我国转基因食品安全监管公众参与机制研究

2016-03-23王宇红周音冶刚徐品

陕西行政学院学报 2016年1期

王宇红++周音++冶刚++徐品

摘要：转基因食品安全风险的不确定性和复杂性增加了政府监管的难度，需要引入公众参与机制以增强决策的科学性和监管的实施效果。我国公众参与转基因食品安全监管仍存在诸多制约因素，须从完善法律保障体系、拓宽公众参与渠道、提高公众参与的组织化程度、培育公众参与意识及能力等方面构建和完善此公众参与机制。

关键词：转基因食品安全；监管；公众参与

中图分类号： D922.16 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.012

随着我国转基因生物技术研发能力的提升以及转基因作物商业化种植和加工进程的推进，越来越多的转基因食品进入了消费者的食物链。与此同时，由政府主导的以行政法规和部门规章为主要形式的转基因食品安全监管体系也已初步形成。2014年12月，农业部为包括两种抗虫水稻和转基因植酸酶玉米在内的三种转基因粮食作物再次续签农业转基因生物安全证书来进行实验性种植，2015年中央一号文件申明“加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”，表明政府推动转基因食品产业化的决心和信心。然而，公众对转基因食品危及人体健康和环境安全等风险的疑虑一直没有消除。从最初的朱燕翎诉瑞士雀巢公司案、金龙鱼转基因大豆油事件、“黄金大米”事件等，到近两年喧嚣尘上的“反转派”代表著名主持人崔永元和“挺转派”代表方舟子之间关于转基因食品有害性的争论，反映了消费者知情参与权意识的日益高涨和政府监管乏力、信息不对称之间的矛盾。在风险不确定的背景下，食品安全监管和公共决策面临巨大挑战。

一、公众参与转基因食品安全监管的正当性

转基因技术的发展在给人类带来巨大经济效益的同时，亦存在高度的风险及不确定性，转基因技术各关联主体之间错综复杂的利益争夺增加了决策压力，政府与公众之间传递信息的不对称降低了监管效率。转基因食品安全监管决策已超出常态科学决策和政府食品安全监管的范畴，亟须引入公众参与机制。

（一）转基因食品存在的自然、社会风险引发公众基于维护切身利益的关注

随着现代科学技术的迅速发展，科学技术的不确定性日益增加，公众对科学技术内在的风险属性和社会影响愈发关注。自20世纪80年代以来，转基因技术开始进入产业化阶段。较之传统食品，转基因作物和食品具有降低生产成本、提高食品耐贮性、提高产量、缩短食品开发周期、改善环境等优点。同时，转基因技术可以使不同物种间的遗传物质相互流动，打破传统农业生产不同物种间天然杂交的屏障，由此引发公众对转基因食品在人类健康及生态环境方面存在的自然风险的高度关注。尽管食用转基因食品的人数目前已超过10亿，尚未发现转基因食品对身体有害的确凿事实，但长期食用转基因食品产生的安全隐患也无法排除。而由转基因食品安全引发的国民经济发展受阻等经济风险以及可能存在的伦理冲突、社会不稳定、国家安全受到威胁等社会政治风险更加剧了公众的心理担忧与恐慌。[1] 作为转基因食品研发和生产投入的贡献者、消费者、安全隐患的承受者，公众关注转基因技术风险的社会控制，要求进一步成为转基因食品安全的评价者、决策者和监管者，最大限度地减轻转基因技术发展给自身和社会公共利益带来的风险。

（二）公众参与有助于转基因食品安全监管决策的民主化和科学化

在政府公共决策中，公众以合法形式表达利益诉求，并对决策的过程和结果产生影响，这种参与既是公民参与社会公共事务的民主权利的行使，也是公共决策民主化发展的直观体现。[2] 通过协商民主和参与民主机制，尊重各方利益主体话语权，促进自由平等对话，赋予决策形式及实质理性。转基因食品安全监管决策建立在转基因技术未知风险的基础上，对该技术发展的科学评价超出常态模式，评价标准从单一价值判断向多元化价值判断演变，技术评价客体从技术本身向技术的社会影响转变，技术官僚制和专家决策咨询模式受到严重挑战。“科技民主”的理念打破了“专家”与“普通大众”之间的界限，专家的意见不再是公共决策的唯一依据，科技民主化要求科技决策阶段吸纳公众意见，通过论证排除在科技发展规划中没有市场前景的技术研究，节约科研成本。[3] 较之专家和政府，在一定条件下公众对转基因食品安全的高度警惕感和“无知”认识反而能够摆脱工具理性的束缚，克服专家固有的狭隘和成见，客观评价转基因食品的实质或潜在影响，为管理决策提供新的信息和视角。

