利益相关者视角下农村水资源管理模式实证分析

赵文杰，唐丽霞，刘鑫淼，周明川

(中国农业大学人文与发展学院，北京 100193)

当今世界水资源短缺问题日益突出，经济发展、人口增长、农业生产与污染等造成了水资源的短缺，同时使不同用水者之间的竞争加剧[1]。与此同时，水资源本地条件的限制和水污染等问题的存在，使中国成为世界上水资源形势最为严峻的国家之一[2]，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，但可用水资源总量却在减少[3]。从2000-2013年，我国农业用水量占总供水量的比重均在60.0%以上[4]，然而我国农村社区水资源利用长期违背可持续发展原则，水污染和过度开发使得乡村水资源问题日益凸显[5]，必须通过适度开发与保护以应对国内不断加剧的水资源危机。要实现农村社区内水资源的可持续利用，必须在管理上有所突破，然而目前农村水权依旧不够明确，宏观上水资源为国家所有，但实际操作层面上存在“多龙治水”的困局，农村水资源难以实现有效管理，在社区内部也因差序格局而使得水权被村干部所掌握，村民的参与较少[6,7]。在这种困境下，农村社区内水资源的可持续利用必须调动社区内的村民，促进利益相关者对于水资源系统的认识和理解，使不同利益主体间的观点、知识等互相交流[8]。

国际社会在可持续的水资源管理中，已经越来越重视利益相关者的参与，例如，欧盟专门开发出Water Framework Directive (WFD)这一水资源管理框架，旨在将不同利益群体纳入水资源管理中[8,9]；Butler和 Adamowski提出了组织构建模型(Group Model Building,GMB)用于在环境和社会经济系统中将利益相关者纳入其中，建立更为有效的政策并检验其效果[10]。虽然利益相关者参与水资源管理过程相对繁琐，需要给予利益相关者较多的支持和引导，但是这对于相关政策的实施和长期管理效果的达成有很大帮助。我国《水法》也从法律上为公众参与水资源管理提供了制度保障，但在社区层面的具体操作还需要进一步探索[11]。在我国，社区水资源管理中利益相关者的参与主要是通过1990年开始引进的农民用水者协会实现的，但是这种自上而下的推广也使得很多用水者协会未能发挥应有的作用[12,13]。在这种情况下，需要对农村社区水资源管理中的利益相关者参与模式进行探究，尤其是探究农民自发形成的水资源管理模式。

1 研究方法与研究社区简介

1.1 研究方法

本研究采用参与式农村评估(Participatory Rural Appraisal,PRA)，通过对云南省纳板河流域国家级自然保护区内的克木村及相关的周边5个村寨进行实地调查，探究当地村民自发组织保护水资源的集体行动，对农村社区内以利益相关者为基础的水资源可持续利用模式进行分析。在具体操作方法上，通过对纳板河流域国家级自然保护区内管理局(以下简称“管理局”)工作人员、相关村庄主要村干部以及普通村民等进行访谈收集相关信息，主要调查对象基本信息及相应调查方法见表1。

表1 调查对象基本情况及方法Tab.1 Basic information of interviewees and research methods

注：关键人物访谈主要通过半结构式访谈进行，同时结合村庄发展大事记、二手资料收集等方式了解所在地区、村庄水资源总体情况，水资源供给与利用历史、水资源管理情况等；KAP分析即知识(knowledge)、态度(attitude)、实践分析(practice)，用于了解村民对水资源的相关知识、对水资源管理的态度以及具体做出的实际行动等。

1.2 研究社区概况

克木村位于云南省西双版纳纳板河流域国家级自然保护区内，属于一个行政村下的自然村，并单独设置一个村民小组，除有村民组长履行“村长”职责外，还有支书、会计、妇女组长等，财务相对独立。该村共有23户，总人口105人，均为布朗族。该村受到管理局对口扶贫开发。由于地处山区，村民生活用水主要来源于山泉，20世纪90年代初，当地政府出资在山泉溪流下游修建蓄水池和自来水管线，村民开始使用以山泉为源头的自来水。西双版纳为我国橡胶主产区之一，克木村及其周边十余个村寨从20世纪80年代开始种植橡胶，目前全村共有橡胶约160 hm2。大面积种植高耗水的橡胶使得当地水资源呈现减少趋势，并且长期使用农药、化肥等也对水环境产生很大破坏，克木村水源地及溪水沿线也曾种植过橡胶，水资源受到较大程度影响。在整个村庄范围内水资源减少且水污染加重的情况下，该村开始尝试进行水资源管理。

