解读新修订的《环境保护法》

姜青新++张淼

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新法将于2015年1月1日施行。至此这部中国环境领域的“基本法”完成了25年来的首次修订。此次新《环境保护法》历经了4次修订草案的审议，才由全国人大正式表决通过。新环保法从原来的47条增加到了70条，是常委会史上收集到来自委员会的修改意见最多的一部法律。这部法律增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，被专家称为“史上最严的环保法”。

一、明确保护环境是国家的基本国策

新的环境保护法进一步强化环境保护的战略地位，被定位为环境领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，解决共性问题。新法增加规定“保护环境是国家的基本国策”，并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”

受限于原有的法律规定，长期以来，中国环保部门的处罚力度、执法手段都相当有限。此次法案修订，再次明确保护环境的重要地位，将对未来环境保护工作提供强有力的支持与保障。

二、突出强调政府监督管理责任

新修改的环境保护法调整篇章结构，突出强调政府责任、监督和法律责任。与现行环境保护法关于政府责任仅有一条原则性规定相比，新法将其扩展增加为监督管理一章，强化监督管理措施，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。

新法的修订，有利于纠正地方政府在环境保护工作中的缺位和监管不力等现象。通过“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标”等规定，建立了环境保护目标责任制和考核评价制度等，增加了现场检查的具体内容，明确了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。在政府对排污单位的监督方面，针对当前环境设施不依法正常运行、监测记录不准确等比较突出的问题，新法增加了现场检查的具体内容。新法在上级政府机关对下级政府机关的监督方面，加强了地方政府对环境质量的责任。同时，增加规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，并规定了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。

三、加强环保处罚力度、执法手段

新的《环境保护法》针对目前环保领域“违法成本低、守法成本高”的突出问题，进一步加大对违法行为的处罚力度。新的《环境保护法》提供了一系列执法利器。

1.新增“按日计罚”的制度

“按日计罚”是指对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。新法规定行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额进行按日连续处罚。同时规定，地方性法规还可增加按日连续处罚的违法行为种类。这意味着，非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，罚款越多。新法施行“按日计罚”之后，罚款数额上不封顶，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。

2.规定了行政拘留的处罚措施

新的《环境保护法》作为一部行政法律，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。新法规定：对情节严重的环境违法行为适用行政拘留；对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任。

四、设信息公开和公众参与专章

新的环境保护法修正案专章规定了环境信息公开和公众参与，加强公众对政府和排污单位的监督。新法规定以下内容：一是明确公众的知情权、参与权和监督权，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。二是明确重点排污单位应当主动公开环境信息，规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况”，并规定了相应的法律责任。三是完善建设项目环境影响评价的公众参与，规定“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向公众说明情况，充分征求意见”。“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”。

五、设置了环境公益诉讼制度

新《环境保护法》还是一部开放的立法，将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度。环境公益诉讼是环境保护法修改中备受关注的问题。在修订草案二审时，曾将环保公益诉讼的主体限定为一家“国字号”环保组织；在之后的几次修订中，法律诉讼主体得到进一步扩大，最终被规定为：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”。新法增加了环境公益诉讼的制度设计，明确规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织，和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。但是，提起公益诉讼不得以牟取利益为目的，对公益诉讼行为设置了规范要求。此外，为了防止社会组织以诉讼谋取利益情况的发生，新法明确规定，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取利益。（作者单位：姜青新，山东财经大学；张淼，中国矿业大学）

编辑|赵钧 jun.zhao@wtoguide.netendprint