（三）公众参与有利于提高转基因食品安全监管政策的实施效果

转基因食品安全监管的目的不在于遏制转基因技术的发展或转基因食品的消费，而在于满足消费者在充分知情基础上的理性选择和消费。政府作为转基因食品安全监管政策的制定者和实施者，其监管实效的提升有赖于公众的知情参与。政府在转基因食品安全监管过程中不可避免地存在寻租现象，转基因技术的研发者和食品生产企业为了提高自己的福利，会采取游说、贿赂等方式影响监管机构的决定，从而形成政府与企业间的政治分肥，造成消费者福利的损失，企业缺乏提高效率的动力，最终使社会总福利受损和政府监管绩效下滑。[4] 在转基因食品商业化过程中，跨国公司与中小企业之间，种子公司和与种植者之间，生产者、销售者与消费者之间存在的价值冲突和盘根错节的利益链条增加了政府监管俘获的压力和企业道德责任。同时，在转基因食品发展中占据特权地位的专家因其对转基因技术和知识的垄断及由此获得的优越地位，具有片面追求工具理性的倾向。公众的知情参与，才能抑制专家对价值理性的偏离，加强对监管机构和被监管企业的有效监督，降低转基因技术各方关联主体之间信息不对称程度，提高公众的信任度和接纳度。

二、公众参与转基因食品安全监管的主要内容和途径

公众参与转基因食品安全监管的内容丰富，形式多样，渠道广泛。依据内在的逻辑层次，可分为信息公开与知情、风险评价与决策参与以及实施监督等几个环节。

（一）信息公开与知情

公众对转基因技术及食品安全知识的了解和认知是其参与转基因食品安全监管的前提和基础。转基因技术远非大众科学，其专业性和复杂性远远超出公众的认知能力，转基因食品的加工和生产方法也区别于传统食品，公众对转基因食品的认知高度依赖于政府、专家、媒体和生产经营者提供的相关信息，当人们受制于现有科学技术水平的局限性而无法准确预估转基因食品的安全风险时，应尽可能充分地获悉相关信息，便于公众在扩展认知能力的基础上根据个人偏好作出风险判断和决策。公众知情权的实现取决于转基因技术信息公开机制的健全和转基因食品安全教育的普及。通过政府信息公开、专家建言、媒体宣传、企业信息披露、学界探讨、公众热议等多种渠道普及转基因技术及食品安全知识，介绍我国转基因技术发展和转基因食品产业化的现状和趋势，提高公众的食品安全意识和参与能力，积累参与转基因食品安全监管的知识。

（二）风险评价和决策参与

公众参与转基因技术风险评价和决策的基本目标是还原风险认知、传递风险意识、普及风险知识，提出决策意见，减轻决策压力。转基因食品安全的风险评价、商业化推广及管理决策，不仅是政府、科学界和企业界的分内之事，更是全社会的关注焦点，只有加强公众的参与以及各利益相关群体的对话，才能对风险作出全面、恰当的认识和科学防范。纵观世界转基因技术研发和食品生产大国，其安全监管的基本理念是前端的审慎预防和后续的追踪监管相结合，组织公民会议、建立公民陪审团、选举公众共识委员会、展开社会调查和访谈，并辅助媒体报道和监督等。这正是事前审批监管的核心措施。从各国公众参与的实践可以发现，公众对转基因技术和食品安全的风险认知更加全面客观理性，满足了公众参与的意愿和兴趣，提升了公众参与的能力和水平，公众参与成果为政府监管决策作出积极贡献。

（三）实施监督

公众作为转基因食品的基础消费群体，有权通过大众传媒对损害消费者合法权益的转基因食品生产销售行为予以揭露、曝光，直接参与有关行政部门对转基因食品生产者和销售者的监督、检查，实现对转基因食品安全的外部监管。[5] 公众可就转基因食品侵害消费者合法权益的问题向主管行政部门举报、反映、查询、提出建议，以便主管部门能够及时全面地了解我国转基因食品市场中存在的问题，从而采取有效的监管方式，规范转基因食品市场的生产经营行为。同时，公众参与还有利于监督行政机关严格履行职责，保障食品安全监管及时到位。对于转基因食品生产经营者的违法行为以及行政机关的违法监管行为，公众还可以通过启动公益诉讼及行政救济程序，遏制和惩罚经营者违法行为，纠正行政渎职或失职行为，维护自身权益。公众借助传媒披露不法行为，形成广泛的舆论监督力量，有助于改变公众的分散、弱势地位，增强监督实效。

