加快机动车污染防治税收制度设计

黄博雅

2003年1月2日，国务院发布了《排污费征收使用管理条例》（以下简称为《条例》，于2003年7月1日起施行）。该《条例》严格规定了排污费的征收、使用、管理环节，后又在此基础上，另行出台了一系列配套的法规与规章。

简单从《条例》关于排污费的征收种类看来，我国排污费主要集中于大气、水、固体废物及危险废物、噪声四个方面。其中废气排污费是指国家环境保护行政主管部门根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放废气的单位和个体工商户按照排放废气的种类和数量征收一定数额的费用。但是对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费。

既然流动污染源和其他直接通过排放污染物污染大气的单位与个体工商户同为排污者，前者因国家法规的规定不同而“合法”规避排污收费，纵使其有现实收取的困难性和特殊性，也不能逃避我国废气排污费征收在流动污染源方面的现存不足。由此可见，废气排污费的征收对象过于狭窄和单一显然已经成为目前较为明显的缺陷。机动车等流动污染源“付费”迫在眉睫。

我国对机动车等流动污染源暂不征收排污费的原因

立法层面的考虑

我国税法至今未出台真正意义上的环境税，目前在经济手段上仍以排污费为核心，但是近年来，有关国家环境政策在其他税制中得到了一些体现。

以最为典型的消费税为例，自1994年《消费税暂行条例》的颁布实施，《条例》规定了对11种应税消费品（包括：小汽车和摩托车两种流动污染源），之所以如此设置当然包含了环境保护因素。2006年4月1日，我国消费税改革迈向了一个崭新的台阶，此次改革后我国的消费税更具有了绿色税的色彩。其中，原应税消费品中的小汽车和摩托车税率结构有所调整，适时拉动了不同排量汽车的税率差距，加大了大排量和能耗高小轿车、越野车的税收负担，同时也相对减轻了小排量车的负担，体现出对生产和使用小排量车的鼓励措施。

国家试图根据排量的大小设定差别税率，从而引起汽车消费者考虑税收的成本，从而影响其实际消费结构。达到税收的静态效率和环境政策的间接实行。

对机动车征收排污费征收的现实困难

我国目前排污费征收对象是以直接向环境排污的单位和个体工商户，之所以如此设计是源于目前污染物的监测技术和监测方法。而不向流动污染源征收排污费也是出于此类主体虽有排污行为但排污种类和数量难以监测的缘故。况且即便能够监测，却面临着监测成本高和排污者环境法律意识欠缺的境地，同时监测技术条件和监测设备的限制也是不得不面对的实际障碍。

在客观上，汽车消费者需要承担连同汽车本身在内的各种税费支出，具体包括：车船税、消费税、高速公路过路费、车辆维修养护费以及不断攀升的汽柴油费等等，各种费用的叠加无疑加剧了消费者的负担。如若再开征其他税费将会造成消费群体的诸多不满，并且消费者的实际接受能力也是立法主体需要参考的重要因素，立法者会予以适当考虑。

对机动车等流动污染源征收废气排污税的必要性

排污收费制度的内在要求

我国目前排污收费制度作为依靠经济手段保护环境的首要利器着实存在一些问题。笔者认为，其中最为明显的即是排污收费的范围有较强的局限性，以致许多污染行为并未纳入其收费范围。

首先，从缴纳排污费的主体看来，《排污费征收使用管理条例》的第二条仅仅将其限定为单位和个体工商户两类。尽管有些地方也针对居民按人头征收垃圾处理费，但对个人排污的领域还有很多排除在收费范围之外。其次，在征收领域方面，从中央到各个地方共计已有100多种污染行为被纳入到收费行列当中，但还有譬如：恶臭、生活垃圾、生活污水、电磁污染、电池污染等未征收排污费，当然还包括不对机动车、船舶、飞机等流动污染源征收噪声超标排污费和废气排污费。再次，一些重要环境要素被污染并非完全来自于工业，城市生活垃圾和污水才是真正的污染之所在。