2 主要研究发现

2.1 多元化行动实现有效的水资源管理

笔者调查发现，克木村水资源管理过程中包括多种行动，这一多元化的水资源管理行动将不同政府部门、村干部、村民等多个利益群体相连接。概括而言，克木村水资源管理行动包含3个层面的内容：首先，村内水资源问题的出现引起了村民和村干部的重视，在村干部的带领下全体村民开始采取行动对村内水资源进行管理，这一村庄内部行动具体包括限制砍伐水源地林木、水源地附近禁止种植橡胶、清理水源地附近橡胶树等。其次，在村庄内部公共资金和人员有限的情况下，村干部主动向政府机构寻求帮助，积极争取各个部门的资金支持，具体而言，村干部争取水务局资金支持修建水坝、村民集资翻修蓄水池和自来水管道等。最后，村庄内部经过几年的尝试，形成了一套“村规民约”，包括安装水表、集体清理蓄水池、互相监督节约用水等，这些约定有效地调动了村民参与水资源管理的主动性和积极性，并为村内水资源的可持续利用奠定了基础。结合以下案例1中一位村民的反馈可以发现，克木村多元化的水资源管理方式有效调动了不同利益群体的参与，达到了较好的效果。

案例：岩先生，38岁。谈到村里近些年的水资源情况，他很有感触地说“小时候寨子里有很多溪流，吃水用水不成问题，这几年不行了，尤其是4月份前后寨子里的水非常少，需要限制每家每户用水量”。谈到村里管理水资源的做法，他比较满意，据他说，2010年前后很多人都用水困难，于是村长开始带着几个村民一起到政府反映情况，后来政府出资、村民出力修建了一座小水坝，他也参与了修建，虽然没有工资，但是涉及自己家饮水问题，还是很愿意地参与了。后来村里又统一安装了水表，他说“以前的水随便用。水龙头经常不关，现在有水表了就知道节约了”。对于目前村里的水资源管理情况，他认为自己所在的村子在周边几个村子中算是做得最好的，有村干部带头管理，还有政府的帮助，现在用水没有困难了。

2.2 公权力与村民自治相结合

村民自治制度作为公民参与公共事务管理的重要途径受到越来越多的重视[14]，但是实际运行中，公权力的过多干预使得部分地区村民自治并未发挥应有的作用[15]。应该更准确地定位公权力，达到公权力与村民自治的平衡[14,16]。从历史上看，国家对于乡村的控制一定程度上体现出政府与乡村之间的合作，无论是“国权不下县，县下唯宗族”[17]还是“以民养官、以农养政”的基层行政管理体制[18]，都包含了国家权力与乡村自治的互动，实现乡村社会在国家权力主导下的发展。在农村水资源管理过程中，水权的界定与水资源管理行动也涉及公权力与村民自治的平衡与结合，如何最大程度上发挥各自积极作用有待进一步探讨。克木村水资源管理行动的出现，很大程度上是公权力与乡村自治相结合的产物。

在克木村水资源管理行动中，以管理局和水利部门为代表的政府部门与村民之间形成一种良性互动，将政府掌握的公共权力和资源与村民自治进行了有效结合。首先，管理局为保护水资源开展了大量宣传工作，村民已经形成了较强的环保意识，在笔者访谈的32名村民中，87.5%的受访者认为“有必要保护环境”。其次，村内自来水系统的修建需要花费较多资金，而这一建设过程得到了政府部门的大力支持，2008-2015年，当地水利部门共出资近10万元为村民改进自来水系统。政府职能的履行也促使了村庄内部行动的产生，一方面，村民自筹资金2 000余元修建了一座过滤池，解决了以往雨季自来水浑浊的问题；另一方面，从2013年开始，每户村民自付费用安装了水表，按照0.3元/m3收取水费，村民推举了一名“水管员”负责自来水日程维护，每年给予600元补贴由水费支付。

克木村水资源管理过程中政府的积极协助发挥了重要作用，在这一水资源管理与保护的过程中，实质上是政府部门维护水资源国家所有这一权属，履行自身职能的体现。同时，克木村以农村社区为基础，以村干部为首着手解决水资源问题，实际上是社区自治的一种体现。在农村社会急剧变迁的大背景下，农民对与国家和政府的理解实质上并不是统一的，正如仝志辉在中国乡村研究中所言，当前的农村社会环境下，农民印象中的国家实质上是指中央政府，而基层政权并未被认为是国家[19]，正是基于这样一种逻辑，农民遇到困难时容易出现一种想法，即“国家”要求“政府”保护农民，“政府”应该按照“国家”的政策保护农民，这种思维促使其遇到困难时会“找政府帮忙”。在克木村水源保护行动中，既有县级单位管理局和科级单位县水利局，也有基层乡镇政府的参与，但提及这些单位时，村长、支书以及村民几乎统称为“政府”，在积极的村干部和愿意采取行动的“政府”的配合下，村民获取了保护水源的资金支持，实现了政府和村民两大利益群体之间的积极互动。

2.3 乡村治理精英与普通民众相配合

目前的农村社会处于由传统型社会向法理型社会过渡阶段[20]，乡村社会治理的实现仍然受到传统乡村精英很大影响，需要乡村精英的密切配合[21]。克木村水资源管理过程中，村干部作为乡村治理精英与普通村民之间的配合使得这一行动能够取得积极效果，在克木村水资源管理过程中，最重要的是形成了一套村民普遍认同的水资源管理村规民约，这一村规民约规定了村民用水的缴费标准、整体自来水管线维护、处罚机制等。这一规则的形成正是村干部与村民之间互动的结果，一方面，村内水资源问题的出现使得村民开始将问题反馈给村干部，村干部作为乡村治理精英根据村民的意见及个人感知决定组织村民大会商讨水资源管理行动；另一方面，村民根据村干部的建议，共同参与制定了村规民约，并且民主推选出水管员，村干部开展水资源管理也得到了普通村民的支持。而且，克木村公共管线的维护也是由村干部、水管员和普通村民共同实现的。以下针对村主任的访谈实录可以看出乡村精英如何在村民的推动下又反过来推动村民采取行动。

问：最开始是为什么要保护水源的？

答：2010年前后西南大旱，我们这里很长时间不下雨，那时村里人就开始说要想办法把水源保护起来，我们就开会规定每家都不能浪费水，浪费就要罚款50元。

问：那最近一次修自来水是因为什么？

答：我们这里种橡胶，现在水越来越少，气候跟我小时候不一样了，现在水不够吃的，没得办法就开会，要大家一起保护。

问：开会主要都做了什么？

答：大家一起想办法喽，规定要每家每户出钱修水坝，不能浪费水，谁家自来水坏了不修理就要罚款50元。

问：这算是村规民约吗？

答：我们订了村规民约，就是要大家一起保护水源。

张静认为，目前村庄自主性地位的增强实质上只是少数人的支配权在增强，本应实现的“代表性自治”被“权威性自治”所替代，进而导致村民的诉求被部分村庄治理精英所垄断[22]。权威性自治的负面作用应该通过公民权的实现来消减，这一过程中最关键的是需要确立一种摆脱权威性自治的治理角色、规范、关系和身份[17]。在克木村内部由村干部和普通村民构成的两大利益群体实际上有不同的权力和水资源管理意愿(见图1)，负有责任心的村干部属于有权力且有意愿的“积极村干部”，而有意愿无权力的村民属于“积极村民”，笔者调查发现，克木村基本不存在“消极村干部”和“消极村民”这两个利益群体，这类人群基本被村庄整体氛围所带动，因而也能相对积极地采取行动。克木村水资源管理行动的运行逻辑实质上是不同利益群体之间的良性互动，这种互动过程中村干部与村民有共同的利益需求，各方均需要保护好水资源以维持正常生活，但同时，由村民推选的村干部在采取行动时，也与其个人特质有关，克木村支书及村长等村干部都有意愿为村民做事，这一意愿促使其能够采取行动领导村民保护水资源。

