浅谈国际化背景下成都市外籍人口的依法管理

赵　书

(成都行政学院，成都　610110)



浅谈国际化背景下成都市外籍人口的依法管理

赵书

(成都行政学院，成都610110)

摘要：建设国际化大都市是成都市“十三五”期间的一项重要发展战略，随着国际化进程的不断深入，成都市外籍人口不断增长，如何对这一部分特殊人口依法进行管理，具有极强的学术研究价值和实践探索意义。通过梳理现有的外籍人口管理法律法规，分析成都市外籍人口类型和依法管理的难点，结合实际工作中存在的问题，在完善实施细则、落实依法管理和加强普法宣传三方面提出了对策建议。

关键词：国际化；人口管理；外籍人口；依法管理

“十二五”期间，成都市的国际化程度大大加深，成都市的国际影响力和外资企业入驻率年年攀升，外籍人口也得到了快速的增长。 根据2013年公布的统计数据，成都市常住外国人口已达31056人，主要为企业工作人员、文教人员、驻华机构工作人员和留学生。成都市的外籍人口来自125个国家与地区，其中来自美国、韩国、加拿大、日本四个国家的外籍人口总数占比超过60%，持证外国专家人数达1529人，比2012年增加34人，对照国际化城市标准，实现程度为1.8%(1)。除常住人口外，在入境旅客方面，2014年成都共接待197.8万人次，同比增长12.11%。2014年，成都市下发了《成都市国民经济和社会发展第十三个五年规划编制工作方案》，其中提出要将“建设国际化大都市”作为成都市在“十三五”时期的重要发展目标。

随着成都市外籍人口的增长，也出现了一系列的社会问题，也对相应管理法律法规的建设和应用提出了新的要求。2013年，出现过外国人抢夺公交车方向盘并殴打司机的事件，当时就如何依法对该外国人进行处理的问题，在政府部门、媒体和民众之间引起过热议。在成都国际化程度日益加深、外籍人士不断涌入的背景下，如何对这一类特殊人群进行依法管理，将成为成都市“全面推进依法治市”的一项难点与重点工作。

一、外籍人口管理相关法律法规

(一)“入境——居留——出境”方面

目前，中国在外籍人口入出境和在华居留管理方面最具有代表性的法律，是2012年颁布并于2013年实施的《中华人民共和国入境出境管理法》[1]。该法将原有的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》[2](1985)与《中国人民共和国公民入境出境管理法》[3](1986)整合起来，此后，在2013年还颁布实施了中英文的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，取代《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》(2010年修订版)。该项法律主要从签证申请、入境、居留、旅行、出境、管理机关和处罚这几方面制定了一系列法则，并对之前版本中没有清楚解释的一些名词和实施细则进行了补充说明，与时俱进地增添和更改了一些签证办理的细节和违法惩处时的问题类型，提高了经济处罚的力度。

(二)申请永久居留和入籍

为了进一步规范外国人在中国大陆地区永久居留问题的相关审批和管理工作，2004年在《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其《实施细则》基础上，制定并发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》[4]。该办法详细解释了1985年发布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第三章“居留”中关于外国人申请长期居留和永久居留资格的规定(第十四条)。同时也是《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》的第十八条对“有显著成效外国人发给永久居留资格证件”的具体实施方法。在2013年相关法律大幅修订调整之后，《外国人在中国永久居留审批管理办法》依旧是外籍人口申请永久居留和入籍的法律基础。

(三)就业方面

中国现行的《中华人民共和国劳动法》的相关规定，皆适用于在华就业的外籍人口。1996年，劳动部、外交部、外经贸部和公安部联合发布了《外国人在中国就业管理规定》，对中国大陆地区可能涉及的外籍人口就业管理细则进行了梳理，对政府相关管理部门也有严格的规定(第三十一条)。

在2011年起施行的《中华人民共和国社会保险法》中的第九十七条中明确规定：“外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险”。同年施行的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》[5]中规定，与中国公民同样参加社会保险，并依法享受社会保险规定的相关福利待遇。

现行的《中华人民共和国个人所得税法》[6]规定，“在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税”(第一条)。在中国就业的外籍人口也需要依法缴纳个人所得税。