排污收费制度在立法上的局限性会使人民的生活质量下降，并且对于其他依法缴费的排污者来讲亦非公平竞争。所以适当拓宽收费范围是大势所趋。

“废气排污费”还是“废气排污税”

1.废气排污费强制性低，不利于排污费征收

目前排污费的法律定性众说纷纭，暂且不论其真正的法律属性，但其具有固定性、无偿性、强制性的特点还是较为明显的。这三大特点恰好与税收的一般属性吻合，但我们可以肯定地说排污费与真正意义上的税收还是存在着差异的。

排污费的法律后盾应是2003年国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》，它作为行政法规，效力自然不如全国人大及其常委会颁布的正式的法律。《条例》中规定的强制性措施诸如：责令停产停业和请求法院强制执行当然没有普通税收的强制性强，因此，收费的不稳定性和随意性在所难免。

2.废气排污税的优越性

首先，废气排污税的固定性较强，固然排污者的信服力也随之加强。它不以双方当事人的意思表示为成立要件，而是直接依靠法律的规定征收，属于一种法定之债。其次，税具有请求力、执行力和确定力，其中执行力可由税务机关直接实现。从债权实现的角度讲，税具有优先于普通债权的效力；虽然费也具有上述三种效力，但在一般情况下，费必须借助于其他公力机关的介入如人民法院才能实现。从债权实现的角度讲，费也不具有法律所规定的优先于普通债权的效力。再次，完善的环境资源税收制度是环境资源的生态价值的集中体现。大气作为一种必需的环境要素，应随着大气环境的不断污染和破坏而体现出稀缺性与资源性。征收大气排污税，不但可以体现出大气环境的经济价值，而且也可以体现出对于生态功能的下降的恢复和补偿的作用。

加快我国流动源废气排污税的立法设计

为有效遏制目前我国流动污染源污染大气的现状，实现机动车所有者或使用者将造成的环境成本内在化，实现所有排污者的社会公平，建立一种符合效率、稳定和简便的环境税税收体制势在必行。

（一）废气排污税的立法目的和宗旨

废气排污税属于环境污染税，是将大气环境污染和破坏的社会成本，内在化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。它的直接目的是为保护大气环境和可持续发展服务。税收是手段，运用这个经济手段控制大气环境污染和改善环境、维护国民健康是大气环境税的立法宗旨。

（二）大气环境税立法应考虑的因素

1.合理确定征收水平

大气环境税税制设计不能脱离我国的国情。在实施税制绿化的过程中，应注重保持微观经济主体的税负基本不变。首先，将现有的对大气排污所缴纳的排污费等一系列收费并入大气污染税中，以避免重复征收，加重纳税人的税负。其次，大气污染税应重点抑制那些最突出的牺牲长期可持续发展为代价的短期行为，当然在大气污染中，流动污染源污染大气长久未得以关注和治理首当其冲。

2.保持税收中性

大气污染税要保持税收收入的中性，尽量减少税收的扭曲作用。本着“谁污染谁纳税”与“完全纳税”的原则，大气环境破坏者付出的代价应与治理大气环境所需费用大体相当。警惕把大气环境税收入当做增加财政收入或弥补财政赤字的工具。

3.合理确定征税范围及计税依据，实行差别税率

征税范围设计上一般都会指向直接排污者（企业、个体工商户、其他流动污染源）的排放废气污染大气的行为。在税率设计上，不宜按全成本定价，防止税率过高而造成生产生活抑制，导致社会为过分清洁而付出过大的代价。在实践中可以采用弹性税率，根据环境整治的边际成本变化，合理调整税率，同时对不同地区、不同部门、不同污染程度的排污主体实行差别税率。（作者单位：环境保护部环境发展中心）

编辑|赵钧 jun.zhao@wtoguide.netendprint