高校内部治理结构优化与学生主体权利提升浅析

史亚飞 张彩霞 龙泳伶 潘华峰

（广州中医药大学教务处，广东 广州 510006）

高校内部治理结构优化与学生主体权利提升浅析

史亚飞 张彩霞 龙泳伶 潘华峰

（广州中医药大学教务处，广东 广州 510006）

立足于当前依法治校新形势，从人员主体角度认真分析高校内部治理结构组成及学生主体权利缺失原因与内容，结合国外高校内部治理成功经验，指出学生主体权利缺失是高校内部治理结构进一步完善的最大短板。加强学生主体作用，在法律层面上要明确表述学生在学校民主管理中的主体地位外，途径上，在强化高校学生代表大会实质性参与管理的基础上，在学校校务会之下成立由学生代表参与的专门事务委员会是重要举措。在教学管理参与方面，学业指导制度即是一种较好的制度设计与补充。

内部治理结构；学生主体权利

高等教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，正如教育部袁贵仁部长所讲“实现国家现代化，教育要率先现代化。实现教育现代化，教育治理要率先现代化”，加快推进治理体系改革的现代化进程，已成为高校实现国家战略历史使命的重要内容。内部治理体系现代化是高等教育改革发展的重要任务；而完善优化治理结构、调整不同利益群体权责关系又是推进高校内部治理体系改革的核心内容。学生是高校工作的主体，但长期以来受传统思想与教育体制的影响，我国高校学生参与学校管理的制度空间极为有限。如何使学生主动参与高校治理、合理分享高校治理权责、强化学生参与治理主体地位，而非单纯的治理对象，是在我国依法治国新形势下高校机制体制改革寻求突破与发展的客观需要。

一、内部治理结构基本内容

高校内部治理结构是现代大学制度重要的内部制度构架，是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理结构、运行的主要特征和基本要求[1]。科学有序的内部治理结构是构建以制度设计来规范和制约利益相关者权责的平台保证，可有效促使高校按自身办学规律科学定位、运行和实现办学目标。因此，内部治理结构是决定高校发展方向与办学水平的重要因素。高校内部不同利益群体间的权责分配，及其相互作用关系是其基本表现形式。

当前我国高校内部治理结构主要包括：①政治权力，即高校性质与管理权力；②行政权力，即在校长法人治理体制下，推进学校有序运行而行使的管理权力；③学术权力，即根据人才培养规律与办学专业设置基本要求，依托学术学位委员会等法定组织所行使的自然权力；④民主权力，即依据现代公民社会的基本利益诉求，依托职工代表大会、学生代表大会等组织形式，对涉及办学及全体师生员工的重大事项等公共事务所拥有的知情与决策权力[2]。从行使权力的人员主体角度来看，高校内部治理结构又体现分为三类权利：行政人员主体权利、教师主体权利、学生主体权利。在由党委领导形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四种要素中，民主权力与学生主体权利占的比例较大，而从现实行使权利的能力与范围来讲，所占比例却是最小。特别是学生主体权利缺失。

二、学生主体权利缺失原因与内容

1.缺失原因

多年来大学内部权力配置不当、学生民主管理参与途径不畅等问题，已严重影响到了高校内部治理结构的优化与效能发挥。学生主体权利缺失是我国与国外高校在办学水平与管理成效上产生较大差距的重要原因。主要表现在以下几个方面：

（1）主体地位未被确立

治理主体由参与治理或被治理的对象构成。在高校中主要包括行政干部、教师和学生等，按照公共管理理论的要求，三者均应享有平等的参与权、发言权和决策权。但在实际工作中，教师和学生的主体地位并没有得到认可。特别是应该被重视的学生，相比教师而言，拥有的权力更少。他们上学前后对专业、课程、教师及学习方式的了解与选择无法得到满足：在学期间参与相关教育管理制度和与自身密切相关的管理制度的制订与完善的途径尚不健全，在发生问题后受到惩诫后又缺乏系统、合理的申诉与评判权，是当前学生主体权利无法得到充分体现与保障、无法有效参与到学校管理中的最主要方面。学校对于学生的诉求与意见常常是简单漠视的，学生依法应该拥有的知情权与参与决策权等基本被忽略掉，这种被忽视的态度，给学生带来的极大的挫败感和不平衡感。学生在高校中的主体权利不被认可是当前阻碍高校发展与治理体系优化的最主要因素。