三、我国公众参与转基因食品安全监管的制约因素

公众能否参与转基因食品安全监管、参与的程度和效果如何取决于多种因素的综合作用。既有制度供给等客观因素，也有文化和意识等主观因素。笔者对公众参与转基因食品安全监管的问卷调查结果显示：“转基因食品信息不公开、公众了解不够”、“相关的法律法规不健全”、“公众缺乏参与渠道”、 “公众的参与意识不高”等成为受访者普遍认同的制约因素。我国的公众参与制度还处于起步阶段，公众有效参与转基因食品安全监管仍面临诸多障碍。

（一）公众参与转基因食品安全监管的立法缺失

公众参与转基因食品安全监管的立法保障涉及多领域的法律法规，绝非单一立法所能实现。我国目前相关立法存在的缺漏和不足主要表现在以下几个方面。

1. 信息公开立法粗陋，公众知情权难以保障。信息公开是公众参与的基础和前提，不能获取全面准确的信息，就无法实质性参与。2007年国务院颁行的《政府信息公开条例》立法位阶较低，在政府信息公开内容、公开方式以及公开监督等方面规定过于强调原则，操作性较差；2015年新修订的《食品安全法》虽确立了食品安全信息统一公布制度和信息共享制度，转基因食品安全信息属于影响公民切身利益及公共利益的信息，依据该条例应属政府主动公开的范围，然而在实践中政府往往出于对公众理解和接受转基因技术程度的担忧或者对专家意见的过于信任而有选择性地公开，加之信息公开监督机制的虚置，加剧了政府和公众间的信息不对称。同时，《食品安全法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《新资源食品管理办法》等法律法规对转基因食品生产经营者的信息披露和标识义务规定亦不够详细。

2. 转基因技术风险评价和管理决策公众参与权的专门立法缺失。我国《宪法》第41条赋予公民依法通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务的权利，而新修订的《食品安全法》建立的是风险评估专家委员会制，未明确赋予公众参与食品风险监测评估和监管的权利，而且迄今为止尚未出台关于科技决策公众参与的专项法规，公众参与转基因食品安全监管的主体地位、参与内容和方式、参与程序以及权利救济等基本问题缺乏法律依据。

3. 公众监督权实现的立法明显不足。尽管《食品安全法》第12条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”《食品安全法实施条例》第4条也规定食品安全监督管理部门应当依法公布食品安全信息，为公众咨询、投诉、举报提供方便。具体操作起来，仍存在主体观念认识不足、社会评价机制不合理、有效渠道明显不足等问题。[6]

（二）公众参与转基因食品安全监管的渠道不畅、形式单一

正如前文所述，公众参与转基因食品安全监管的渠道主要包括信息获取渠道、风险决策参与渠道和举报监督渠道。作为转基因食品安全信息的主要发布端，政府信息发布具有选择性和滞后性，生产经营企业信息发布不规范，随意性较大，且惩治措施不力，加之信息接收端公众申请信息公开的主动性和针对性较弱，加剧了信息发布者和接收者信息传导和沟通的不畅。目前我国转基因生物安全监管主要采取前置审批的控制方式，在安全评价和食品上市的环节发挥关键作用的是专家委员会，公众没有参与和话语权。在实践中，为了避免引起媒体关注和专家争论，2009年2个转基因水稻品种和1个转基因玉米品种的安全审批流程在较为隐秘的情况下进行，参与该环节的农业部工作人员和委员会专家被要求严格保密。[7] 安全证书颁发后公众才通过媒体披露得知，引发经久不息的争论和强烈的抵触，此类行政决策的执行效果可想而知。我国对食品安全履行监管职责的行政主体涉及多个部门，职能交叉、多头执法的现象屡有发生，举报监督的受体不明，举报监督后的反馈机制没有确立，举报监督流于形式。有限的公众参与多为媒体发起或公众自发组织的论坛或座谈会，由于缺乏明确的公众参与目标、议题设定不尽合理、人员构成不够全面，游离于政府和专家决策体制之外的公众参与很难对转基因食品安全监管产生实质影响。

