构建法律制度体系；在操作层面，借助生态法律制度之宏观机制与微观机制的运行，来落实观念与规则层面的内容。在这三个层面中，规则层面最为关键，这是由中国政治的“公共行政”本质决定的。所以，应根据具体国情建构具有中国特色的生态法律制度体系。

关键词：生态执政 生态型政府 绿色 GDP 自然资源物权制度 环境保护制度

作者胡建，男，中共浙江省委党校政治学研究所副所长，教授，哲学博士 （杭州 311121）。

“将生态文明建设融入政治建设”的实质是：政府从执政理念上实行由工业文明向生态文明的转型。 从理论的演证形态看，它乃 “将生态文明建设融入经济 建设”的合逻辑延伸。理论与现实早已证明：在生态经济建设中，单靠资本逻辑这一“看不见的手”的自行操作是不够的。因为尽管存在生态市场，生态市场能赋予生态环境产品以商品属性、以生态环境产品作为交易对象、实现生态环境产品的供求交换关系；但生态市场的质底毕竟是实现生态产权交换关系的制度安排，在我国公有制占主体的国情中，生态市场无法在纯粹的私有产权市场下运行：它一旦失去了公共产权的维护必然出现大面积的“市场失灵”状况。据此，生态市场的运行需要代表公共权力的政府来调节和纠偏：政府在生态市场出现“市场失灵”时，有必要因势介入，依据制度安排这一“看得见的手”来能动调控生态市场与循环经济的顺利运行。于是， “生态经济建设”获得了演绎为“生态政治建设”的必然逻辑。

一、“生态政治建设”的客观要求： 政府实行“生态执政”

从根本看，“生态政治建设”的要求是：作为中国政治责任主体的政府担负起领导生态文明建设的主要职责，借以完成“建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”①习近平：《致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信》，《人民日报》2013 年7月21日。。这是由生态文明建设的整体性决定的：生态文明建设关注的不是社会局部的、暂时的利益，而是社会系统整体的、长远的生态利益，它始终把生态整体的最优化作为发展的最高目标；据此，它追求社会系统内部关系的优化，包括人与自然关系、人与人关系的优化；由于社会系统是由经济、文化、自然环境等各种要素构成的，这决定了生态文明建设必然要求各个要素之间的协调发展和整体推进，即衡量一个社会的发展程度，不应仅仅以某种单一的经济指标为依据，而应当以经济的、社会的、文化的、环境的一系列综合指标以及各个子系统之间的协调程度为依据。生态文明建设的这种整体性决定它只能由代表公共权力的中国政府来主导。事实上，中国政府作为公共权力的主要拥有者与行使者，掌握着绝大多数社会公共资源，具有公共代表性，因此，也只有政府才有权威和能力主导生态文明建设。其具体逻辑根据在于：首先，公共权力履行宪法义务之所需。中国宪法明确规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。广大人民是公共权力的所有者，而政府是受广大人民委托的行使公共权力者。因此，政府的职权并不是由其自身决定和拥有的，而是通过民主和法律的程序被授予的，政府必须按照主权者即人民的意志——法律界定的权限范围——忠实地履行自己的职责。这样，当工业文明造成的生态问题已构成对人民的生存发展有严重威胁时，为人民解除这种危机便成为政府义不容辞的职责。其次，公共权力维护整体生态利益之所需。在市场经济条件下，生态资源的社会公共利益与市场主体的经济利益之间存在矛盾，如何正确地处理整体公共利益与局部经济利益的关系，只能由代表公共权力的政府来执行。此外，现代社会发展的基本特征是高度社会化，这就要求注重发展的整体性，因为发展的效益只有在整体性的条件下才能得到充分体现。而生态问题作为整体性问题只能通过社会的整体行动才能得到解决，社会的整体行动理所当然需要作为公共权力的政府来主导， 否则它会因陷入无政府主义的无序状态而导致失效。最后，公共权力解决跨国界、跨地区的生态问题之所需。生态资源具有跨国界、跨地区流动的特征。由于各国家、各地区之间的资源品种庞杂、数量质量殊异、自然环境与人文氛围千姿百态、生产力水平和经济发展阶段也相差甚大；因此，在涉及跨区域、跨国界之间的交流与合作时，需要政府代表广大公民的利益进行协调。此外，由于在生态文明建设中，各区域之间具有交汇性，某个局部的生态环境既受自身行为的影响，也受其他局部行为的影响，其后果可能是正面的，也可能是负面的；面对这种格局，只有形成生态环境建设的整体性才能体现其有效性，而这种整体性环境建设的主持者非代表公共权力的政府莫属。总之，政府的责任正如习近平总书记所指出的：要“真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，为人民创造良好生产生活环境”②习近平：《在中央政治局第六次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013 年5月25日。政府承担领导生态文明建设的主要责任，决定了它必须实行“生态执政”。生态执政的内涵包括三个层面：

