当前我国地方政府公信力建设状况及对策研究

段朝晖

摘 要： 政府公信力是由公众作出的关于政府行政行为及其结果是否得到公众认可的认知评价，表现为公众对其施政行为的满意和信任程度。无论是理论层面，还是实践层面，政府公信力都是其政治合法性的重要支柱和来源。公信力下降，公众认可度降低，将不利于政策的推行、施政纲领的实施和经济社会的进步。地方政府作为政府体系的重要组成部分，是中央政府的基石，担负着政策的具体执行任务，其公信力状况如何至关重要。当前，地方政府的公信力建设存在着诸多问题，产生了不可忽视的消极影响。伴随着新媒体时代的到来，解决当前我国地方政府公信力建设的问题不仅要注重提升治理能力、转变政府职能、有效遏制腐败、推动信息公开等，还应注重运用网络等传播媒体，以提升地方政府公信力。

关键词： 地方政府； 公信力； 职能转变； 信息公开

中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.008

地方政府是执政党和中央政府各项施政纲领的具体执行者。他们直接面对着社会公众，其公信力如何，直接关系到党和政府的执政根基。一旦公信力下降、失去民心，对于政策的推行将会带来巨大的困难，同时也必将造成社会的动荡不安，阻碍经济社会发展。因此，地方政府公信力建设问题是当前我国亟待解决的重大问题。十八大以来，习近平总书记提出要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。在我国经济社会发展的关键时期，为了巩固党的执政地位，也要求必须提升地方政府公信力。

一、地方政府公信力概述

政府公信力是政府行政行为及其结果是否得到公众认可，并由公众做出的认知评价，表现为公众对其施政行为的满意和信任程度。公信力作为公众基于地方政府的一系列行政行为对其行政能力做出的主观评价，是公众满意程度和信任程度的表现。公信力是各级政府建设的基本要求，代表着公权力的影响力和号召力，是地方政府合法性的来源、社会信用体系的核心和建立市场经济体制的基本要素。反映了地方政府工作效率、民主、服务水平和法治水平的权威程度，体现了公众对公权力的满意度和信任程度。如地方政府出现行为失信，则会使整个社会陷入信用混乱的状态。如公信力下降，公众认可度降低，则会致使地方政府陷入“塔西佗陷阱”。即当政府部门失去公信力时，无论它说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。[1]目前，由于我国地方政府职能转变尚未完全到位，权力监督体系依然不健全，官员官僚作风依然严重，腐败问题依旧突出，与公众的良性互动尚未形成，致使地方政府公信力建设面临严峻的挑战。在建设社会主义市场经济的关键时刻，创新行政管理方式，提高地方政府的公信力正变得越来越重要。

公信力作为公众对于政府及其官员的主观判断，其重要的基础是政府信用的建立。即政府以公共利益实现为前提，信守对于公众的承诺，以其具体的行政行为赢得公众的信任。而地方政府公信力是当前市场经济不断完善发展条件下，社会整体信用体系构建中最为关键的因素。不仅体现在要求经济主体讲信用，尤其重要的是要求作为行政主体的地方政府也要讲究诚信，认真兑现对于公众的承诺，赢得公众的认可与认同，增强自身的公信力。一方面，地方政府要具备为公众提供社会服务的诚意，并积极实践自己的承诺；另一方面，要不断提升为公众提供社会服务的能力。而这种能力与地方政府的职责划分是否合理，资源掌握是否充足，制度保障是否到位等因素密切相关。最后就是这些因素为地方政府信用创造的客观环境以及公众的支持与评价状况。换而言之，公众对地方政府的认可与支持与地方政府为获取信任而做出的努力是互为一体、紧密联系的。没有地方政府积极履行职责，兑现承诺的实际行为，就不会有公众的认同认可。因此，对于地方政府公信力建设最为重要的，就是要求其切实履行责任、践行承诺，真正担负起保障人民利益，增进人民福祉的使命。

二、当前我国地方政府公信力建设的状况分析

客观地讲，我国的政治制度、政治价值理念以及中央政府的积极施政对于普通公众而言，有着充分的合法性基础。但与之并存的是，公众对于部分政府官员个人以及地方政府却存在着信任危机，这种信任危机虽不必然导致社会公共事件的出现，但如若不能正确应对和反馈，形成彼此之间良性的互动，就会形成不必要的隔阂，使公众对地方政府产生质疑，导致公信力下降。曾经有单位机构对各级政府的公信力做过调查，表明中央政府的公信力最高，省级次之，地级再次、县级最差。[2] 从中可以看出公众对于地方政府，特别是基层政府存在很多质疑，整个社会开始了“国民不相信运动”。[3] 对此，如不能形成清醒全面的认知，并采取有针对性的措施，则整个社会的发展就会难以持续，中央政府各项体现公众利益的改革举措就难以产生实效。概而言之，当前地方政府公信力建设主要存在如下症结：