（三）公众参与转基因食品安全监管的组织化程度较低

各国转基因食品安全监管公众参与的实践表明，公众组织化参与较之个体参与的影响力要大得多。公众个体分散的偶然性参与虽然可以表达利益诉求，但个体在与政府的利益博弈中，显然缺乏平等对话和互动能力，对决策的影响力十分有限。同时，面对风险不确定的转基因新技术，公众个体的风险感知程度和态度也有很大差异，个体化的公众参与并不必然对所有的问题解决带来积极的效果，一定条件下反而会成为决策和行动的障碍。依托民间社群团体、科学协会、绿色和平组织等非政府组织来形成意见合力、进行有效参与的组织化效应由此凸现。[8] 近年来，无论是央视名嘴崔永元自费前往美国拍摄的转基因安全性调查，还是武汉转基因大米非法流入大型超级市场事件，能够迅速引起全社会重视的原因均不乏民间组织的技术和舆论支持。然而，我国非政府组织在总体上正处于发育期，机制还不够健全，而且有相当一部分依靠政府资源建立，在行动方面受到较大的约束，参与政府决策的能力明显不足。此外，公众包括非政府组织参与转基因食品监管的过程始终是自发的，政府层面缺乏相对独立的部门，无法为公众参与提供组织保障和信息、资金、人力、物质等资源的支持。总体上看，公众参与决策缺乏组织制度层面的保障。

（四）公众参与转基因食品安全监管的意识不足、能力偏弱

社会政治文化基础、公众文化程度和受教育水平是影响转基因食品安全监管公众参与意识的主要因素。在缺乏民主传统的旧有政治文化氛围中所形成的“官本位”思想和“管本位”执政理念在政府机构和公众心中根深蒂固，公民的主体意识、权利意识和参与意识仍相对匮乏。由于片面强调“专业化”、“精英化”的治国理念，导致政府监管中的公共精神被淡化，公众在政府决策中的主体地位被削弱，而中国传统的政治文化又促使公众形成了对政治精英和专业权威依赖盲从的心理习惯。[9] 转基因技术决策自身的专业性和风险不确定性，加剧了公众对决策机构和技术专家的依赖以及对参与安全监管决策的淡漠心理。同时，转基因食品知情权以及参与权的实现需要公众具备一定的科学文化教育水平。我国人口总体受教育程度和科学素养水平偏低，根据笔者进行的问卷调查显示，公众文化程度的高低与转基因技术食品安全意识的强弱成正比关系：文化程度越高，对新技术食品安全的关注度越高，维护食品安全的意愿越强烈、行动越积极。我国公众转基因技术知识的贫乏、理解能力的欠缺以及由此产生的参与意愿的冷淡已成为制约其参与转基因食品安全监管的广度和深度的前置性障碍。

四、我国转基因食品安全监管公众参与机制的完善

（一）构建转基因食品安全监管公众参与的法律保障体系

公众参与转基因食品安全监管的立法保障涉及多领域的法律法规，绝非单一立法所能实现。根据公众参与的主要内容，保障公众的知情权、参与权和监督权是立法完善的重点。

1. 应当将公民知情权明确写入宪法，为《政府信息公开条例》等保障知情权实现的相关法律法规修订提供根本法依据；并尽快促成更高阶位的立法，确立政府信息公开制度“以公开为原则，不公开为例外”的理念和原则，逐一明确例外事由，避免行政机关滥用自由裁量权任意扩大免除公开的范围；健全政府违反信息公开义务的行政法律救济机制，加强消费者社团、媒体监督。[10] 同时，强化转基因食品生产经营者的信息披露义务，统一标识制度，规范标识内容和标注方法，建立转基因食品标识可追踪制度，细化违反标识义务的民事赔偿责任。[11]

2. 明确转基因食品安全的公众监督权。应创新食品安全监管举报方式，鼓励公民通过互联网等现代信息传播媒介参与转基因食品安全的监管、进行举报；建立转基因食品安全监督监管工作意见反馈和建议接受专项制度，监管机关应设置专门机构负责处理公众对监管机关及其工作人员提出的意见和建议，并及时反馈处理结果。[12]

3. 通过专门立法明确转基因食品风险评估和监管决策的公众参与权。可在《食品安全法》及其实施条例中进一步明确赋予公众以主体地位参与食品风险监测评估和监管的权利而非仅作为评估监管信息的被动接收者，并出台公众参与科技决策的专项法规对参与的内容和方式、参与的程序以及权利救济等基本问题予以详细规定。

