服务型政府建设中的路径依赖问题研究

陈晓，卢东宁

服务型政府建设中的路径依赖问题研究

陈晓，卢东宁

我国的服务型政府建设中存在路径依赖问题，影响到政府改革的成效。分析了决定路径依赖程度的主要因素，提出了克服路径依赖问题的对策。

服务型政府；路径依赖；改革成本；改革动力

我国的服务型政府建设如今仍处于初级阶段，改革未能深入触及传统行政模式的根基。吴敬琏教授说过，我国由计划经济向市场经济转轨的整个过程中的制度转变都会伴随着路径依赖的特征。这种路径依赖性也影响了服务型政府建设的成效。我们认为，服务型政府建设要想取得突破性进展，则必须克服对传统行政模式的路径依赖。

一、服务型政府建设的路径依赖模型

在计划经济条件下我国行政模式的“初始选择”是管制型政府。为适应建设社会主义市场经济的需要，我们要建设服务型政府。由于传统行政模式的惯性作用，加之没有足够强大的外力影响，服务型政府建设过程便出现了严重的路径依赖性。传统行政模式的惯性作用和改革的阻力与动力，是影响服务型政府建设路径依赖性的主要因素。

y=（a+b）/d

上式中，y表示服务型政府建设过程中路径依赖的严重程度；a表示惯性力量；b表示政府改革过程中的阻力（除惯性以外的其他阻力）；d表示政府改革的动力。在服务型政府建设过程中，惯性力量和阻力大而改革动力小，政府改革的路径依赖性就会越强；反之，惯性力量和阻力小而改革动力大，政府改革的路径依赖性就会越弱。

二、服务型政府建设中存在路径依赖的原因

（一）管制型行政模式的惯性大

1．“官本位”思想根深蒂固

转变政府职能，从根本上讲首先需要转变思想观念。思想文化作为一种非制度约束，对人的行为方式具有潜移默化的影响，而且某种思想一旦形成就很难改变。我国自古有君臣、官民之分，“官本位”思想根深蒂固。随着封建社会的瓦解和人民主权意识的发展，出现了“为人民服务”“做人民的好公仆”等体现“公民本位”的先进思想，但却未能完全动摇“官本位”思想在公众心中的地位。在思想意识方面，不管是政府官员还是普通百姓，现在都仍然存在以官为尊、以官为大的思想。在制度设计方面，仍普遍存在“服务领导”“服从上级”的制度设置和安排。在施政方式上，“官本位”思想的主要表现为“替民作主”，即根据自己的意愿决定提供服务的内容以及服务的方式等。在绩效考核方面，自觉或不自觉地会注重“讨好”上级领导而忽视民众的满意度。在行为作风方面，领导形式上的官僚主义和行为作风上的形式主义盛行［1］。

2．缺乏配套制度的支持

转变政府职能，建设服务型政府，需要及时建立相应的配套的制度。制度改革滞后，则必然会出现对传统制度的路径依赖。公共政治制度方面，按服务型政府的性质，政府的决策及执行应始终围绕公众意愿进行，但在传统的集中制影响下，公众参与政治的权利得不到保障，表达意愿的渠道不畅。公共行政制度方面，政府职能结构和政府组织结构不合理。专门的公共服务部门所占比例小，管理部门占大多数，而且权责不明。传统的政企不分、政资不分体制依然存在。我国市场经济主体还不够成熟，独立性差，资金支持、项目投资等需要依赖政府，分散了政府提供公共服务的精力。公共财政制度方面，受GDP考核指标的影响，公共财政支出多用于经济建设，其中不乏形象工程，而真正用于提供公共产品和公共服务的财力不足；分税制财政管理体制有待完善，部分地方政府财政压力大，上级政府对下级政府的财政援助不到位，基层政府缺乏提供公共服务的物力、财力保障。

（二）服务型政府建设的阻力大

1．改革涉及面广，船大难掉头

政府改革是一项巨大工程，加之我国的服务型政府建设是史无前例的，改革任务更加艰巨。首先，我们缺乏直接经验。“服务型政府”概念是由我国学者提出的。国外的新公共管理理论、新公共服务理论等有一定借鉴意义，但毕竟国情不同，不可能照搬西方资本主义国家的行政改革经验。我国的服务型政府建设只有依靠自己“摸着石头过河”，探索建立真正体现人民利益、为人民服务的政府体系。这种探索性的改革出现路径依赖是不可避免的。其次，服务型政府建设将颠覆传统的行政管理模式，是一项政府再造的系统工程，从施政理念到制度结构、决策过程、行为方式都要进行重塑，与之相适应的电子政务等配套性措施也要进行完善［2］。总之，服务型政府建设需要从上到下形成一种政治系统合力，各行政部门之间需要相互协调，还需要市场经济主体与政府的双向互动。改革的艰巨性决定了我国的服务型政府建设必然是一个渐进性的“掉头”过程。