（2）参与治理途径有待理顺

公共管理领域治理理论的核心内容就是民主管理，提倡体系内的各个主体互相协调，合作管理[3]。但在高校实际治理过程中，往往是集中有余、民主不足；对于学生这一学校群体的主要成员，参与管理的途径更加不畅。事关重大学校发展与教学管理的决策、制定、以及执行权都掌握在学校管理层手中。学生没有表决权、参与决策权，只有听从安排；课程的设置是否合理、必要，也不是全体学生共同参与表决的结果。现有的学生组织尚不能有效真实地反映学生的意愿，更谈不到真正代表学生履行建言献策、参与管理、依法监督的职能，这也直接影响到大学教书育人、文化引领职能的正常运行。途径缺失致使学生与学校之间缺乏必要的联系，甚至产生对立的局面。

（3）师生缺乏信任互动是导致学生主体权利进一步弱化的重要原因

师生关系是高校中最基本的人际关系；教与学又是师生两者互动完成的双向活动。但不可否认的是，随着现代社会人际“隔离”形态在大学课堂上的蔓延，课堂某种程度上亦变成了教师将大量精炼过的专业知识严格遵照教学大纲传授给学生的一种冷冰冰的教学模式。部分教师只负责“教”，而不关注学生的“学”，学生的学习主体地位难以得到彰显。进而，逆反心理出现，产生逃避心理，逃课、不听课、睡觉、厌学等情况大量出现。学生主体权利与主体责任的意识与行为不断弱化，继而出现高校行政“越俎代庖”代为行使权利的现象不断发生，进一步强化了高校中行政权力的份额。

2.缺失内容与表现形式

目前学生最为重要也是目前缺失较严重的主体权利是陈述权与决策权。陈述权是指学生权利的有效表达，决策权反映着学生对管理决策的影响效力[4]。这两种权利是学生确立主体地位、行使主体权利的重要表现形式。虽然，我国现行教育法等相关法规中均明确设置学生有就学校管理、自身权利保障等问题提出意见和建议的权利，《普通高等学校学生管理规定》规定学生有知情、陈述、申述的权利，但由于告之、陈诉、依法听证等渠道不畅，学生的陈述权的作用非常有限，参与学校管理决策的权力更加微乎其微。

表现形式上，除上述法律层面外，制度设计亦未明确学生参与学校管理的具体内容。学生参与学校民主管理只能停留在较低的层次，只享有批评和建议权，参与管理的权利没有切实保障。这与国外大学详尽的学生权利保障章程形成鲜明对比。实施层面，学生会等组织也只是听从学校的安排未能成为学生发表意见的有力平台，基本使“学生参与民主管理”这一重要理念在高校管理工作中流于形式。

三、学生主体权利提升建议

学生主体权利缺失是我国高校治理结构构建过程中普遍存在的问题。从现实情况来看，高校内提升教师（授）治校的意识与举措在不断加强，但强化学生主体意识，让学生积极参与和分享学校治理权责的声音还较弱小。随着高校治理体系建设的不断深入，加强学生主体权利建设必须提到日程上来。

1.国外先进经验的启示

经过近百年的建设，国外已经形成较为完备与成熟的治理理论与实施体系。以美国为例，1967年美国即制定了《学生权利与自由的联合声明》，《声明》成为美国高校学生参与学校治理的法律基础。1991年美国国会通过《学生知晓权法案》，承认学生拥有知晓校内发生事件信息的权利[5]。可以说，在立法的规范与保障下，美国学生参与治理成为常态，也是美国高校事务管理的民主化、专业化的表现之一。除参与自我管理、后勤管理、素质教育等外，与我国有显著差异的是，美国学生可以直接参与所有与学校发展、学生教育等重大事项或学生感兴趣事项的政策决策。目前，绝大多数高校的董事会、校务会、课程设置委员会、学校预算委员会或者仲裁委员会中都有学生代表参加[6]。

