村级治理评价中存在的问题及原因

陈传伟++夏波

摘 要： 村级治理是国家治理的基石，村级治理的目标是实现村庄的善治。村级治理有助于维护农村社会的稳定，有助于促进农村经济和各项事务的发展，有助于党和国家各项方针政策在农村的实施，有助于推动农村基层管理制度的转型。村级治理评价是村级治理的风向标和指挥棒。正确认识村级治理评价中存在的问题，并找出其中的深层次原因，有利于更好地提升村级治理水平。

关键词： 村级治理；评价； 问题； 原因

中图分类号： D422.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.011

治理理论于20世纪90年代在西方兴起，“治理”的本义是指控制、引导、操纵。村级治理也有学者称之为乡村治理，学术界对于这个概念的定义也是大同小异，并没有进行十分明确的界定，共同的理解是从治理的角度来审视中国农村村民自治制度，是乡村公共权威对乡村公共事务的组织、管理和调控。村级治理的目标是实现村庄的善治，是实现乡村的有序和现代化。特别需要注意的是，村级治理、乡村治理、村治中的“村”并不是指代自然村或行政村，而是泛指农村社会或乡村社会，只有这样才更有利于从整体上推进乡村研究。中国村级治理模式的转换源自人民群众的自发创造，源自于自身利益的需要。迄今为止，中国农村村级治理从第一个村委会在广西宜州市合寨村诞生开始已经实践了35个年头，不管是形式上还是内容上，村级治理都得到了极大的丰富和发展，有效并准确地评价村级治理的绩效，是为了更好地提升各地村级治理的水平。当前，学术界对村民自治的效果评价存在着不同的观点，有的认为村民自治成就斐然，有的则持相反的意见，认为村民自治的效果不尽如人意，还存在一些问题与不足。其实，应该从辩证的角度来分析村级治理的绩效，成就不可忽视，问题也不容回避。要从村级治理实践中正视这些问题，并且深入剖析产生问题的原因，找到解决问题的对策措施，才能更好地提升村级治理的绩效。

一、村级治理评价中存在的主要问题

（一）村组织目标不明确，村干部岗位责任制不完善

村委会是群众性的自治组织，虽不是一级政府，没有行政职能，但要承担一定的行政任务。如有的行政审批事项明确提出要有村委会的证明，村委会还要参与社会治安综合治理、动员村民义务献血、协调扫盲等工作。这些事项其实与村级公共事务和公共事业关联并不大。各省对村委会的职责都作出了细化规定，虽然表述有所不同，但是具体内容没有明显差异，而且仅仅是一般性的规范。另外，村干部岗位责任制也不完善，很多地方针对村干部制定了相应的岗位职责，但是还不是很完善，宏观的指标多，定量的、可操作性的少，内容简单，形式单一，没有具体要求，缺少没有完成岗位职责的处罚措施。比如针对村党支部书记的岗位职责，提出“带领全村干群为建设文明和谐的村庄而努力奋斗”、“及时贯彻党的方针政策”、“负责党支部的建设和整顿，做好新党员的培养、教育和发展工作”、“督促村的财务管理定期公布”等等。针对村主任的岗位职责，提出“负责村内行政日常工作，主管农、林、水、交通、土地管理等各项工作”、“协助总支书记开展全面工作”、“负责产业结构调整推广应用，科技产品的宣传示范”、“组织村民对科技知识的学习”等等。再比如，上下届村委会交接手续问题，也没有明确规定。如何交接？财务如何交接？公章如何交接？如果上届村委会不履行交接手续怎么办？

进一步明确村组织目标和村干部岗位责任制，可以更好地履行村级治理的任务，也更有利于村民对村委会工作的监督。在实践中，如果村委会对其中的某一职责不作为，或是不能很好地履行自己的职责，就可以根据有关规定，通过村民会议或村民代表会议对其评议或质询。

（二）村干部对评价满意度不高

村干部对评价满意度不高是村级治理中存在的主要问题之一。由于村干部待遇本来就不高，激励机制有限，同时工作中矛盾多、任务重、责任大，在很多地方，村委会基本都没有工作作息制度，每天都要安排村干部值班，处理村民事务，这些都严重影响了他们对工作的积极性，难以调动他们的工作热情。村干部一般来说还要落实乡镇党委政府签定的工作责任制，要制定村里的本年度工作计划，要和各个村民小组长签定工作责任制，要严格遵守上下班、值班、请假制度，不能以权谋私等等。村干部队伍中比较普遍的情况是年龄偏大，学历偏低，知识老化，思想保守，加之一些村民思想上认为不靠村里吃，不靠村里喝，只要不触犯法律，你就拿我没办法，有的村民根本就不把村委会和村干部放在眼里，还要将村级治理考核评价的结果与他们本来就不高的待遇挂钩，也导致村干部对村级治理满意度不高。

