地铁4号线PPP模式七点启示

文/尹嘉程



地铁4号线PPP模式七点启示

文/尹嘉程

PPP模式（Public Private Partnership）即政府和社会资本合作模式。政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会合作伙伴，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会合作伙伴提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

北京地铁4号线是我国首次采用PPP模式进行融资建设运营的城市轨道交通项目。该项目总投资153亿元。建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70％，由国有的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30％，由社会投资者组建的京港地铁公司负责投资建设。

4号线于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。4号线采取PPP模式，是目前国内少有的成功案例。北京地铁建设运营领域通过采取PPP模式，引进了港铁公司的运营管理理念和方法，达到了满意的服务效果，获得了较好的项目收益率，提升了地铁行业的投资建设和管理运营水平，一定程度上节省了政府建设和运营资金，得到了政府、社会和消费者的好评。

通过4号线PPP模式项目的分析，我们得到以下几个方面的启示。

一、PPP项目的实施必须经过细致的前期研究

PPP项目的实施是个复杂的过程，前期工作耗时较长。从4号线前期研究过程看，主要分为四个阶段：一是2002 -2003年间的前期酝酿。2002年9月，市发展计划委会同市地铁公司，组织召开了北京市地铁建设融资研讨会。研究分析认为，解决地铁建设的融资困难，必须充分发挥市场的力量，将政府作用与市场运作创新性地结合起来。北京地铁融资研讨会助推了北京地铁PPP模式的探索；二是2003-2004年间的方案研究和审批阶段。2003年京投公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立。2005年2月，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》。2006年4月,北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁4号线特许经营协议》。

深入细致的项目前期研究是4号线PPP模式成功的重要基础。

近年来，中央和地方政府的PPP项目陆续推出。2014年11月，财政部推出第一批PPP共30个示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、2004年11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，4号线特许经营项目取得实质性进展；三是2004-2005年间的竞争性谈判阶段。2004 年11月底,北京市交通委牵头成立了4号线特许经营项目政府谈判工作组,与 “港铁--首创联合体”、 “西门子--中铁建联合体”等社会投资者的竞争性谈判正式开始。2005 年2月初,政府谈判工作组与 “港铁—首创联合体”就《北京地铁4号线特许经营协议》 等项目条件达成了一致意见；四是2005--2006年间的协议签署阶段。交通、新能源汽车、医疗、体育等多个领域；2015年5月，发改委在其门户网站开设PPP专栏，向社会推介PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域；在中央示范项目带动下，各地相继推出试点项目。近年来，中央和地方共推出PPP项目近2000个，投资规模达到3.4万亿元。然而，与之形成鲜明对比的是，目前落地签约的项目并不多。

落地签约不多的原因是推出的项目并未经过充分论证。政府与社会投资伙伴难以达成实质合作。

因此，为有效推进PPP项目，政府在推行PPP项目过程中，务必要根据项目实际、财力等情况，对拟采取PPP模式的项目进行严格的筛选和论证，充分进行前期研究工作，建立公共服务需求能满足、政府财力可承受、对社会投资机构有吸引力的有效的PPP模式项目库。

二、采取PPP模式的主要目的是提高公共服务水平

很多人和企业缺乏对PPP模式的正确认识，认为PPP模式是一种融资方式，通过PPP模式利用社会资金解决政府资金短缺的问题。事实上，PPP模式是一种政府对传统的基础设施投资运营管理模式的创新，政府通过这种创新的管理模式为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务。世界银行在2013年就对私人部门引入水务领域作过一总结性报告，报告总结到，人们认为私人部门发挥的最大优势是融资能力，实践表明，这是一错误的认识，私人部门在水务领域发挥的最大优势是提高了效率和改善了供水的质量。

如果单纯从融资成本角度看，与债务融资比，PPP模式的融资成本不一定更低，但公共服务的效率和水平得到极大提升。从北京地铁4号线PPP实践可见，政府经历了从“领导者”到“合作者”身份的转变。北京市政府引进港铁公司，与其说是在“引资”，不如说是在“引智”。4号线激活了北京地铁运营公司，自此后北京地铁的管理和服务水平均产生了质的飞跃。更为重要的是，北京地铁新上项目自此有了竞争，使得资源达到了合理配置。