2．改革的成本大，不敢贸然行事

改革的预期成本在很大程度上影响着政府改革的能力和意愿。服务型政府建设需要投入巨额的改革成本，这对我国相对薄弱的经济基础是一个巨大的挑战。政府在设计适应传统的政府管理模式的过程中已经投入了巨大的初始成本和必要的配套成本，沿着已经步入正轨的传统模式发展，只需要投入少量的制度维护成本即可，而如果抛弃传统的行政模式转而实行服务型政府模式，就需要重新投入巨额成本来设计新的配套设施。因此，如果没有足够的内外部压力，政府不愿做这个“亏本买卖”。另外，除了经济成本，改革者还会考虑政治成本，也就是改革的政治风险。服务型政府作为我国独创的一种行政模式，在“摸着石头过河”进行制度创新的过程中难免出现失误。为了减小政治风险，一些官员不愿主动作为，不求有功，但求无过，大多存在“搭便车”思想［3］。

3．既得利益集团的阻碍

推动制度变迁的行为主体也会追求收益的最大化，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动与实现制度的变迁［4］。政府是服务型政府建设的关键主体，同时也是既得利益主体。由传统的行政管理模式向服务型政府模式转变，政府权力将受到限制，社会地位也会下降，官员在物质方面和精神方面都会有较大损失。如今国家没有明确的补偿机制来填补这些损失，同时政府在改革过程中也基本得不到收益。政府改革中利益受损最严重的将是一些政府官员，因此他们将会排斥服务型政府建设。由排斥服务型政府建设的人去实施政府改革，他们为了维护既得利益，则会以各种方式推延服务型模式的实施，改革的路径依赖性便会因此而增强。

（三）服务型政府建设的动力不足

1．政府主动改革的积极性不高

政府作为服务型政府建设的关键主体，对于改革成效具有决定性的作用。如今我国已经进入全面深化改革时期，需要政府官员发挥有效的带头领导作用，以更大的热情投入到服务型政府建设中去。然而现实情况并不乐观，改革过程中存在消极观望现象，尤其是在经济“新常态”和反腐风暴的双重压力下，一些政府官员为了“安全”而倾向于选择不作为。普通部门职员，由于激励机制不完善、权责不清、指示不明、动力不足等原因，会出现“懒政”不作为现象。部门领导层，由于态度、认识、能力等问题，也会存在不作为现象。态度方面，部门领导自身的立场和利益结构与服务型政府建设的政策价值取向不一致，限制政府权力的相关举措堵住了权力运行过程的利益漏洞，为了保住自身利益，他们会选择消极执行。认识方面，领导层对改革的政策措施理解不到位，不知道怎样有效地贯彻实施相关文件。能力方面，领导人员缺乏应对改革突发状况的能力，为了避免承担责任而会选择不作为［5］。

2．服务型政府建设的外部压力不足

通过上述分析可以发现，政府自身是不愿主动改革的，需要外部力量来督促政府采取行动。然而，实践中也缺乏一种足够强大的外力来约束政府在改革过程中的不作为或乱作为。首先，改革过程中与行政自由裁量权、地方自治权相关的政策成了部分政府官员变相改革、选择性改革的“护身符”。其次，行政问责制还缺乏权威性。我国还没有形成系统的规范问责制的法律法规。问责不到位的现象时有发生。一些政府官员被问责后，只是暂时回避或调任他职。这样的问责制不足以遏止政府官员的乱作为。最后，行政绩效考评中的公众参与机制不完善。行政绩效考评是政府行为的“指挥棒”，对政府行为具有导向作用。服务型政府的工作应该围绕公民的需要，服务广大公民。公民不能有效地参与政府绩效考评，没有掌握决定官员称职与否和能否升迁的大权，就不能“指挥”政府官员努力提供使公民满意的服务。

