求解城管无“法”无“天”之困



求解城管无“法”无“天”之困

就上下不顺而言，城管执法机构没有全国统一的管理部门，即上无“爹娘”下无“子孙”。城管执法机构只属于同级政府的执法机构，且性质五花八门，很不规范。

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》近日印发，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。《意见》首次框定了城市管理的主要职责，并明确国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导。

城管开始有了顶层制度设计。解读这份意见稿，能够看到最为诟病的城管“粗暴执法”问题，有了化解的眉目。

上无“爹娘”下无“子孙”

1997年4月，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》。1个月后，北京市宣武区城市管理监察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执法试点单位。

在此后的18年中，城管在全国城市管理中的作用越来越大，已经成为城市管理不可或缺的重要部门和力量。但不可否认，城管也面临着越来越多的问题和挑战。目前，城管体制不顺是各界共识。这种体制不顺，既包括城管执法机构上下体制不顺，也包括城管执法机构与其他执法部门之间不顺，还有城管职能不顺，即上下不顺、左右不和职能不顺。

就上下不顺而言，城管执法机构没有全国统一的管理部门，即上无“爹娘”下无“子孙”。城管执法机构只属于同级政府的执法机构，且性质五花八门，很不规范。由于没有全国统一的管理部门，对于县、市城管执法机构，国家和省一级难以统一地归口管理。

就左右不顺而言，城管执法机构行使的职能大多都是其他执法部门划转而来。而且，划转的职能大多不是全过程职能而是“半截职能”，即只有行政执法职能而没有管理职能。由于“半截职能”的衔接太多，导致在权力运行过程中很容易出现不顺畅。

就职能不顺而言，城管执法机构没有统一的职能规范，各地城管究竟管什么并没有一定之规。据统计，在100个城市的城管执法机构中，有100个城管执法机构有市容环境卫生执法职能，99个有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营占道经营执法职能，97个有建筑施工噪音、生活噪音、扬尘污染、餐饮油烟污染等环保执法职能，92个有人行道违法停车职能，19个有畜禽屠宰执法职能，14个城管执法机构有河道管理执法职能，12个有城市建筑施工管理、建筑业管理执法职能，11个有房产管理、物业管理执法职能，7个有城市公交客运管理执法职能，6个有流动摊贩食品安全管理职能，5个有物业管理、城市节水管理、宠物饲养管理执法职能。城管执法职能似乎无所不包同时又差异巨大、很不规范。

求解城管无“法”无“天”问题

中国政法大学副校长马怀德称，中国的城市管理执法体制形成于1996年行政处罚法规定实施相对集中行政处罚权以后，这在当时的城市管理和城市治理发挥了很好的作用。相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”

马德怀说，在城市管理上，各个部门、机构间缺少有效的衔接、沟通，经常会出现一些管理上的空白，或执法打架、权力交叉。另一方面，形成于上世纪九十年代后期的城管执法体制出现了无“法”无“天”的局面，“无‘法’是指没有统一的城市管理，特别是城市执法方面的法律；无‘天’是指城管在中央政府层面没有统一的主管部门。这导致了暴力执法、暴力抗法、执法不作为等乱象频出”。

为了防治管理不到位和管理缺失，《意见》明确了城市管理的职责边界。

具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

《意见》强调，城市应重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

马德怀称，为了解决多头执法的乱象，《意见》还提出要综合设置执法体制，并明确了综合执法的职责和权限。《意见》指出，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

马德怀表示，“《意见》的目的是为了理顺城管执法体制，解决无‘法’无‘天’的问题，还要鼓励地方，利用现有的立法权制定城市管理方面的地方性法律和规章，确保执法是有法律依据，又是相对规范、讲程序、能够履行好各项职责的。”

城管执法改革开启源头治理

此次改革对未来的城管体制提出了五方面要求：权责明晰、服务优先、管理优化、执法规范、安全有序。

之前，由于各种原因，城管队伍是没有上级主管部门、没有制式服装和统一标识、什么事情都要管却什么事情都管不好的“怪胎”。部分学术界人士也对城管队伍到底有无执法权、执法权限究竟有多大提出质疑。尤其是当城管队伍冲在拆除违建、整顿乱摆乱放、规范违规经营等应急、棘手工作现场时，由于执法人员素质参差不齐，执法行为欠规范，加上执法对象的强烈抗拒，任何小的冲突都可能被贴上“城管打人”的标签广为传播，城管执法成为加剧官民对立的因素。

现在，最大的亮点莫过于临时工不能执法了。中央意见稿里说得非常清楚，简而言之：临时工可以存在，但是不能执法，如要用他们执法了，“锅”也得城管部门自己来背。另一个亮点是收缩权力，城管部门也得有权力清单。

不过，既然直管部门是住建部，这意味着城管的业务会更加“专注”，且意见稿还强调了一点——“有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。”起码在名义上，“多龙治水”、重复执法不太可能了。

（《瞭望》2016.1.11、界面新闻2016.12.31）