环保产业的新时代

姜青新

环保产业的发展需要政府和市场“双剑合璧”，共同推动。位于北京市朝阳区的高安屯垃圾焚烧发电厂项目是北京市环保基础设施的重点工程，项目采用BOO模式，由金州环境集团负责投资、建设和运营

为确保环保资金发挥实效，环境保护部拟出台《政府采购环境服务指导意见》（以下简称《意见》），环保投入将从以往的“过程买单”转向“见效付费”，环境服务模式的转型，有望迎来环保产业新的时代。这将帮助政府更加合理地使用财政资金，同时可以吸引更多社会资本进入环境服务领域，放大财政环保投入资金的作用。将许多环境公共服务项目纳入地方政府采购，并一律通过公开招投标进行。

纳入到指导意见中的政府采购的环境公共服务，将包括城乡生活废水、垃圾收集、转运、处理的单项或者一体化服务，城乡区域河道水域、公园湖泊水质养护、城乡植树种草，国家公园、自然保护区等环保、城乡公用土地的环境修复服务。《意见》规定，政府购买环境服务将一律通过公开招投标的方式获得。目前由地方政府“买单”大力建设的环境污染监测系统也将纳入到改革领域，将由专业的机构建设和运行，政府资金将转向按照效果来支付费用。

此外，即将出台的指导意见中，除了包括可以购买环境服务的内容，还有引导产业的相关政策。比如，环境服务的投融资、环境服务收费、消除条块分割、打破行业壁垒、税收、建立企业提供环境服务的考核机制等。

近年来，从中央到地方各级政府都下大力气进行环保投入，保守估计最近10年用于环保的总投入约为4万亿元。但是，巨额环保资金却没有完全用到该用的地方，环境基础设施建设已经成为审计问题频发的“重灾区”。坚信《意见》的出台将有力地促进环保资金的使用效率，环保投入将从以往的“过程买单”转向“见效付费”，环境服务模式的转型，有望迎来环保产业发展的新时代。

政府采购环境服务的内容和产业引导政策有望明确，由“过程买单”转向“见效付费”，让环保产业升级与转型进一步明朗化，进入综合环境服务业时代

从购买治理工程到购买服务，环保投入将从以往的“过程买单”转向“见效付费”。这将帮助政府更加合理地使用财政资金，同时可以吸引更多社会资本进入环境服务领域，放大财政环保投入资金的作用。

此前，环境保护部已经就环境服务进行过多次调研，北京、山东、河北等地进行了政府采购环境服务的试点工作，一些地方政府也开始出售和剥离一部分环境服务类企业和资产。比如，过去地方政府要投入大量财政资金建设城市污水处理厂，承担了污水处理厂工作人员、运行等多项费用。以后更多的模式将是由社会资金筹建污水处理厂，企业成为政府的污水处理服务商，政府根据治理服务的效果来付费。

据了解，《意见》明确了引导环境服务产业的相关政策，这都将充分激发市场主体的作用。比如环境服务的投融资、环境服务收费、消除条块分割、打破行业壁垒、税收、建立企业提供环境服务的考核机制等。另外，此次政府采购公共服务的定调，也让环保产业的升级与转型进一步明朗化。环保产业将进入综合环境服务业时代，商业模式创新与转型的时机正在成熟，合同环境服务将成为环境服务业快速发展的突破口。

在新政策推动下，环境公共服务的范围将进一步扩大，管网运营与维护、土地修复、水体修复、河湖修复、生态修复等更多环境领域市场需求将被进一步释放，并进入合同环境服务范围之内。公共服务的采购方也将转型和扩大，从单一的城市政府向跨区域、跨流域转变。产业格局将随之改变。

由政府购买环境服务，改变了以往将资金直接拨付到相关部门和企业的做法，使环保资金发挥最佳使用效果

2002年后，我国的环保工作进入基础设施快速建设阶段，产业发展也进入到了工程建设阶段。到2008年，产业投资快速增长，一批优秀企业已经成长形成，产业发展也进入了转型过渡期。政府在环境治理服务上的投入越来越大，地方政府对环保的投入也在普遍增加。据统计，2014年中央预算主要支出项目安排上，节能环保的预算支出达到2109.09亿元，比2013年增长7.1%。但是，很多资金在流转过程中被“雁过拔毛”，以致需要巨额资金投入的环境基础设施建设已成为历年审计问题频发的“重灾区”。