（一）官员贪污腐败导致公众质疑声不断

党的十八大以来，虽然我国加大了腐败的查处力度，提出了加强反腐败体制机制创新和制度保障，完善和落实党风廉政建设责任制。并由中央纪委牵头，坚持“两个责任”，落实“两个为主”，实现“两个全覆盖”，取得了阶段性的重大成果，得到了老百姓的认同和赞赏。但责任追究机制不够健全，监督机制也尚未完善，许多地方政府官员腐败现象仍十分严重，信用缺失，钱权交易、以权谋私等滥用公共权力的行为时常发生。而与之相对应的是监督不力。首先，内部监督机制缺失。监督首先是在行政体制内部实施的，这种内部监督具有其他监督机制所不具有的独特优势，信息获得全面、准确、真实，监督着力点准确，监督效能最好。然而在实践中，地方政府内部监督机制体系作用发挥不理想，被查处官员的信息来源线索多来自地方政府之外。究其原因，一方面，地方政府内部一些上下级之间基于官员任命所产生的依附和顺从关系，形成特殊的利益集团和利益联动关系，缺乏有效的上下监督，导致内部监督缺失。另一方面，监察机关和地方政府机关的工作人员职位任免都在地方政府各级领导手中，他们掌握着下级工作人员的生杀大权，且部分领导的权力过大，因此，下级工作人员基于自身利益，为避免打击报复，即使发现上级领导的腐败行为，基于自身利益的实现，也不愿意开展有效的监督。因此，很多地方政府内部的监督是无效的，毫无作用发挥而言。不仅如此，一些地方政府系统内部监督甚至出现真空的情况。其次，社会监督作用有限。包括各种公众组织在内的社会监督是对地方政府监督的重要渠道，是对行政体制内部监督的有效补充。然而，现实的社会监督机制运行也是不完美的，法律规定的社会监督形式缺乏有效的监督通道，形同虚设。即使有公众投诉，地方政府机关内部也往往视而不见，难以付诸解决和反馈。普通公众基于传统“官贵民贱”意识以及监督信息不对称、监督成本过高而收益太少的原因，也不愿或不敢监督政府官员，缺乏收集信息并进行监督的内在动力，社会监督意识淡薄。同时，作为独立于行政和司法的“第四权力”的新闻媒体监督作用也很难发挥，经常受到地方政府官员的干扰，不能发挥其作用。政府依旧把媒体作为社会治理的工具，要求媒体服从管理、听从安排。即批评什么、何时批评、如何批评、批评的程度以及何时停止批评，都要服从“大局”的需要。[4]

在这种内部监督机制缺失、社会监督有限的监督体制下，贪污腐败现象的产生严重影响到地方政府权威性及政策的合法性来源，影响到了地方政府的公信力。一般而言，普通社会公众面对的是地方政府的各级官员，他们对各级政府的主观态度及认知很大程度上是基于政府官员的个人行政行为。而由于行政权力监督不力，官员更容易不作为或乱作为，滥用政府权力，破坏了党和政府在公众心目中的形象，导致部分公众产生强烈抵触情绪，对地方政府公信力质疑声不断，不利于政令畅通，同时也是在不断传播“负能量”，有碍社会的和谐发展。

（二）部分地方政府行政职能转变不到位，定位不清，存在“选择性行政”

实践中，我们并不否认各级政府及其官员合理的自利性。但行政管理的首要特点在于公共性，为社会公众提供全方位的、无差别的公共物品和公共服务以及创造具有公益精神的意识形态。离开了公共性，政府就从根本上失去了存在的必要性和合法性。而一些基层政府行政职能转变依然不到位，体制不顺畅，经常出现职能越位、缺位甚至错位。在工作不应该管的去管，应该管的没人管，你干了我的事，我越了你的权。一些地方政府的制度履行者通常会通过实施“选择性行政”，实现对社会资源的占有和自身不合理的利益追求。在需要完成的使命计划中区分出“硬计划”和“软计划”。对于上级督办的，有着明确完成时限、质量要求，且政府官员意识到与自身的政治升迁有紧密联系的“硬计划”总是排除一切干扰全力执行。然而面向基层公众提供服务或面对公众质疑时，由于耐性劝说、循规蹈矩办事收效甚微，因此许多官员通常会挑选较为简略粗犷的方法，使得矛盾激化。至于那些需要长时间才能见成效的“软计划”，如基础设施、基础教育、文化建设发展规划制定与实施等，却通常很难见到详细的方案和踏实的举动措施。这种“选择性行政”的实质在于部分地方政府及政府官员自身利益追逐使然。通过这种积极作为或不作为的方式来设租或寻租，非法获取个人利益，影响公共利益的合理分配，从社会中汲取资源并使自己的利益超越公共利益，严重损害公共利益的实现，致使公众对地方政府行为的目的产生疑虑，产生政府合法性危机。

在现代政府治理理念中，效率精神是“善治”理念的内在要求。善治提倡有效率的治理。[5] 当前，我国已基本建立适应市场经济发展要求的行政体制，行政效率提升明显，且在不断完善之中。服务政府的理念也已得到包括各级政府在内的整个社会的认可，中央政府一系列转变政府职能和行政管理体制改革的举措也在逐步实施之中，并产生了实际的成效。但一些地方政府依然存在着以追求公共利益实现为幌子，而行自身政绩之实的地方发展规划，忙着投资促进和招商引资，而对于市场经济秩序则监管不严，市场经济秩序混乱失序。还有对企业日常生产和经营企业强行干预，抑制了市场的作用发挥。同时由于信用制度尚未健全，经济合同的履行率不高，导致市场上出现伪劣产品，对我国市场经济体系的完善带来很大的负面影响。地方政府的职能定位不清也影响到政策的制定，使得官员在对某些事件制定政策时不该如何着手，部分官员不作为、行政效率低下，使得群众对于地方政府执政能力产生怀疑。

一些地方政府的政策缺乏连续性，存在较为普遍的“新官不理旧事”，“一个班子一套思路，一届政府一个政策”状况。当地方政府换届时，上一届地方政府还未办完或基本上将近尾声的政务便被搁置，下一任地方政府便重整旗鼓开始自己的计划，导致此前对于社会公众的承诺无法实现，政策缺乏连续性。其原因在于政府官员、政府部门以及地方政府追逐自身利益和部门利益，追求自己任内的政绩工程，致使政府应当承担的关系到社会长远发展的职能被边缘化，政府服务社会、服务民众的根本职能被弱化，影响了地方政府的公信力。

（三）及时有效的网络舆情应对机制尚未建立

在网络时代，公众获取信息的速度大大提升，对于国外一些与我国制度不同的发达国家的了解情况也大大增加。通过对比，公众民主意识也有所增加，在借助开放网络畅所欲言的平台上，民众得以抒发自身情绪，对于一些出台的政策也能及时在网络上发表自身看法。但同时，一些地方政府的信息公开平台尚未建立，政务信息的公开性和透明性依然欠缺，公众不能及时通过各种传媒获取与自己利益相关的政策信息，信息谣言也在网络开放的平台上屡禁不止。2014年4月南京出现了机动车限牌谣言事件，尽管交管部门多次辟谣，甚至还找到了谣言的“传播源”，但谣言的传播依旧未得到制止，风波依旧未得到平息，甚至带来了南京车市的持续大热，使得南京市的日均新车上牌量比2013年同比增多了一倍。此类地方政府官方出面辟不了谣的情况屡见不鲜，谣言久久不散，折射出当前一些地方政府所发布的官方数据得不到公众信任，公信力出现了严重危机。随着科学技术的发展，公众获取信息的能力也在不断提升，但一些地方政府信息开放的速度和准确度远远没有跟上信息技术的发展，官方资料和数据的传播失真，导致传言四处传播，地方政府机关的信用被人民群众严重质疑。

诚然，地方政府在政务信息公开、公共危机事件预案建设方面还是有成就的，但不少地方政府尚未建立及时有效的应对机制，对于网络舆情的应对方案与措施尚未配套完善，对舆情信息的回应性认识不足，不能对公众的要求做出及时、有效、负责的反应，更谈不上定期、主动向公众征询意见、解释政策和回答问题。致使舆情产生之后，第一时间各媒体传播的不是地方政府的声音，而是沸沸扬扬的所谓“真相”；或地方政府声音传递不实，无人理会。这是因为民众基于“心理预先设定怀疑”，更愿意去相信网络上传得沸沸扬扬的所谓“真相”，而不愿理睬地方政府的解释和辟谣。此外，公众在网络上大抒己见，但往往得不到相关地方政府部门的及时有效回应，使得部分人产生抵触情绪，从而加深了对地方政府的不信任。