(四)其他重要外籍人口管理法律法规

为进一步规范涉外民事行为中的法律问题，2011年开始实施《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》[7]，在民事主体、婚姻家庭、继承、物权、债权、知识产权六个涉外问题方面进行了详细说明和界定。主要的特点是：在涉外民事关系、行为需要仲裁时，通常采用民事行为发生地，民事主体所在地、常居地，涉及的动产、不动产、物品的所在地的法律；但在婚姻家庭问题方面，则需要考虑双方所属国籍的国家的法律。 《中华人民共和国收养法》(1998年修订)的第二章第七条和第二十一条中明确了外国人收养中国未满十四周岁的未成年人的权利和义务。为了进一步规范外国人在华收养子女的行为，1999年颁布并实施了《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》。

涉外婚姻的当事人需遵守《中华人民共和国婚姻法》和《婚姻登记条例》、《中国公民同外国人办理婚姻登记的几项规定》[8]。华侨和港澳台地区居民同内地居民之间的婚姻还适用《华侨同国内公民、港澳同胞同内地公民之间办理婚姻登记的几项规定》。

1994年，针对外籍人口在华从事宗教活动日益频繁的情况，国务院专门制定了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，对外籍人口在华合法从事宗教活动和保障其宗教信仰自由提供了法律上的依据。

二、成都市外籍人口类型与依法管理难点

(一)按来蓉动机分类

根据国际人口迁移理论之中的“世界体系”理论、“机构”理论和“移民网络”理论，成都市外籍人口从迁移动机来看，主要可以分为两类：第一类是受经济全球化进程影响和中国改革开放吸引的外籍人口，这一部分外籍人口来到成都，并在成都生活工作的主要驱动力为经济因素，其职业和身份包括外企高层、前来投资的外商、涉外劳务人员、偷渡客、难民和非法就业的外籍人口等；第二类则是因为世界一体化影响，受到成都市的教育水平、文化特色、生活方式吸引的外籍人口，包括留学生、自由职业者、旅行爱好者、归国海外华人等。这一部分外籍人口来到成都，并且在成都生活工作的主要驱动力不是经济因素，而是现阶段和未来的非经济需求，如文化教育、情感交流或者生活方式。

就依法管理角度而言，持两种动机来蓉的外籍人口，都有可能出现违法的情况。经济利益可能驱使外籍人口在蓉非法居留、工作，而非经济利益动机也可能使得这一部分人群在蓉生活的过程中，出现许多不自知的违反法律规定的情况。并且第二类外籍人口的生活方式相对第一类更加自由、经济来源多样化，因此管理起来也比第一类更加困难。

(二)按入出境与居留合法与否分类

根据目前我国实行的一系列与外籍人口依法管理相关的法律法规，可以将在蓉外籍人口分为三类：

第一类是入出境和居留都完全合法的外籍人口，这一部分人群相对易于进行信息追踪、统筹安排等管理工作，同时也是现阶段受到管理程度较高、较为配合相关工作的一部分。主要为外资企业派驻中国的员工及其随行家属；成都市内各大高校、研究机构、企事业单位等引进的外籍专家学者；留学生和外籍交流团体；以及来蓉旅游观光和探亲的外籍人士。这一类在进行依法管理时难度最小、配合度最高。第二类是入出境和居留部分合法的外籍人口，这一部分外籍人口在入出境和居留过程中或多或少有一些违法的情况存在。例如：入境时持有的签证类型与真实目的不一致；居留期间未持工作许可证非法就业；长期居留而从未到成都市公安局和相关部门进行登记；工作签证到期后非法就业、非法打工的留学生群体。这一类外籍人口在实际依法管理过程中是难度最大的一种，如何依法进行实时追踪管理、如何在惩处时既符合法律规定又合情合理、如何提高被管理者的配合度都是亟待解决的问题。

第三大类型是入出境和居留完全不合法的外籍人口，这一部分主要是边境涌入的难民和各口岸偷渡的外国人。相比较于边境城市，成都市现有外籍人口之中，这一类人数极少。

三、成都市外籍人口依法管理的问题

(一)法律体系尚不完善

自20世纪80年代起，中国已经逐步对入出境的和在华的外籍人口进行依法管理，不过，由于外籍人口进入中国大陆地区并需要法律规范管理的时间尚短，现有的专门针对外籍人口制定与颁布的法律条文不多，且现行法律体系中涉及外籍人口的相关法律法规也比较分散和过于简单。在进入21世纪后，随着这一方面管理需求的增加，法律法规的制定、颁布和实施的数量和频率在逐渐上升，但目前还没能够形成完整的管理法律体系。而符合成都市地方特色的管理细则和办法，目前只在成都市人才工程相关的办法之中有所体现。法律体系的不完善，致使依法管理工作在日常管理和法律仲裁两方面，都出现了一些无法可依、无规可循的情况。