（二）拓宽公众参与转基因食品安全监管的渠道

构建便利社会公众的信息获取渠道，使公众能够在转基因食品安全监管机关或转基因食品生产经营者的食品安全及监管信息发布处及时获取，或者根据特定需求向相关食品安全信息法定义务主体索取。公众有权抄录、复印、翻拍、摄像等方式对转基因食品安全和监管信息资料进行复制保存，不应受到任何限制。另外，考虑到我国公众普遍对于转基因技术风险评价和食品安全审批这一专业性极强、技术性难度极高的决策问题的参与能力有限，应借鉴各国立法及其实践成果，按公众参与的实际认知素养和水平决定其采用强度不同的阶梯式公众参与决策途径：如听证会、公民评审团、共识会议和评议委员会等。考虑到我国的实际国情，公众参与转基因食品安全评价的目的至少有两点：一是让公众理解转基因技术，普及转基因食品安全知识；二是让有能力的公众实质性参与决策过程，影响决策结果。公众参与转基因食品安全监管应该是一个完整的过程，既需要参与决策前的质问、咨询和听证阶段，也应参与决策方案出炉后、生效前的评议阶段，更应该参与决策在实施过程中的社会监督阶段。公众参与的范围既要考虑普通大众的广泛参与，也要考虑有利害关系群体和独立专家的针对性参与。因此，每一次转基因食品安全评估和决策公众参与的目的、议题、范围和过程的科学设计将成为公众参与实效显著与否的决定性因素。

（三）提升公众参与转基因食品安全监管的组织化程度

公众参与转基因食品安全监管的社团组织，是公众参与的代表和倡导力量。相关社团组织能够有秩序地安排公众参与集体行动，能够高效地对各方意见进行汇聚整理得出统一结论，能够快速地对转基因食品安全突发问题作出反应，能够实际有效地对政府转基因监管决策形成直接影响力；同样，政府也能通过发挥公众社团的桥梁作用及时全面地与公众沟通协商、获取公众意见权衡利弊，有利于减轻决策的施行压力。公众社团组织化的定期集会可成为公众参与的基本场所和组织依托，成为政府、企业和公众的沟通交流平台。作为社会性监管主体，转基因食品消费者协会等组织亦能通过自身拥有的网络平台或其他公共传媒曝光损害消费者权益的转基因食品生产经营行为等手段参与行政机关对转基因食品的监督、检查。同样，面对转基因食品安全侵权的隐蔽性和后果的严重性，需要拥有技术和经验的转基因食品安全监管社团组织支持和代表弱势转基因食品消费者依法诉讼维权保障公众权益。因此，应该在政策法律层面鼓励发展社团组织，规范社团组织的运营；理顺政府和社团组织的关系，积极支持社团组织理性参与转基因食品安全监管活动；明确社团组织的监督、沟通、服务等基本职能，发挥其在监督转基因食品生产经营、平衡政府决策倾向、普及公众转基因食品安全知识等方面不可替代的重要作用。

（四）增强公众参与转基因食品安全监管意识和能力

公众主动参与意识是实现公众参与转基因食品安全监管的先决性条件。在我国公民的民主意识、权利意识和参与意识的形成和提升是一个渐进的过程，“官本位”的传统文化弊端的革除更是一项漫长而艰巨的任务。从公众参与的主观意识来看，公众必须摒弃盲从或冷漠心态，肯定自身的参与地位，融入与政府、专家的互动博弈，强化权利意识，充分发挥自己在转基因食品安全监管过程中的主体地位。从公众参与的客观条件上看，公众参与的积极性往往取决于政府作为决策的主导力量对于公众意见的认可和回应程度，政府重视公众在转基因食品安全监管机制中的独特地位和作用，将政府精英、技术专家和公众三方主体融入到同一监管系统中决策共赢、风险均摊，形成政府科技多元决策和风险均摊治理理念，有助于公众参与意识的培养。从参与公众的自身素质来看：首先，要提高公众的受教育程度，将科学素养教育和公民教育纳入公众教育系统，增强公众的参与意识；其次，普及转基因技术食品安全知识，提高公众的转基因技术食品安全知识储备和风险意识，加强转基因食品安全知识普及和技术风险教育；最后，公众通过参与由政府组织的转基因食品安全监管座谈会、重大转基因食品项目听证会，参加由社团倡导的转基因技术食品安全宣传公益活动，倡议启动转基因食品安全损害赔偿法律救济程序等实践活动中积累参与经验，提高实践参与能力。在这一施教和受教的全过程中，应充分发挥政府的引导作用、社团组织的示范带动作用以及媒体、志愿者的宣传作用，形成积极广泛的公众参与氛围。

参考文献：

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