专业的合作伙伴，才会带来比以往更好的服务和更高的运营效率，政府和合作伙伴才会从更高的效率中获得收益，形成“双赢”局面。

三、PPP模式不是基础设施项目融资的主要选择

PPP更加强调一种发展模式，其侧重于政府职能的转变，公共部门与私人部门的分工协作，科学而高效的公共产品与服务供给模式。融资职能是其次要的、附加的功能。PPP模式的实施是有前提条件的。事实上，即使在PPP模式相当成熟的国家，PPP模式提供的资金在公共建设投资中所占比重也不超过20％。有资料表明，2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15％，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家在3％～5％，奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国甚至为零。在西方国家，发行市政债券等同样也是公益性项目融资的重要渠道。从北京近年基础设施融资实践看，对地铁项目的社会融资安排中，债务融资依然占据重要位置。近年来，还曾通过海外债务融资方式，获得低成本的地铁建设资金。

四、PPP模式项目的实施需要高效的组织机构来保障

事实上，4号线PPP模式这个系统工程顺利实现，政府主导，跨部门协作是关键。成功的一个重要原因是北京市组成了一个由市政府领导牵头协调的小组，各职能部门均有人参与。从PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析，均有涉足，有利于便捷高效展开工作。有效组织，合作双方求同存异是事后合作成功的重要保障。

五、PPP模式项目的实施有赖于合格投资者市场的培育

从目前各地的情况来看，基础设施行业大多由国有资本垄断投资、建设、运营。由于出资人权利不到位、政企不分等体制性因素，使得这些主体无法真正有效参与到PPP项目运作中来。而目前的许多社会机构要参与到拟采取PPP模式的基础设施项目上来，不管是从资金实力还是管理水平上均有待提高。目前，既具有一定的投资实力，又具备相关领域行业运营管理经验的合格社会投资者不足。

因此，要在基础设施项目中推行PPP模式，必须加快国有企业改革，促进相关领域的民营企业的发展壮大，培育合格的投资者市场。只有这样，才能使PPP模式的项目落到实处、健康运行。

合格的投资者应该具备以下几个特点，一是要有丰富的专业知识，二是要有丰富的管理实践经验，三是要有雄厚的资金实力，四是要有可靠、可信赖的社会声誉，五是要有便于沟通的文化背景和习惯等。就4号线而言，合作伙伴--港铁公司具备上述合格投资者的特点。

六、推行PPP模式必须提升政府管理水平

与传统的基础设施投资建设运营方式不同，PPP模式要求政府能够提高宏观规划、监督管理、统筹协调等能力，还要测算好财政承受能力，增强契约精神，这些都需要加强政府人才队伍和机构建设，提升政府治理水平。

一些地方把与社会资本的合作看作是政府对社会资本的“恩赐”，不大愿意将有较好收益的准经营项目拿出来，而只想将政府不愿做、做不了的项目给社会资本。这样的想法使得与社会资本的合作显然无法成功。这方面，需要地方政府在思维上有较大转变。

盈利模式和水平的设计，是PPP模式能否成功的又一关键。从表面看，收益模式无非是使用者付费+财政补贴或税收优惠等，但这个度如何把握，也是对政府治理水平的考验。盈利水平过高，社会压力会相当大，盈利水平过低，难以吸引社会资本。所以，这也需要提升政府治理水平。

政府是否守信，也是政府治理水平高低的重要体现。从目前的情况来看，社会资本既愿意与政府合作，又担心与政府合作。愿意是因为政府的项目很多，合作的空间很大，但担心政府的信用不好，导致损失。

七、PPP模式项目的实施需要完善相应的法律法规

亚洲开发银行曾经对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度做了一个评估报告，结果显示：中国排在韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家更是差距不小。得分较低的两项是法律环境和机构设置。

从2014年初至今，财政部等部委已经为推广PPP出台了若干政策，使得PPP推广有法可依，在程序方面可以依照《政府采购法》，在政府资金支付方面又可以依靠《预算法》。这些都为社会资本参与政府PPP项目打下了良好的基础。但是，目前已经将PPP项目纳入政府采购，但是由于PPP项目都是公共投入项目，如果不能通过向使用者收费来实现项目收益，那就一定是通过政府付费方式。即便是可以通过向使用者收费，如果收费不足，政府也要提供必要的补贴，无论是补贴还是政府付费，从目前的管理办法来看，都需要项目公司招投标。如果不采用招投标可能会涉及是否违法的问题。由于采用的是PPP模式，政府公共部门已经与项目公司签订一个非常详细的PPP合同，合同中已经明确约定了双方的责任和义务，项目公司是否采用招投标，道理上讲应当由其自行决定。为了PPP模式的推行，类似这样的法规冲突应当尽早理顺。

由上可见，PPP模式项目的成功实施是有许多的前提条件，动辄就向社会推出千亿甚至上万亿的若干PPP项目，其成功率显然不可能太高。