(二)依法管理程度不高

目前在对外籍人口进行依法管理上，入出境方面的工作相对而言实施的情况较好，但在居留、工作等方面，还处于探索与起步阶段。

以居留登记为例，成都市公安局出入境管理处负责在蓉外籍人口的登记管理工作。依照《中华人民共和国入境出境管理法》的规定，外籍人口在中国长期居留需至当地公安部门办理登记手续，但在实际操作中(2)，外国人不自行前去登记，公安部门一般不会主动向边防检查和出入境管理部门索要相关数据，也不会主动督促登记。同样的情况，也发生在国内其他城市，这是目前外籍人口管理工作中的普遍做法[9]。

外籍人口在蓉就业是依法管理的一项重点也是难点工作，虽然《劳动法》、《中华人民共和国入境出境管理法》及《条例》，有相应的法律条文进行规定，但根据相关部门资料显示，目前成都市存在大量外籍人口违法就业的现象。单位或个人在雇用外籍人员时，为了省事，不为外籍雇员办理工作签证的情况时有发生；外籍留学生非法打工、超时打工并不鲜见。

(三)普法宣传力度不足

尽管国家颁布实施了多项关于外籍人口依法管理的法律法规，但为政府工作人员和外籍人口熟知的并不多。成都市相关部门的网站上，只有零星的一些法律法规公开，有不少还是已经废止了的陈年旧规，并且没有做到中英文同步说明，致使外籍人群即使想要了解与自身相关的法律法规，也无从获得全面与准确的消息。

以外籍人口合法就业为例，目前成都市还没有定期对企事业单位雇用外籍人员进行相关的普法宣讲，许多单位还不了解如何依法办理外籍雇员在蓉工作的手续与流程；而外籍雇员对自身如何依法纳税和如何依法享有社会保障权益，也没有全面的了解。普法宣传的不足，对外籍人口依法管理相关工作的推进，造成了极大的阻碍。

四、成都市外籍人口依法管理对策建议

(一)完善实施细则

根据成都市的实际工作情况，在现有的法律法规基础上，针对成都市外籍人口特点，制定出相应的地方特色的实施细则和办法，可以有助于在市级层面逐步完善外籍人口管理的法律体系。

在入出境和居留登记方面，结合成都市情和国家优惠政策，如“72小时免签过境”，参考其他国际化建设处于前沿的城市和地区的相关经验，制定出适应成都市国际化城市建设的管理办法，有效减少外籍人口管理中的法律空白与漏洞。

在外籍人口就业方面，成都市可在现行的人才引进相关办法的基础上，进一步制定和实施促进外籍人口在蓉合法就业的细则，在国家法律基础上，提高成都市外籍人口就业管理的效率，保证外籍人口依法纳税与和权益保障，减少就业环节中外籍人口违法的情况。

在其他涉及外籍人口依法管理方面，可依照各管理职能部门所需，积极提出方法和细则方面的制定需求，对确实需要完善的部分，进行补充和修订。

(二)落实依法管理

我国现行的外籍人口管理法律体系虽然与发达国家相比还有许多有待建设的地方，但从各项法律的颁布、更新、修订情况来看，国家对这一问题的重视与日俱增、对这方面法律法规的制订与时俱进。成都市外籍人口依法管理应当将工作重心放在落实各项法律的实施上面，确保在有法可依的管理工作中做到严格执行。

政府相关管理部门应当主动、积极地去管理和查处外籍人口，结合全面推进依法治市，将这项工作提高到成都市国际化建设的重点工作高度上。须加强对“三非”外国人的排查和追踪，及时发现非法入境、非法居留、非法就业的任何一种违法行为。无论对于哪一种类型的外籍人口，不管其来蓉动机、来源国和在蓉身份，只要存在有违法事实，或是不配合、不服从依法管理的情况，就应当视其情节轻重，按照相应条文进行惩处。对于执法不力的政府管理部门，一方面可依照相关法律法规之中的规定，对政府和工作人员进行追责处罚；另一方面，应当建立起相应的监督制度，确保各项工作高效高质地推进。