三、当前地方政府公信力建设的完善对策

（一）构建地方政府权力监督体系，有效遏制腐败

为加快中国社会进步和改革发展的步伐，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化。这对于提升地方政府公信力，构建地方政府权力内部监督体系而言，同样是至关重要的举措。通过政府、企业组织、社会组织和居民自治组织等治理主体作用的发挥，推进地方政府治理体系和治理能力现代化，体现主权在民，确保公众意志和人民主体地位的实现，构建对地方政府权力运行的有效监督。同时采取激励机制，调动公众监督的积极性，防止权力滥用，有效遏制腐败，建设廉洁政府。

1. 完善政府内部权力监督机制，强化纪委监察部门、审计部门以及法制部门的监督，实行监督部门的垂直管理，使他们从编制、经费等方面摆脱同级政府的干扰。对政府所属部门和岗位实行分权管理，按照不同岗位、不同层级设权并授权，坚定实施领导干部跨部门跨区域定期轮岗，规范地方政府的权力运行，实现权力运行的制度化和规范化，维护公共秩序。

2. 根据社会发展和公众的要求，破除现有的阻碍经济社会发展和公众利益实现的体制机制，特别是有着两千多年历史的官本位观念和体制，建立和完善与中国特色社会主义发展相适应的新的地方政府治理机制。一方面，对各级地方政府官员进行民主、平等、公正、法治的现代政治价值观念教育，使他们树立公民权利至上的理念。另一方面，从制度层面遏制腐败现象，消除权力设租寻租空间，保障公众权利。

3. 在此基础上，提高地方政府及官员的工作效率，督促他们把更多的精力和时间投入到基层，及时发现新情况，解决新问题。实施公共服务承诺制，建立地方政府信用评价体系和连续性的地方政府信用调查，将诚信记录作为公务员考核、任免的依据。拿出实际行动努力建设一个干净、廉政、勤政为民、作风优良的公务员队伍，更好地在民众心中树立良好形象，增强地方政府公信力。

（二）加快行政管理体制改革，深入转变地方政府职能，构建服务型地方政府

党的十八大明确提出：“我们要加快推进行政管理体制改革，建设服务型地方政府。”转变政府职能是中国改革的核心内容之一，是建立现代企业制度，建设服务型政府、推动行政管理体制改革的基础。抓住了转变政府职能这个关键，就会对提高政府公信力特别是地方政府公信力产生积极的作用。[6] 当前，行政管理体制改革的核心内容就是建设服务型地方政府，创新地方政府管理体制，转变政府理念，以服务取代管理，实行以权力瘦身、职能转变为内容的行政管理体制改革，加大简政放权的改革力度，减少缩小行政审批的范围。

加快实行地方政府权力清单制度，推进包括行政决策和管理事务公开在内的地方政府政务公开。积极推进电子政务的建设步伐，积极推进政务公开方式方法创新，加强电子政务建设。实施阳光化工程，使行政权力在公开透明的状态下运行，让包括企业组织、社会组织和居民自治组织等在内的公众在最短时间内获悉热点难点问题的进展状况，更好地接受公众监督。实践证明，越是公开透明，越具有公信力，越能得到公众的信任与认同。

通过服务型地方政府的建立、职能的转变和管理的创新提升地方政府的公信力，重塑地方政府形象。这种行政管理体制改革是市场经济建设中一次极其深刻的“政府革命”，其目的不是地方政府行政的总体调整，更不是一个简单的改变，而应当是遵循民主、法治、责任、效率和透明度价值理念，转变地方政府职能，建立社会公众积极参与，对地方政府进行严格监控，建立为人民群众提供公正高效服务、并形成良性互动的服务型政府，改革政府部门机构，明确部门责任分工，加快地方政府行政管理体制改革，满足公众对政府的诉求，增强公众和地方政府之间的相互信任，提升地方政府的公信力。