三、削减路径依赖性的对策

（一）转变思想观念，树立“公民本位”思想

服务型政府建设中存在路径依赖，一个重要的原因是由于传统的“官本位”思想的影响。思想是行动的指南。服务型政府建设的顺利实施，首先需要官员和民众转变思想观念，摒弃“官本位”思想，树立“公民本位”思想。对政府官员要加强思想教育，通过具体的案例使其认识到“官本位”思想的危害。政府官员存在“官本位”思想，唯官独尊、唯上是从，就会忽视民众的感受和需要，最终必然会走向歧途。以“公民本位”取代“官本位”是必然趋势。政府官员只有顺应该趋势，强化“公民本位”意识，才能赢得民心，获得民众的支持和拥护。对广大民众要加强有关服务型政府建设的宣传，使他们真正理解服务型政府内涵，认识到自己有权利向政府提出要求，也有义务通过和政府的互动推动服务型政府建设。要通过具体的讲解，使民众了解已有的表达诉求的保障措施，克服对官员的畏惧心理，大胆提出自己的诉求，勇于揭发政府官员的不法行为。要通过宣传教育，增强民众的社会责任感，引导公民通过政府连线等合法渠道与政府互动，推进服务型政府建设。

（二）实施“清单”制度，克服制度惯性

发挥“权力清单”“负面清单”“责任清单”的作用，削减传统制度模式的束缚作用。利用“权力清单”明确政府可以做什么。凡是清单上没有的，政府不可以做，这样就捆住了政府乱作为的手，同时也能防止官员公权私用。利用“负面清单”为企业松绑。法无禁止便可为。“负面清单”中没有明确禁止的，企业都可以去做。减少行政审批层级，倒逼政府转变职能，简政放权，把市场和社会可以做的事交给市场和社会，政府就可以把更多的精力放在提供公共产品和公共服务上。利用“责任清单”防止政府不作为。把具体责任落实到具体的政府主体上，政府主体之间将不再有借口可以互相推诿，从而依照“责任清单”各司其职，为市场自由发展提供良好的公平竞争环境，为民众提供高质量的公共产品和公共服务，扮演好“服务者”角色［6］。

（三）优化政府改革成本，削减改革阻力

服务型政府建设是一项耗资巨大的系统性工程，为了更好地完成改革任务，必须有一个符合实际的、系统性的战略规划，明确各阶段的目标，形成行政系统改革的合力，减小改革的成本，逐步推动政府转型［7］。首先，从中央到地方要构建合理的财力格局。规范一般性的转移支付制度，确保地方政府有足够的财力支出用于提供公共服务。规范政府的财政预算和监督制度，缩减一般的行政管理成本支出比例，更多地用于提供公共服务和公共设施等。其次，加强政府各部门间的业务协作。减少重复程序，减少重复建设，优化直接面向广大群众的办事流程，精简政府人员编制，提高服务效率。

（四）完善考评激励机制，增加改革动力

增加改革动力，促使各级政府主动改革，需要从政府内部和外部两方面采取措施。首先，在政府内部要施加一定压力。可以通过完善竞争与激励制度，调动政府系统改革的积极性，解决在服务型政府建设方面的官员不作为问题。比如建立公共服务质量评比系统，设立政府公共服务质量奖，定期考核评比不同地区的服务型政府建设效果，对改革成果突出的地区或部门给予奖励表彰，而对改革不力的地区或单位给予适当批评。其次，要进一步完善公民参与机制和行政问责制。公民作为政府服务的接受方，对于政府服务的质量最有发言权。把民众的满意度作为政府绩效考核的重要指标，民众就相当于直接掌握了政府官员升迁或罢黜的决定权，再配合严肃有效的行政问责制，各级政府领导和工作人员自然就会努力去做好服务者的角色。在内外双重压力下，各级政府及政府各部门将会积极寻找改革突破口，努力摆脱对传统制度的路径依赖，从而加快实现由管制型政府向服务型政府的转变。

［1］徐志达.中国梦阈境下服务型政府建设的困境及破解之策［J］.云南行政学院学报，2014（3）.

［2］燕继荣.服务型政府建设：政府再造七项战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：2.

［3］杨嵘均.构建服务型政府的制度供求因素、创新困境及趋势［J］.南京社会科学，2011（5）.

［4］道格拉斯C诺思.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，罗华平，译.上海：上海人民出版社，1994：7.

［5］燕继荣.官员不作为的深层原因分析［J］.人民论坛，2015（15）.

［6］孟鸿志，张彧.政府信息公开主体的重构：以“三张清单”制度为路径［J］.行政法学研究，2016（1）.

［7］薄贵利.论研究制定服务型政府建设的战略规划［J］.中国行政管理，2011（5）.

（编辑：米盛）

D623

A

1673-1999（2016）09-0006-03

陈晓（1991-），女，延安大学（陕西延安716000）经济与管理学院行政管理专业2014级硕士研究生；卢东宁（1968-），男，博士，延安大学经济与管理学院教授，硕士生导师，研究方向为市场营销、企业管理。

2016-06-20

延安大学2015年研究生教育创新项目“基于路径依赖性视角的服务型政府建议探究”。