其一，在观念层面，确立“生态型政府”的执政理念。这要求政府从解决中国人生存危机的角度来看待生态问题，将生态问题与执政问题统一思考，而落脚点为生态，据此实现“为谁执政、靠谁执政、如何执政”的本根性价值。依据这种思路，政府必须确立自身为“生态型政府”：“所谓生态型政府即是追求实现人与自然的自然性和谐的政府。就是政府在遵循经济社会发展规律同时必须遵循自然生态规律， 积极履行促进自然生态系统平衡的基本职能，并与之相适应，积极协调地区与地区、政府与政府、政府与社会、政府与非政府组织、国家与国家之间、生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益等关系。”①习近平：《在中央政治局第六次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013 年5月25日。只有生态型政府才会将生态治理作为“为民执政”的政治责任，并据此全心全意去完成“构建科学合理的生 态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能”②黄爱宝：《生态型政府构建与生态市场培育的互动关系》，《河南大学学报》（社会科学版），2007 年第2期。的政治任务。

其二，在规则层面，根据“生态型政府”的责任来构建法律制度体系。“生态型政府”的执政必须 “有法可依”，这是现代性政府执政的共性要求，它促使政府把建构生态文明建设的法律制度作为首要任务。所谓“制度”，依据制度经济学的意境，指人类相互交往过程中为维护以信任为目标的社会秩序而禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。在制度化建构中，不同的制度环境和制度安排会产生不同的管理运行效果。“制度安排”是指在特定领域内约束人们行为的一组规则，它强制规定人们行为方式的底线伦理。而“制度环境”则指可供人们选择制度安排的范围，它规范人们通过制度安排来追求自身利益的界限。按照制度变迁理论，制度环境的变化决定制度安排的变化，而有什么样的生态制度，就会有什么样的生产活动，进而也会形成什么样的生态环境和社会效果。依据这种视角，政府作为制度环境和制度安排的提供者，在中国由工业文明向生态文明转型的过程中，应该积极推动制度变迁，把自身承担的生态责任纳入制度建设的规则中，确立一套能够对环境资源进 行有效管理，并能实现自然发展、经济发展和社会发展相统一的制度体系和长效机制。

其三，在操作层面，政府借助生态法律制度之宏观机制与微观机制的运行，来落实观念与规则层面的内容。具体而言，操作层面应包括两个不可或缺的内涵：一是将生态环境纳入到公共权力治理的对象范畴中；二是把生态责任提升为“执政为民”的重要使命。具体而言，“生态型政府”必做的工作是多种多样的，例如，有效应对生态环境问题和生态危机；努力消除资源环境领域中的经济外部性；积极培育生态市场和生态 NGO；公平协调此代人之间、此代人与后代人之间的生态利益等等。

二、“生态执政”的关键： 构建生态文明建设的法律制度

在“生态执政”内涵的三个层面中，规则层面是最重要的。从客观逻辑看，这是生态社会基本矛盾运动的客观要求。生产力是社会发展的终极动力，而生态文明建设的成效归根结底也体现为生态化的生产力之发展程度。然而，生态生产力必须与生态生产关系形成互动才能现实地推动生态文明发展。这就需要政府用生态法律制度的形式，将基于生态价值观的利益格局以及在绿色增长中的人与人之间的利益关系稳定下来，使之表现为生态化的社会生产关系。据此，生态化的生产力和生态化生产关系能够相互作用，彼此协调，最终以生态社会发展水平的形式表现出来。在这个意义上，生态法制系统的建构是生态社会基本矛盾运动的客观要求。从主观逻辑看，这是由中国政府的公共行政本质决定的。所谓公共行政，是指这样一种行政行为：鉴于一切公共权力都来源于人民，因此，代表人民执政的政府的一切公共政策都应该符合大多数人民的愿望，一切行政活动都要以人民的根本利益为依归，一切公共行政的策略、方法和技术设计都要以满足人民需要为出发点。这实质上是要求政府从传统的主宰一切的管理模式中转变过来，建立一种新的、公民权利得到保障和实现的治理模式。这种治理模式的具体形式只能是“法治”，即国家通过民主程序建立适合国情的法律制度，而政府通过“依法行政”获得统治的合法性：由于法律制度是人民意志的体现，因此，政府依据法律制度办事，就是尊重公民通过法律而获得的权利本身，从而体现“执政为民” 的本质。按照这种视角，生态问题是一个关涉所有国民生存质量的整体性问题，必须纳入公共行政的范畴；据此，政府“生态执政”的关键也顺理成章地落实为“构建生态文明建设的法律制度体系”。这正如党的十八大报告中所指出的：“保护生态环境必须依靠制度。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年版，第41页。具体而言，这对于生态文明建设有如下重要意义：

其一，只有通过法律制度建设，才能形成“生态执政”的“法治”格局。在一般的意义上，政治文明的核心和载体是制度建设，只有制度建设才能使政治理念进入实践领域，只有通过政治制度才能理性化地协调政治行为并据此构成合理的政治关系。生态政治建设也不例外，只有构建起生态文明建设的法律制度，“生态型政府”的理念才能转化为实践，从而使全社会都能进入“生态执政”的“法治”操作层面。具体来看，对于政府而言，政府根据人民的生态利益制定法律制度并依法办事——政府的生态管理行为要在法律制度的框架内进行，并接受法律制度的保障和监管，这就体现了“以人为本”的公共行政要求。因为在正义的原则下，依法行政不仅意味着“法制” （依据法律制度办事），还要真正做到“法治” （任何组织和个人都要处于法律制度的治理之下），“法制” 只是工具，而“法冶”才具有价值。据此，政府的 “生态执政”不仅是通过“法制”进行生态文明建设， 更重要的是，服从“法治”的要求，即政府自身的行为也要受到生态法律制度的规约。对社会而言，生态法律制度为人民提供了可以预见自己行为后果的规则体系。因此，个人遵守生态法律制度，既能保护自己的生态人权，同时也意味着对他人生态权利的尊重和保护。这是因为人和人之间的联系、人在社会中的权利是通过法律制度确立起来的，而“法治”的基础是通过全体人民对法律制度的维护得到巩固的。依据这种视角，谁破坏法律制度，就是破坏了人与人联系的基础，事实上就是践踏他人通过法律而获得的权利，这最终也将使自己的权益无法从他人那里得到保障。此外，生态法律制度为人民提供了平等参与生态活动、保护自身生态利益的身份保障。这是因为“法治”造成的“法 律面前人人平等”格局，使得没有任何人可以比他人的权利多一点或少一点，每个人只能在法律制度允许的范围内活动——个人自由意味着只能做无害于他人权利的事。据此，生态“法治”为人民开辟了合法创造、维护自身生态利益的根本途径。

其二，只有通过法律制度建设，才能形成“生态执政”的有序格局。任何建设只有在稳定的秩序中进行才能有效，生态文明建设也不例外。然而，在市场经济的格局中，中国人的生态利益是多元的，由此决定了各种不同的生态意识会同时存在于社会，对人们的行为产生良莠不齐的影响，这势必导致社会主流生态伦理的约束力弱化，从而使生态领域的无序现象增加。