（三）利用网络等传播媒介，促进官民理性互动

从现代国家运行的基本原则来讲，一切权力都来源于人民。他们通过一定方式选举产生行政机关，同时有权监督行政机关。除涉及国家机密等不宜公开的信息之外，有权获取行政机关发布的与自身权利实现有关的一切信息。只有围绕公众关心的热点问题实现信息公开，将公共权力运行的全过程置于公众的广泛监督之下，让公众能够及时通过各种传媒获悉各类政策信息，公众才会真正清楚地方政府是否履行公众赋予的责任。公开性愈高，地方政府的公信力才可以有效提升，其善治的程度也就愈高。尤其是在公共危机事件的处理过程中，公众的心理是十分脆弱的，他们渴望能够及时得到真实的信息，了解事实的真相，需要强大的政府领导和支持。信息不畅，甚至流言四处传播，往往会导致危机和冲突的扩大，加剧公众的无助和焦虑，也会影响和降低地方政府公信力。这就要求地方政府加强透明度建设，充分利用广播、电视、报纸、网络等传播媒介，使信息迅速准确地向社会发布，减少不确定性和流言对民众心理的侵扰，树立战胜危机的信心，同时也提升了政府的公信力。近年来，国内外处理自然灾害和重大危机事件的经验教训充分证明了这一点。由此可见，只要做到了信息公开，地方政府与公众才能够真正意义上实现获知信息的平等，一方面能降低谣言传播的危害性，另一方面也为提升地方地方政府公信力打下坚实的基础。

1. 网络媒介等新媒介在政务公开、民意表达、收集舆情等方面的作用是不容忽视的。在信息时代的今天，网络已成为公众维护自身合法权利的必不可缺的重要平台，公众借助这个平台可以表达自己对于包括政府在内的各类政治现象、政治行为的观点、看法，寻求支持帮助。任何政府都无法忽视网络等现代传播媒介的作用。为更好地让公众了解地方政府、监督地方政府，形成公众与地方政府的良性交流，在地方政府与民众之间，必须加强彼此双向互动与理性沟通。特别对于地方政府而言，时刻关注来自各方媒介的公众声音，对于制定能充分反映公众心声以及利益诉求的政策规范来讲是至关重要的，是地方政府顺利施政的重要保障。

2. 在地方政府官方网站上建立快速反应平台。包括微博在内的官民网络互动模式，具有平台更新速度快、参与人群广泛、公开公平等优点。但正是由于其参与人群众多、更新速度快，使得许多民众的发言石沉大海，而政务微博的管理者也往往忽视了这一问题，导致许多公众想要解决的问题得不到解决。因此，应该构建一个单独机制，不借助微博的平台，而在地方政府部门相应的官方网站上建立起公开、实时的快速反应和反馈平台，利用网民监督，敦促地方政府提高办事效率，及时解决公众问题，既可以通过问题的解决防止危机事件爆发，又可以让公众直观地感受到地方政府为公众办实事，加强其信用。

3. 构建网络监督检举体系。如今，依靠微博、论坛等举报官员贪污腐败的事时有发生，也逐渐成为被人们所能接受的一项监督行为。但由于是自发性的且没有一个完善的体系去监管，时常会出现举报信息不真实、举报人个人信息易被“人肉”、举报信息得不到关注、后续情况得不到反馈等问题。因此，构建网络监督检举体系既能查处部分官员不作为，也能体现地方政府在该领域愿意下功夫，从而得到民众认可，提升地方政府形象以及公信力。

4. 完善地方政府网络信息发布平台。当前，地方政府应对危机事件的第一举措还是召开记者会，这的确可以将信息更完整全面的公之于众。但考虑到当今网络传播速度，结合网络新媒介发表实时性事件进展信息显得尤为重要。应建立起应对公共事件快速反应机制，利用网络迅速传播的特性，确保信息正确、正面传播，预防网络舆论以讹传讹，从而进一步增强地方政府公信力。

参考文献：

[1]塔西佗陷阱[EB/OL].中国经济网综合， （2011-08-03）[2015-12

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[2]高源，杨力苈.网络环境下政府公信力经营面临的挑战与机遇

[J].职业时空，2013，（4）.

[3]涂章志，刘丽文.论网络舆情视角下我国地方政府公信力[J].北

京邮电大学学报（社会科学版），2011，（4）.

[4]陈冬蕾.我国舆论监督的现状及其发展[J].现代经济信息，

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[5]王浦劬，燕继荣.政治学原理[M].北京：中央广播电视大学出

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[6]朱光磊，周望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力[J].中

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[责任编辑、校对：杨栓保]