公办高等学校内部治理结构研究

文/ 朱维究 刘永林



公办高等学校内部治理结构研究

文/ 朱维究 刘永林

编者按：

2015年9月，中国机构编制管理研究会举办了“简政放权与公益事业治理体系改革”研讨会，分简政放权改革、公办高等学校内部治理结构改革、城市公立医院综合改革、公益服务中的PPP四个主题研讨，来自教育、医疗卫生、社会组织等领域的几十位国内外专家学者、实务部门代表在研讨会上作了发言。本期继续开设“公益事业治理体系改革”专栏，陆续刊登研讨会上的发言。

朱维究 ：中国政法大学教授

高等学校的治理结构与高等学校的章程、高等学校的使命宣言，共同构成现代大学制度的三大核心要素，是高等学校实现其使命定位所需要的组织架构和制度安排。①史静寰：“现代大学制度建设需要‘根’‘魂’‘骨架’”，《中国高教研究》，2014年第4期。《国家中长期教育发展与改革规划纲要（2010-2020）》实施以来，教育部在推进公办高等学校法人治理改革方面，多措并举、成效显著。围绕教育规划纲要逐项落实，推动出台坚持和完善党委领导下的校长负责实施细则，制定高等学校信息公开、高等学校章程、学校教职工代表大会、高等学校学术委员会、高等学校理事会等方面的规范性文件，并推动高等学校校长公开选拔试点、学院制试点和完善内部治理结构试点等。当前，我国公办高等学校内部治理结构，“总的来说，大学行政化色彩浓厚，学术权力不彰，决策科学化、民主化程度低，监督机制缺乏。使得高等学校办学活力不足，教师积极性不高，对学校的科学发展产生了严重制约。”②孙霄兵：《中国特色现代大学制度建设研究》，教育科学出版社，2012年，第107页。

高等学校治理结构的形成与特定的历史环境相关联，不同国家、不同高等学校也会有不同的治理结构。当前，完善公办高等学校内部治理结构是一个系统工程，需要在充分认识和深刻把握我国公办高等学校内部治理结构制度设计和实践的历史经验的基础上，辩证借鉴域外国家高等学校内部治理结构制度设计和实践的有益做法，结合国内实际，对公办高等学校内部治理结构的核心内容，包括公办高等学校的决策机构、校长及行政机构、学术机构、参与民主管理与监督机构等制度现状和实践经验做出实事求是的分析，并在此基础上，全面统筹考虑和精心设计，对我国公办高等学校内部治理结构的完善提出建议。

一、公办高等学校决策机构：从保守走向改善

党委领导下的校长负责制是党内法规和国家法律及政策明确下来的。几十年历史与制度经验积累并被实践证明的，保证高等学校正常运作的根本制度，必须坚持并不断完善党委领导下校长负责制。

我国公办高等学校内部治理结构的完善，必须准确把握党委领导下的校长负责制的内涵，坚持完善的思路，辅之以建立理事会制度，不断完善党委会的组成、职责和决策程序等。在保证党委会决策机构性质和地位不变的前提下，对党委会的职责在横向上分类，厘清作为政治领导组织的职责和作为高等学校决策机构的职责；在纵向上分层，厘清决策机构的职责和校长的职权，改革党委常委会的设置。实现从“封闭决策”到“开门决策”的转变，从决策机构成员组成、决策程序公开、决策结果公布等环节入手，实现从高等学校治理“台前”到“幕后”的转变，应明确和保留党委会的必要决策事项，充分授权校长和学术机构等治理学校，依法依规支持校长及其行政机构和学术机构自主开展行政管理和学术自治工作。

二、公办高等学校校长及行政机构：从任性走向理性

公办高等学校的校长作为法定代表人的法律地位，应相对独立于决策机构、行政机构、学术机构、参与民主管理与监督的机构，既保持独立又互相联系。当前，公办高等学校校长的产生方式，正在从任命制走向公开选拔制，需要在实践中进一步总结经验，并对制度不断完善。作为主要行政负责人的校长、副校长及其他行政机构所享有的行政权力的法治化，是公办高等学校行政化问题解决的关键。