图1 权力与意愿对比分析图Fig.1 A power versus interest chart

2.4 民族文化与社区凝聚力相协调

克木村水资源管理过程中，民族文化与村庄内部人际关系发挥了重要作用，作为少数民族村寨，该村依旧保持着较为完整的少数民族文化传统，长期形成的“靠山吃山”的文化传统使得村民知道保护山林和水源的重要性，这便为社区集体行动的形成奠定了群众基础。而且该村作为同一民族，其人际关系属于典型的“熟人社会”，村民间因共同的民族背景而变得非常亲切，相互间能够形成较好的人际关系。正如费孝通所言，熟人社会使得人与人之间按照一种有机的团结形成了互动关系[23]，并且在这个熟人社会内，有着共同的道德规范制约着人们的行为，这种道德规范以外在“强制”的形式作用于每一个人。

从另一角度来说，宗族是血缘共同体与政治共同体的结合，是国家权力在乡村得以实现的途径之一，虽然陆绯云认为这种传统宗族受到的冲击造成其作为乡村自治组织这一功能的瓦解[19]，但笔者通过对克木村的研究认为，统一的民族背景凝聚了社区内的每一个个体，是其采取集体行动的文化依据。可以认为，传统宗族依然是一些村干部开展乡村工作的重要工具，在一些地方利用宗族关系开展工作也成为村干部的策略化方法[24]。笔者发现村干部采取行动时往往从亲朋好友开始，同属于一个少数民族的克木村村民互相间易于被亲友关系带动而参与集体行动，其在保护本村水源过程中集体维修、打扫水坝，集体制定村规民约的做法是很好的体现。

在相对封闭的农村社区内，水资源问题的出现使得村民在短期内就形成了一种需要保护水源的共识，加之整个社区内有共同的文化基础，在村干部的引领下，村民便愿意参与水源保护。笔者调查中，8位受访村民均表示对目前管理方式满意，而周边村寨24位村民中也有75.0%的人认为克木村这一方式较为适合当地情况。笔者针对村干部的访谈了解到，当村民出现浪费水资源的情况时，其他村民会予以指责，这种舆论的压力促使村民节约用水。克木村水资源管理行动也体现出较强的内部凝聚力，这种凝聚力的存在使得村民成为一个相对团结的利益群体，村民能够以较为统一的意愿和行动保护水源；而且在乡村社会典型的差序格局下，每一个村民都以自己为中心向外扩散亲友关系，共同的民族文化使得这种亲友关系变得易于形成统一行动，在村干部的积极努力和政府部门的支持下，水资源的保护变得较为容易。

3 结 语

克木村水资源管理行动的成功是多种因素共同作用的结果，其运行机制对相关农村地区及政府工作模式也有一定借鉴意义(见图2)。首先，克木村属于相对封闭的社会系统，其内部形成了一个以同一民族为基础的熟人社会，在共同的水资源管理意愿下，村长等村干部引导村民采取行动保护水资源，同时村民也可向村长等村干部反馈对水资源管理的意见与建议，而村民推选出水管员负责村庄内部水资源日常管理，水管员与村长等村干部、普通村民之间也能够有效沟通，实际上减轻了村干部的工作压力也以相对专业化的方式尽可能满足了村民的意愿。在相对民主的村庄内部环境下，村干部与村民两大利益群体实现良性互动。同时，村民缴纳水费用于支付水管员工作报酬并用于维护自来水系统运行，这部分资金在公开透明的情况下由村长总体负责，能够基本保证本村内部水资源管理体系运行。在此基础上，村庄内部设定了一套以村民意愿为基础的水资源管理村规民约，在共同文化和民族背景下，村庄内部潜在规则间接指导着这一体系的正常运行。

图2 水资源管理运行机制Fig.2 Operating mechanism of water resource management

在水资源管理过程中，政府部门以自身部门职责为依据，对半封闭的农村社区进行适度干预，一方面，政府为村庄水资源管理进行宣传教育，引导村民主动保护水资源，并听取村民的意见和建议；另一方面，政府部门出资协助村庄维护和管理水资源供应系统，发挥公权力应有职责。这一过程实现了政府与普通民众以及村干部等利益群体之间的有机协调，在公权力与村民自治之间实现较好的平衡，同时避免政府过多干预导致村民过于依赖政府，也发挥了村庄自身的积极作用。在目前中国水资源安全形势不断恶化的情况下，在农村社区内开展以不同利益群体共同参与的水资源管理行动可借鉴克木村的模式，在政府部门的引导下以社区为基础进行水资源管理。

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