事实上，在当代中国，已经出现了社会成员之间因资源环境利益分配而导致的社会关系紧张、社会矛盾激化和群体性事件时有发生的状况。为了改变这种局面，国家必须使社会主流生态伦理成为 “大家共同遵守的办事规程和行动的准则”，这就需要增加社会主流生态伦理的权威性，而其权威性取决于它的合法性，即取决于社会成员对它的自觉体认和服从。于是，最佳的办法就是：政府凭借“生态执政”之权威，将社会主流生态伦理的底线要求法典化，借助于法律制度的强制来协调各方面的生态利益，满足普遍性的社会生态需求，从而将人们的行为统一到对社会有益的规范上来，借此保障绝大多数人的生态权利。从质底看，这种做法之所以重要，是因为任何一种 “生态执政”秩序的建立和稳定，不管这种秩序本身怎样，合理抑或不合理，都取决于制度化的安排；即使一个不合理的制度也比没有制度合理；这或许就是历史上那些林林总总的制度存在的理由。依据这种视角，如果要确立“生态执政”的秩序，就只能在如何 使法律制度更合理上做文章，而不能在要不要制度化安排上做文章。换言之，我们可以不要制度化安排的内容，却不能不要制度化安排。因为文明正是凭借制度化安排才得以一步一步走到今天，同样，文明也只能凭借制度化安排才能一步一步走向明天。

其三，只有通过法律制度建设，才能形成“生态执政”的合理结构与功能格局。政治的核心问题有两个：一是合理的权利与权力之配置关系；二是有效地协调利益矛盾；前者乃后者之基础。权力与权利的配置依据是法律和制度，而利益协调的根据乃政策。换言之，评判一种政治形态良性与否及其文明程度之高低，在结构上，看其能否按照现实发展的社会条件，在法律和制度上对政府权力与民众权利作出合理的分配；在功能上，看其能否提供有效的政策来处理社会利益格局，据此保证经济社会发展战略之顺利运行。政府的“生态执政”也不例外。一方面，政府之所以要制定生态法律制度，是因为中国政治建设中所遇到的生态矛盾和问题，是社会变迁过程中产生的新矛盾和新问题，用传统的规章制度难以解决，因此必须依靠制度创新来解决。而生态法律制度的创立，以规则的形式设定了政府“生态执政”的权力与民众 “生态人权”的权利之间的界限，以及双方合理的结构性配置关系，从而完全适合了生态政治发展的新需要。另一方面，中国政府还能够凭借生态法律制度为 “生态正义”提供制度保障。因为“生态执政”本身就包括的这种职责：政府为社会生态利益博弈制定公平的规则，创设公正的环境，建立相关的法律制度， 并为生态博弈中的利益受损者提供社会救助，据此使政府成为社会不同利益群体之间的生态博弈的“最终协调者”。

三、中国当下亟需建构的生态法律制度

中国当下亟需生态文明法律制度的创新，因为只有建立与时俱进的生态法律制度，才能推动国人的生态行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步， 据此激发人们投身生态活动的积极性和创造性，促使生态资源配置更加合理，生态效率更大提高。据此，中国当下应优先确立如下重要制度：