公办高等学校中行政权力受到的批评主要表现在学术组织结构和功能的行政化、学术领域与行政领域的模糊化、学术人员在评价体系中的缺位。而其中的主要原因是高等学校实体性地位的缺失和高等学校自我目标的迷失。③湛中乐、韩春晖：“论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁的分析”，见劳凯声：《中国教育法制评论第4辑》，教育科学出版社，2006年，第62页。行政权力挤压或者替代学术权力，使得学术权力的运行完全行政化，学术人员和学术机构未享有应有的学术地位和学术职权，高等学校的学术发展也受到影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。当然，公办高等学校的行政化不完全是行政机构行政化的问题，更重要的是包括学术人员、学术机构等在内的整个学术系统的行政化，即学术行政化问题。行政权力与学术权力的合理分野是高等学校去行政化的必然要求，也是高等学校去行政化的重要标志。⑤廖小平：“大学去行政化四问”，《大学教育科学》，2013年第5期。

在法律上，公办高等学校的校长兼具法定代表人和主要行政负责人的法律地位。校长作为法定代表人，对外代表学校，对内处理与法定代表人地位相应的各类事务。校长作为主要行政负责人，领导学校行政工作，与副校长及行政机构，共同完成校内的行政任务。校长的选拔任用方式一直沿用的是党政领导干部的任命制，近年来教育部采取了面向海内外的公开选拔任用的试点，我国公办高等学校的校长遴选制度应结合实际，总结公开选拔的经验，借鉴域外校长遴选制度的长处，进一步推动校长遴选制度的改革。当前，公办高等学校的行政化问题，需要从外部和内部两方面入手，在中国行政体制改革和事业单位改革的背景下，运用法治思维和法治手段，依法设置行政机构，合法、合理、诚信行政，程序正当，监督有力，救济到位，防止行政权力任性、恣意，确保行政权力规范、理性运行。

三、公办高等学校学术机构：从依附走向自主

一般而言，大学中的学术事务有两种形式：学者独立从事学术事务或在组织中从事学术事务。学术机构是公办高等学校内部治理结构中的重要机构，与行政机构共同执行决策机构关于学术事务和行政事务的决议，同时在法律和章程的范围内依法自主地完成学科专业建设、教学指导、科学研究、学位评定和其他学术事务评定等任务。当前，在我国的制度与实践中，以学术委员会为核心的学术机构是学术自治的载体，是承载公办高等学校学术使命和学术目标的组织。唯有遵循学术发展规律，健全学术机构，重视学术自治，才能不断完善内部治理结构，实现公办高等学校的有效治理。

公办高等学校走向卓越，需要教授治学。当前，以《高等学校学术委员会规程》为标志，我国公办高等学校学术机构的制度已基本确立，亟待未来在高等学校的法律层面，对高等学校学术委员会的性质、地位及其保障制度做出规定，同时高等学校在章程制定以及校内学术委员会章程制定中对学术委员会制度作全面、统一的规范。如此，才能在制度上依据这一整套规则体系，保证高等学校学术权力真正按学术规律来运作，保证学术权力的正确运用。

四、公办高等学校参与民主与监督机构：从封闭走向开放

高等学校的管理，不仅受到社会的监督，而且还受到多方面的制约，表现出复杂的治理结构和多重制约的决策程序。⑥[美]克拉克 · 科尔：《大学的功用》，陈学飞等译，江西教育出版社，1993，第23-25页。公办高等学校要建立健全学校全体成员代表会议、教代会、学代会和理事会，与决策机构、行政机构、学术机构并行的，参与有序、表达有力、监督有效的监督系统。教代会和学代会是面向校内的民主管理与监督机构，应在此基础上，建立学校全体成员代表会议作为教代会和学代会原有集体层次参与职能的载体，发挥参与民主管理与监督的作用。调整后的教代会和学代会主要作为教职工代表和学生代表的选任和退出机构存在，建立向决策机构、行政机构、学术机构、理事会选任教职工和学生个体代表的机制。

有效的参与民主管理与监督机制的建立，就治理机构之间的关系而言，必须是决策机构、行政机构、学术机构等制度设计与参与民主管理与监督机构制度设计有序对接、畅通运行。决策机构成员吸纳教职工和学生、学术委员会有青年教师比例名额、行政机构行政程序上的公开等，正在经历一个从封闭到开放的过程。由此，建立健全理事会制度，建立学校全体成员代表会议制度，健全教职工和学生个体层次参与民主管理与监督机制，是公办高等学校参与民主管理与监督取得真正实效的必由之路。

（作者系中国政法大学教授；北京信息科技大学讲师）