(三)加强普法宣传

与成都市依法治市工作中适用于中国公民的普法宣传相比，外籍人口依法管理的普法宣传难度更大。由于语言文字方面的沟通障碍和长期以来的传统管理思维，成都市目前还没有关于外籍人口普法宣传的官方网站、刊物或是传媒工具，现有的街道、社区普法宣传工作也一般不会特别考虑到外籍人口的普法需求。针对这一问题，首先是要提供多样化的宣传途径。通过建设中英文网站、提供定期刊物、开通专项微博、微信，让在蓉生活的外国人和相关部门的管理人员，能够从多种渠道，了解到与自身工作和生活息息相关的法律法规。其次是要加强外籍人口聚居区域的入户、社区普法宣传工作。成都市的常住外籍人口近80%居住在成都市武侯区、锦江区和高新区的一些高中档小区中，或是成都市招收外籍留学生的学校附近。可以考虑结合社区普法宣传工作，进行定点、定期的宣讲、资料印发和相关登记调查。

五、结语

在即将到来的“十三五”时期，随着“宜人成都、平安成都、智慧成都”的建设和成都市国际化发展战略的层层推进，必将吸引更多的外国人在成都工作、学习、生活。在现有的涉外法律法规基础上，结合成都市情，因地制宜地对外籍人口进行依法管理，将是成都一项重要而特殊的人口管理和法制建设工作。

通过分析、归纳、明确成都市外籍人口类型和依法管理难点，针对现有问题和可能出现的管理障碍，本文在完善法律法规、狠抓落实执行和加强普法宣传三个方面提出了相应的切实可行的对策建议，希望能为政府决策和具体实践工作提供一些思路与参考，促使成都市外籍人口各项管理工作依法稳步实施。

注释：

(1)数据来源：成都市统计局。

(2)由成都市公安局提供资料。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国主席令第57号：中华人民共和国出境入境管理法[EB/OL].(2010-6-30) [2015-12-28].http://www.gov.cn/flfg/2012-06/30/content_2174944.htm.

[2]中华人民共和国外交部.中华人民共和国外国人入境出境管理法[EB/OL].(2006-8-15)[2015-12-28].http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/fw/lsfw/fgzl/t267621.htm.

[3]中华人民共和国公安部.中华人民共和国公民出境入境管理法[EB/OL].(2008-3-13)[2015-12-28].http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84181/398633.html.

[4]中华人民共和国外交部.外国人在中国永久居留审批管理办法[EB/OL].(2006-8-15) [2015-12-28].http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/fw/lsfw/fgzl/t267618.htm.

[5]中华人民共和国中央人民政府.在中国境内就业外国人参加社保暂行办法公布实施[EB/OL].(2011-9-8) [2015-12-28].http://www.gov.cn/gzdt/2011-09/08/content_1943787.htm.

[6]中华人民共和国中央人民政府.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定[EB/OL].(2011-7-1) [2015-12-28].http://www.gov.cn/flfg/2011-07/01/content_1897307.htm.

[7]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国涉外民事关系法律适用法[EB/OL].(2010-10-28)[2015-12-28].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732970.htm.

[8]巫昌祯，夏吟兰.婚姻家庭法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007：257.

[9]张惠德，刘晓月.我国公安外国人管理信息化建设考量[J].上海公安高等专科学校学报，2011，(5):58.

编辑：鲁彦琪

An Analysis of Foreign Population Management by the Law in An International Context in Chengdu

ZHAO Shu

(Chengdu College of Administration ,Chengdu Sichuan610110,China)

Abstract：To build an international city is one of the main strategies in Chengdu's 13th plan of five-year development.As Chengdu goes deeper in internationalism,the population of foreigners is growing.Therefore,it is of high academic value and practical meanings to perform rule by law to this particular segment of population.This thesis examines the current laws and restrictions in foreign population management,analyzes the types of foreigners in Chengdu and the difficulties of performing rule by law,takes the issues occured in practices into consideration,and gives advise on completing the administrative details,implementing the rule by law,and disseminating the knowledge of the law.

Key words:internationalization;population management;foreign population;rule of law

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.05.012

收稿日期：2015-12-30

基金项目：成都行政学院科研课题“国际化背景下的成都市外籍人口依法管理研究”(E-2015-9)的研究成果

作者简介：赵书(1984-)，女，成都人，讲师，博士，研究方向：社会学。

中图分类号：C911

文献标志码：A

文章编号：1672-0539(2016)05-0065-05