（三）沟通和反馈少，评价对象参与性差

布迪厄认为没有民众权利和民众参与的政治必定会导致腐败，这是因为领导者把公共事务私人化了。这样就可能会导致民众对国家感到绝望，导致对抗和矛盾，而不是合作。广大农民群众参与到村级治理的实践过程中，可以提高其民主意识和法律意识，从选举的宣传动员到选民登记、候选人提名、竞选、提问、质询、唱票、计票、公布结果等过程中，使其认识到鲜活的具体的民主实践，同时也是对其权利的尊重和保护，可以锻炼其政治参与能力，提高政治素质。在当前的村级治理考评中，评价对象的参与还不够，精英阶层热情参与而普通村民态度冷淡，沟通反馈少，行政化色彩还比较浓厚，从评价指标体系的设计，到宣传发动，到领导出席打分，到考核结果的公布，到事后的监督与实施都有所体现。农村领导干部似乎是标准的制定者，考评的主导者，结果的判定者，这样致使村民群众对村级治理漠不关心，不闻不问，不冷不热，对民主选举缺乏热情，只种自己的地，发自己的家，谁给我好处我就投谁的票，认为村里的事都是村干部的事、乡镇政府的事，没有意识到权利与义务的对等，不能履行应尽的义务。

（四）针对村级治理的培训缺乏，治理改进不明显

因为经费等制约因素，针对村级治理层面的培训还很少，农村劳动力数量还是很充裕的，只是由于分散的劳作方式，要将其有效地组织动员起来比较难，他们对村级治理的专业知识不太感兴趣也了解不多。村级治理的主体是人，当前基层治理中许多问题与治理结构有关，也与乡村干部、党员和村民的素质有关。一些乡村干部对村级治理没有正确的心态，不尊重制度和程序，方法简单，态度蛮横，民主意识淡薄，影响了村级治理的绩效。因此，加强针对村级治理的培训，提高乡村干部、党员和村民的公民素质，是实现村级治理善治的重要条件。要加强对他们的政策知识、管理知识、法律知识、科技知识的培训，通过党校学习、外出培训、示范观摩等形式，进行比较系统的教育与培训，树立其责任感与荣誉感，提高其领导才干和公共精神，从而推动村级治理的发展。湖南省岳阳市岳阳县针对村干部实施素质提升工程，对村党支部书记进行系统培训，对村干部开展治保、计生、会计等业务培训，提升村干部管理水平。为了开阔村干部眼界，近几年来还组织了64名村党支部书记到江苏省华西村、山东省南山村等地考察学习，自2008年开始选聘优秀大学毕业生到村里任职，为村级治理带来了生机与活力。

（五）评价结果应用形式单一，激励作用不大

很多地方都在每年年底针对村党支部委员和村委会成员进行考评，由乡镇党委政府成立的考评组，通过查阅相关资料、民主测评、开座谈会、个别谈话、听取汇报等方式，对执行上级政策决议的情况、年度工作目标完成情况、履行岗位责任制情况、班子团结情况、廉洁自律情况、为群众办实事情况、贯彻民主集中制情况等内容进行考评。但由于当前制度的制约，对考核评价结果的应用仅仅是一般的物质奖励，并没有和晋升、降职等其他措施相结合，有的地方还存在走过场、搞形式主义的现象，导致村干部积极性不够，也导致考评结果应用形式单一，激励作用不大。这就要求必须重视评价结果的应用，提升评价结果的激励作用，要与晋升、晋级、公务员招录等方式结合起来，以增强村级干部的责任心，提高其对考核结果的重视程度。调动村干部的积极性，还可以约束其行为，防止工作中出现随意性的现象。

二、村级治理评价中产生问题的原因分析

（一）村级治理评价理念的不正确

村级治理理念是指关于村级治理的设想、计划、看法以及观念等。村级治理理念包括四个方面的基本内容：一是村的政治定位；二是村内的社会经济关系；三是村级治理的主体；四是村级治理的结构与手段。学术界、政府官员、农村居民的心目中对治理理念有着自己的观点与设想，各种治理理念的提出，相互之间的论争以及不同理念的制度化程度，真实刻画了重建中国乡村秩序的步履之沉重。村级治理评价体系的完善不仅仅体现在法律法规的制定与完善上，更重要的是要在治理理念上有转化与提升。村级治理评价体系中应当吸收采纳一些先进的治理评价理念，而且要使这些先进的治理评价理念在评价体系有所体现。这些理念包括：要把经济发展指标与社会发展指标、环境保护指标结合起来；要把当前效果评价与远期效果评价结合起来；既要体现当前治理的现状，也要反映出治理后的美好前景；既要有客观的评价指标，也要有主观的评价指标；要把显绩评价与潜绩评价结合起来；既要有结果指标，也要有投入指标和过程指标；要把定性的评价与数量化、可测量评价结合起来；要把乡镇考评小组评价与服务对象评价、专家评价结合起来；要把指标评价与个人谈话评价结合起来；还要体现出为了消除社会歧视、社会贫困、社会冷漠、社会对立所作出的努力。