其一，根据政府的生态责任确立绿色GDP的政绩考核制度。所谓生态责任，是指政府依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、增强生态服务的职能，以此实现人与自然和谐发展的生态文明价值目标，取得经济建设与生态建设的双赢。据此，政府应优先建立绿色GDP的政绩考核制度——根据官员对生态文明建设的成就与过失来考察各级干部政绩的制度。这个制度之所以重要，缘于政府以往在这方面的顽疾：长期以来，中国官方都把 GDP当成考核干部政绩的主要指标，以此作为官员提拔升迁的标准，这导致许多领导干部因为抓不抓生态文明建设与个人的仕途无关而置之度外。但事实上，GDP本身就存在缺陷，因为它不能反映 GDP 增长所消耗的自然资源和对环境的影响，有时甚至与之逆向而行。为此， 设立绿色GDP的政绩考核制度，将环境保护作为重要的一项内容纳入到干部的政绩考核机制当中，将它与官员的履职评估与提拔升迁联系起来，据此淘汰那些靠透支环境促使GDP 增长的干部。这无异于针对“官场病”的对症下药，真正体现了习近平总书记的要求：“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”①习近平：《在中央政治局第六次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年5月25日。更重要的是，它能对干部的执政理念起到积极引导作用，促使他们从根本上重视和加强环境保护工作，从而使生态环境得到实质性的保护与改善。但现在的问题是，绿色GDP的政绩考核制度缺乏科学的量化，比如科学合理的考核体系难以出台，考核的当时性和环境保护的涉后性很难统一，考核体系的统一性和个人的影响度如何衔接等，这些都需要中国政府在如何健全该制度上作出进一步的努力。

其二，根据中国特色确立自然资源物权制度。 这是“生态执政”能够成行的前提性制度。因为只有规定了社会主体对生态资源的所有权与使用权，才能界定权利人应有的权、责、利，从而政府的生态执政才能“有法可依”。自然资源物权，是指权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依授权所享有的直接支配与排除妨碍的权利。②黄锡生：《自然资源物权法律制度研究》，重庆：重庆大学出版社，2012年版，第37页。将这种权利用法律制度的形式确立下来，对维护生态文明建设的秩序具有重要意义。我国生态资源具有稀缺性，而人们对生态资源的需求却是无限的，如果没有自然资源物权制度将生态资源的所有权与使用权明晰化，必然引发无序的利益竞争而导致环境破坏。因此，确立自然资源物权制度，能够排除无谓的利益竞争，而保障自然资源的有序开发和利用。为了确保众多利益形态的最佳实现，必须将可持持续发展的目的纳入其中，以此禁止人们仅凭所有权与使用权而任意开发利用，对环境造成不利的后果，实现习近平总书记所要求的“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态红线”③习近平：《在中央政治局第六次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年5月25日。。另一方面，自然资源物权制度对实现生态资源的效率具有重要意义。我国日益严重的生态资源匮乏形势，迫切要求合理地实现物尽其用的价值目标。值得指出的是，我国自然资源用益物权目前仅包括获取自然资源的准入权和获取自然资源产品的收取权，缺乏实质意义上的自然资源的经营管理权。因此，法律有必要规定：在一定程度上，权利人还应当享有决定自然资源使用模式和提升自然资源效用方式的权利。

其三，根据具体国情确立适用的环境保护制度。这包括三类制度。第一类制度主要解决整个社会宏观领域的问题。因为保护生态环境在根本上是整体性的，因此有必要以立法和建立规章制度的形式来强制性地规范整个社会的行为。这方面的制度如耕地保护法、环境保护法等。第二类制度主要保证市场主体之间进行商业活动的合理秩序，据此使社会保护资源环境的成本达到最小化。保护生态环境不仅要依靠政府的监管，更需要借助各市场主体之间的利益关系而迫使其参与环保事业。因此当生产发展与保护环境之间产生矛盾时，政府可根据产权理论，建立资源占用权、污染排放权的交易制度，促使生产发展与保护环境之间达到平衡，做到社会保护生态环境的成本最小化。第三类制度主要解决局部范围与微观领域中的责任追究及赔偿问题，也是对监管的补充和保证。例如生态税制度，即政府可利用税收这一杠杆来保证企业生产趋向循环经济模式。一是设立环境保护税。其目的是为实现特定的环保目标，通过强迫纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为；同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的可持续发展提供资金支持。二是制定激励环保的税收机制。这类制度对非生态行为来说，是一种惩罚性的制度，而对生态行为来说，是一种奖励性与补偿性的制度。

责任编辑：孙艳兰

*本文系国家社会科学基金项目“马克思的生态文明思想及其当代影响” （11bks006） 的阶段性成果。