2.学生主体权利提升举措建议

基于对国内教育治理结构现状分析，以及国外成功经验的分析，可以得出，只有构建起共同体成员集体行使权力的高校内部治理结构才是进一步优化我国高校机制体制、提升教育教学职能的关键一步。其中学生主体是最大短板，加强学生这一主体的重要作用，是实现共同体成员集体行使自主管理权的根本。

在法律层面上如教育法等，要明确表述学生在学校民主管理中的主体地位外，途径上，在强化高校学生代表大会实质性参与管理的权力基础上，并在学校校务会之下成立由学生代表参与的专门事务委员会是重要举措。这是由于，无论是事关学生学习生活等各方面主要规章制度的制定与修订、以及涉及学生主体利益而产生的重要教育教学政策的变更与提升，不能仅停留在听取学生建议的程度上，还应该接受学生代表会议的质询、听证、审议，使学校的管理更加科学、合理，更大范围内体现多数学生群体的利益。专门事务委员会等机构的设立还有助于使处于被治理状态的学生权力和行政权力形成制约，强化学生对学校政策规章的理解和认同，增进学校与学生间的信任与合作，促进学校教育目标的顺利实现。

在教学管理参与方面，学业指导（中心）制度即是一种较好的制度设计与补充。其作为一种建立在学校、教师、学生三者之间合作与互动关系的基础上，以促进学生的学习与发展为目的制度与平台，可以较好解决学生参与教学决策、了解学校教育改革进程，使学生全程与学校共同推进教学管理。从治理机构设置角度来看，其与校长学生助理、综合素质教育、职业规划指导等互为补充，从而形成较为完善的学生参与学校治理综合平台。当然，要充分认识到学生由于自身学识和管控能力的局限性，学生参与高校管理应该是有限的、合理的、科学的，而不是简单的参与与决策。在赋予合理的权力的基础上，施以必要的监督和控制，科学确定学生代表在各专门委员会中的数量和比例，确保学生决策参与权的正常使用。

[1] 孟韬.高校治理的本质、机制与国际经验[J].教育研究,2011(2):110-111.

[2] 于文明.深化我国公立高校内部治理结构改革的现实性选择——基于多元利益主体生成的视角[J].教育研究,2010(6):67-72.

[3] 张红梅.我国大学治理结构中的内部主体矛盾关系[J].现代教育管理,2015(3):78-83.

[4] 吴运来.学生参与高校治理权的正当性及类型化研究[J].现代教育科学,2012(2):90-93.

[5] 七晓燕,等.美国大学生参与学校共同治理的经验及启示[J].教育探索,2013(7):149-151.

[6] 姚加惠.美国、日本、英国地方高校内部治理及其启示[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2011,12(1):26-31.

Analysis of the Optimization of Internal Structure of University and the Improvement of the Students’Main Rights

Shi Yafei, Zhang Caixia, Long Yonglin, Pan Huafeng
(Guangzhou University of Chinese Medicine, Guangzhou 510006, China)

The analysis is based on the current situation which is governing university by law. Investigating inner governance structure composition from the angle of the students and the reason that student lacks of right.Also, comparing with the successful experience of foreign university, the analysis pointed out that lacking of rights is the main problem of improving the internal governance structure. Therefore, the subject stated that not only we should strengthen students’ subjective role and clearly stated at the legal level that students are the dominant part in the school democratic management. For example, based on strengthening College Student Congress’s power of substantively participating in management, establishing special affairs committee by representative students is an important measure. In the aspect of participating in teaching management, academic guidance system is a better system and supplement.

Internal governance structure; Students’ subject rights

2016-01-21）

史亚飞（1976-），男，研究员，博士。

广东省教育研究院教育研究重点项目“广东高校内部治理体系与能力现代化研究——基于学业指导制度为核心的学生参与治理平台构建”（NO.GDJY-2015-C-a003）；广东省高等教育教学改革项目“慕课理念下中医课程建设与教学模式的改革与实践”（NO.A1-AFD015151Z1568）。