乌克兰危机中经济制裁的合法性分析

程大为

从今年3月克里米亚公投决定退乌入俄，到7月马航MH17事件，西方对俄罗斯的经济制裁逐渐升级，尤其是MH17事件发生后，欧盟跟随美国，采取了日趋强硬的制裁措施。与此同时，俄罗斯实施了食品进口禁令等反制措施，此外，俄罗斯意在寻找解决危机的其他路径，4月中旬，俄罗斯曾声称考虑使用世界贸易组织（WTO）赋予的法律手段反对制裁。

经济制裁是一个或多个国家（实施国）引发的对另一个或多个国家（目标国）的强迫性行为，其目的之一是使目标国遵从实施国认为重要的政策要求。无论是西方国家的经济制裁还是俄罗斯的反制，都应有法可依。那么，几个月以来的经济制裁与反制是否符合国际法？

首先，单个国家是否有权实施域外经济制裁？1917年的美国《与敌国贸易法案》给予总统在战争或国家紧急状态下，可以禁止与外国的贸易的权利，该法案适用于所有美国管辖的任何人，包括美国公民和在美国注册的公司、其他组织，这时美国的制裁原则是国籍原则。20世纪90年代的《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》将制裁扩大到尚未危机到美国但国际社会公认的违反行为实施制裁，甚至将与美国没有任何所有权、技术、金融联系的外国公司和个人纳入到制裁范围。美国法律曾遭到欧盟国家的反对，欧盟出台《反对第三国立法域外适用的条例》，明确规定禁止外国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力。由于美国制裁古巴，欧盟曾向WTO提出诉讼，指出根据美国法律，欧盟不能享有在世界贸易组织法下的与古巴进行自由贸易的权利。21世纪后，特别是2010年美国出台《全面伊朗制裁法》后，欧盟对美国的单边行动容忍度提高，逐渐抛弃了保守态度，改弦易辙，采取与美国相一致的态度了。以上说明单个国家使用经济制裁的合法性一直备受质疑，在欧盟采取了美国类似立场后，使美国域外经济制裁具有了国际上准合法性的特点。此次美欧对俄罗斯实施经济制裁，也在国际社会获得了一定的准合法性。

那么接下来的问题是：是否存在经济制裁的国际法依据？《联合国宪章》授予联合国安理会为维持国际和平与安全可采取行动的职权，其中第39条规定了安全理事在断定“和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在”的情况才采取行动。可以说，联合国为实施经济制裁提供了国际法依据。近日外媒公布俄“入侵”乌克兰的卫星图像，在为“侵略行为”存在准备证据。但截至目前为止，联合国对乌克兰局势不断恶化仅表示了关注，呼吁各方为寻找到一个和平的政治解决途径而努力。

第三，解决外交冲突的方法有军事的和非军事的两种，乌克兰的刀光剑影使北约更为活跃，但北约至今无军事动作，这又是为什么呢？北约是美国与西欧为实现防卫协作而建立的一个国际军事集团组织。“9·11”事件后，北约曾援引《华盛顿条约》第五条，宣布对美国的恐怖袭击是对北约所有19个成员国的攻击，以此显示北约欧洲盟国与美国之间的团结。第五条是北约共同行动的核心条款，但不适用于乌克兰危机，因为乌克兰不是北约成员，北约成员不能因为乌克兰受到威胁而采取行动。北约在乌克兰危机中可以做一些显示影响力的事情：（1）停止北约与俄罗斯的关系，这一点已经在2014年4月1日实施；（2）利用北约机制巩固现有同盟，在MH17事件后，欧盟已经表示了进一步与美国合作的意愿，相对中立的瑞典和芬兰重又将俄罗斯视为潜在威胁，可能更密切地与北约合作；（3）增加北约在俄罗斯附近的兵力部署，对局势发展形成压力，美国已经加强在立陶宛、波兰等国的军事部署；（4）加紧与乌克兰的合作，协助乌克兰进行防御体系改革。

但是，MH17的最后调查报告可能会给北约一个行动的理由。如果MH17的调查报告认定俄罗斯或者俄罗斯支持下的乌克兰分裂组织是MH17的肇事者，而在MH17事件中受到损害的是北约成员国公民，那么，依据第五条，北约可以视俄罗斯打击了北约成员，从而采取共同行动。

第四，俄罗斯希望通过世界贸易组织（WTO）来解决争端，那么，WTO是否是解决这类经济制裁纠纷的最佳场所呢？WTO法中并没有涉及到“经济制裁”和“反制”，只涉及到“贸易报复”。贸易报复是因贸易问题引发纠纷后，在WTO授权情况下方可实施的经济行为，而经济制裁和反制是政治目的驱动的，与WTO法所适用的报复不同。俄罗斯可以忽视经济制裁的政治动机，而依据WTO法寻求贸易规则层面的争端解决，但这样做似乎不切实际：其一，俄罗斯需等待一段时间，直至欧美经济制裁措施对俄罗斯的经济造成实质性损害发生后，俄罗斯才可能提出WTO诉讼；其二，即便是发起了诉讼，WTO处理争端需要一年多的时间，这客观上不利于乌克兰危机的解决。

另外一个涉及WTO法的问题是，俄罗斯在受到美欧经济制裁后，实施了一系列反制措施，这些措施是否合法？美欧是否也可以依据WTO起诉俄罗斯？应该说，俄罗斯的反制虽然使用了经贸工具，但属于政治冲突的语境范畴。假设忽略其政治冲突的本质，要在WTO框架下解决，这种反制应视为贸易反制。贸易反制的基本特征是在其他国家首先实行贸易保护措施的前提下， 一国所采取的快速、以毒攻毒的保护性措施。它具有单边、适度、先于WTO程序的特点。俄罗斯的措施似乎符合以上特点，但“先于WTO程序”这一条违背了WTO法。另外，俄罗斯使用的反制措施多是直接的进口禁运，这很容易被美欧依据WTO法起诉其违背自由贸易的原则。因为，WTO并不是解决具有政治本质的经济制裁的合适场所，即便可以抛开政治本质去争论一个上下，也不过是法律技术层面上的花拳绣腿，不利于乌克兰问题的实质性解决。

在域外经济制裁是否合法的质疑中，国际冲突的解决应寻求在一个国际组织的框架中，依法解决，联合国给予经济制裁提供了法律依据，联合国应承担更多的责任。

（作者为中国人民大学经济学院教授）

编辑 杜娟