（二）村级治理目标的不合理

当前的村级治理评价中还比较重视经济发展目标，轻视民生目标。有的甚至把村庄的经济发展程度作为衡量村庄治理好坏的唯一标准。只要经济上没有达到设定的指标，就否定工作的成就，这其实是很片面的观点。农村经济落后，以经济发展为主要评价指标，大力发展经济，把经济搞上去，无可厚非。但是把经济发展作为农村治理评价的首要甚至唯一指标，导致“富人治村”乡村治理模式的出现，也是不恰当的。村级治理只是在推动农村基层治理走向民主和法制的轨道，并不能赋予村级治理过多的责任。村级治理的重要功能是发挥农村民主，建设农村政治文明。因为人不仅仅是需要富裕的物质生活，更需要一个民主的、和谐的、舒畅的精神生活。当然，随着党和政府对新农村建设考评指标的调整，这种现象有所好转，考评指标设计中环境保护、公共服务和民生方面的权重有所增加。

（三）村级治理考评机制的不科学

当前乡镇对村级治理的目标管理考评机制还有待完善与改进，虽然有考核，但在很多情况下，并没有十分明确的、具体的、操作性强的标准，对于做得好的推力不大，对于做得差的也没有相应的对策措施。村级治理中对村级事务的考核评价往往是只凭主观印象，凭个人感觉，不能客观公正地评价村级组织的工作成绩，对村级治理的好与坏并不能十分准确地加以界定。这就要求必须科学地设定治理评价的指标体系，要做到重点突出，目标明了，主观指标和客观指标比例恰当，有很强的可操作性和实用性，使治理考评结果体现治理的真实水平和实际情况。此外，还需特别注意将加强社会治安综合治理情况，强农惠农惠民政策的落实情况，安全生产和环境保护情况，防洪救灾抗灾情况，耕地保护制度的落实情况，村务公开情况与农村农田水利等基础公共设施建设等工作纳入村级绩效评估内容，全面考核评价农村基层组织履责状况，完成县、乡镇党委政府年度工作任务情况和具体的工作实效。

（四）村干部治理辅导的不完善

村级治理中很多地方的村干部对村级治理的相关知识、相关制度、操作程序和法律法规还了解得不够。这就很有必要加强对村干部的辅导与培训，提升他们的素质与素养，使他们了解各个层面的法律法规，从而提高村级治理的制度化、规范化水平。具体来说，针对村干部辅导与培训的主要内容应包括：

1. 村委会选举、换届各个阶段每个环节的内容、流程与要求。因为《中华人民共和国村委会组织法》和选举办法中对选举的规定原则性很强，而可操作性不强。在实际工作中，选举的过程要复杂得多，须依据法律法规的规定，结合本地的实际情况，制定切合实际的操作性强的选举规程。

2. 要严格民主程序，保证村委会选举的民主性与合法性，要使广大村干部严格执行各种相关的工作制度，比如选举机构工作制度，回避制度，选举过程和结果的公开制度，使他们能够及时纠正处理违法违规行为。

3. 学会运用多种宣传教育形式，保证村委会选举的成功。这就包括利用张贴法律法规、悬挂横幅和标语、召开集中学习会议、广播、文艺演出、知识竞赛等形式向广大农民群众进行宣传，增强他们的民主法制观念，调动他们参政议政的积极性。

（五）不重视村级治理评价结果运用

结果运用是考核评估的落脚点，考核评估的导向作用靠结果运用来体现。考核的目的在于奖优罚劣、奖勤罚懒、激励先进、鞭策后进。过去没有很好地把考核评价结果与奖优罚劣、干部运用、改进工作等结合起来，考核评价的导向作用不明显。加强对村级治理考核评价结果的合理使用，可以进一步提高考核评价工作的影响力，增加考核评价工作的权威性。在对村级治理的考核评价中，还可以发现问题，查漏补缺，所以必须将其充分利用起来，从而有效地促进和提升村级治理水平。湖南省岳阳市岳阳县开展的绩效评估，在对考核结果的运用上，做到了“四个结合”： 把评估结果与考核业绩、改进工作相结合；把评估结果与行政问责相结合；把评估结果与干部的选拔和管理相结合；把评估结果与现金奖励及评估对象工作人员津补贴相结合。这样做的目的相当明确，即要推进科学发展、改进工作作风、推进绩效管理、加强队伍建设、服务人民群众。

参考文献：

[1]马宝成，等.村级治理：制度与绩效[M].北京：中国社会出版

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[2]张厚安，徐勇，项继权，等.中国农村村级治理[M].武汉：华中师

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[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.

[4]彭国甫，等.地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研

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[责任编辑、校对：党 婷]