据报道，国家审计署对9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计中发现，13个单位将污水垃圾处理资金用于出借、股权投资和其他基础设施建设等支出，涉及污水垃圾处理项目建设财政资金3308万元、污水处理项目建设贷款10.03亿元，占9个省市专项投入的6.14%。

此外，有些项目未实现预期目标，造成严重的资产闲置、损失浪费现象。据审计署发布的《10个省1139个节能减排项目审计结果》显示，部分已完工节能减排项目达不到预期的节能减排效果，涉及专项资金15.87亿元。《关于环保领域34个利用国外贷款项目绩效情况的审计结果》显示，13个项目存在资产闲置或损失浪费现象，金额共计4.3亿元。而政府通过公开招投标购买环境服务有利于堵住资金使用“黑洞”。比如将政府投入统一到由政府购买环境服务，改变了以往将资金直接拨付到相关部门和企业的做法，使环保资金发挥最佳使用效果。

北京大学中国公共财政研究中心主任林双林称：“如果政府什么都管，难免导致财政资金使用效率低下。社会上有很多专业化的公司愿意提供服务，政府通过公开招投标购买环境服务，有利于提高效率、提高服务水平。但需要注意的是，购买的时候要公开招标，确保竞争公平公正，防止出现腐败、权力寻租等问题。”

环境服务业发展需要政府和市场“双剑合璧”，产业模式转型将带来市场繁荣，产值迅速增长

当今社会的运作和发展模式，离不开“有形的政府之手”和“无形的市场之手”。而政府在环境治理中只发挥调节作用，市场发挥决定性作用。因此，环保产业的发展需要政府和市场“双剑合璧”，共同推动。中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华表示，对环境的管理体不应该是行政性的、简单的、命令式的。环境是一种资源，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。

林双林介绍说，现在包括美国在内的西方国家政府购买服务体系已经非常健全，“公共事务”政府购买服务方面有了很大改变。目前，美国环境服务业已逐渐成为拉动GDP增长的重要动力。2010年，美国环境服务业占GDP份额为1.13%，创造了大量就业岗位。产值为611.5亿美元，污水处理服务产值为469.1亿美元，环境咨询与工程设计服务产值为270.2亿美元，环境修复服务产值为121.8亿美元，环境测试与分析服务产值为18.4亿美元。

近年来，包括中国、泰国、马来西亚在内的一些发展中国家开始对“公共事务”部门进行改革，在污水、垃圾处理领域引入BOT、BOO等运行模式，引导私人部门进行资金投入。根据经济合作与发展组织（OECD）统计，1990年～2004年，11个OECD国家加上“金砖四国”通过公私合营方式在水处理服务部门投资额达112亿美元。

“政府让社会上的私人公司提供服务，同时也请私人公司监督，确保服务的质量。政府购买服务是改革的一个方向，主要是为了提高财政资金的使用效率。花一样的钱，把事情办得更好或者办更多的事。”林双林说。“环境服务业模式的转型意味着产业迎来一个新的时代，可能会使产值由原来的1000亿元增长到几万亿元甚至更多。”清华大学环境学院环境产业研究中心主任傅涛认为，环境服务业模式的转型将带来环保市场井喷。

而据香港万得通讯社报道，截至2011年年底，我国环境服务业年收入总额约为1500亿元，占环保产业的15%，收入年增长率为30%。“十二五”期间，如继续保持30%的年增长率，则意味着到2015年年底全国环境服务业年产值将达2250亿元。

环保产业是具有广阔发展潜力的新兴战略性产业，近年来得到了国家的高度重视和社会的极大关注。国家在环保方面的投入大幅度增加，社会资本正进入环境领域，接下来随着《政府采购环境服务指导意见》的出台，我国环保产业将进入又一个发展的高潮期，环保产业将在市场引领下步入快速发展的轨道。（作者单位：北京师范大学教育技术学院）

编辑|刘书梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint