城市发展要警惕“贫民区化”

2010年世博会的主题定位为“城市，让生活更美好”，充分体现了“城市”作为民生载体的重要地位和作用。伴随着中国城市国际化发展趋向日益明显，我们不得不将西方发达国家曾经和正在经历的城市问题的反思提上议事日程。回顾西方发达国家的城市发展史，“城市贫困”作为一种顽疾，是诸多城市问题的罪恶之源。城市贫困的“聚集”与“隔离”所导致的“贫民区化”，会直接影响城市发展的空间均衡，在城市健康的躯体中形成局部的衰败，引发部分地区的“堕落”，产生滋养懒惰、犯罪、反社会情绪的“亚文化”，而且，一旦形成，就会像癌症形成的“肿瘤”一样，很难医治或祛除。如简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中所言，“就像一个怪圈一样，……总有一天会吞噬整个城市的运行”。

计划经济时代的中国，在“土地国有”、“全能政府”和“平均主义”盛行的年代，城市优先发展和“全民福利”的前提下，土地的利用和开发与市场脱离，住房分配政策主导下，城市的空间差异并不明显。但伴随着改革开放以来，住房市场化进程加速，城市工业化布局逐渐受经济一体化的主导，房地产开发逐渐成为地方乃至中央经济发展的支柱产业，作为城市化进程加速的后果之一，城市空间分异逐渐凸显。在此背景下，城市空间社会生态演变日趋明朗，社会分层在空间的差异格局必将逐渐拉开，“穷人”和“富人”的生产和生活空间逐渐分异。作为特定社会制度和生存竞争下的失败者，“穷人”们在空间竞争中逐渐退缩，城市贫困开始出现“聚集”与“隔离”的倾向，在部分大中城市“贫民区化”正在形成，也逐渐产生了相应的连锁反应。典型的如发展缓慢的老城区、破败的国企职工宿舍、流动人口密集、房租低廉的“城中村”或者城乡结合部、治安较差的火车站附近等等。首先，这些社区开始吸引和充斥城市贫困者，然后“聚集”进一步引发社会排斥和隔离，从而逐渐“贫民区化”；然后，城市贫困的“贫民区化”进一步导致这一地区物质生活水平的下降和精神生活的逐渐“堕落”和“溃败”，进一步再生产出“贫困亚文化”，形成贫困再生产的“怪圈”，成为城市有机体的“顽疾”；作为这一过程的后果，“贫民区化”还会直接影响城市发展的空间均衡，增加城市经济和社会整体规划的成本；而且，对这些聚集区的管理、服务和福利支出，也将成为制约城市民生建设的重要因素。

已有的研究显示，无论是在北京、上海、南京等大城市，还是在一些规模次之的中型城市，城市贫困“贫民区化”趋势都已经“初现端倪”。如何应对这一形势，减少未来城市发展的阻力，尽可能整体提升城市民生建设的水平呢？笔者近期阅读了林顺利博士的《城市贫困的社会空间研究》（人民出版社，2015）一书，结合作者“空间正义”的社会政策导向，认为必须可以从以下几个方面思考：

首先，要从城市规划和改造入手，在空间层面改造现有贫困聚集区，并在一定程度上利用空间规划尽可能规避“贫民区化”的风险。现有的城市规划和改造往往专注于经济发展取向和城市生态取向，对城市发展的公平和正义取向关注不够，造成以忽视和牺牲城市弱势群体的利益来换取城市发展的后果，这不仅违背了“科学发展观”的根本内涵，也恰恰是城市问题恶性循环“怪圈”生成的原因所在。因此，城市规划要引入“公平”和“正义”的理念，尽可能地将城市贫困者的根本利益纳入城市规划，这是成功改造现有贫困聚集去和规避未来城市贫困“区化”的关键所在。具体层面而言，还要考虑在拆迁改造过程中居民的回迁和具体安置的空间位置，以及廉租房和经济适用房的空间位置，尽可能将城市贫困者纳入较好的经济发展区域内，利用周边的较好的资源和生态环境带动其尽快脱贫，以避免边缘化。

其次，要从社会福利和社会保障入手，加大城市反贫和扶贫力度。在住房放面，首先要加大住房支持力度，加大经济适用房和廉租房的供给；在社会保障和社会救助方面，应加大低保和失业保险力度，加大城镇医疗保险覆盖率，加大再就业培训力度，尽可能缓解和应对城市贫困问题，努力提升城市贫困者的生活水平，帮助其脱贫，摆脱边缘化的处境。

再次，要从城市整体民生建设出发，加大城市基础设施建设。城市贫困聚集区生活质量的低劣在一定程度上是造成社会排斥以及贫困者自我群体认同的主要原因。由于缺乏物业管理，贫困聚集区的水电供暖、环卫以及各种商业和社会服务都不同程度上存在问题。从这一角度出发，加大城市基础建设投入，尤其是改善贫困聚集区的居住环境，增加便民设施和便民服务，是将这些弱势群体纳入城市发展的基础和前提。

第四，要从城市文化建设入手，大力倡导积极健康的社区文化。城市贫困“贫民区化”社会后果之一就是形成“贫困亚文化”，严重影响所在社区的公众道德水平和整体活力，导致城市贫困群体整体缺乏自信心和上进心，甘于贫困，从而摆脱贫困的主观动力。必须由政府主导，宣传部门和媒体配合，大力倡导积极健康的社区文化，有利于破除文化隔离，干预和阻止贫困亚文化的形成与蔓延。

第五，要从城市发展的公众参与入手，以社区和民间组织为桥梁，对以城市贫困者为主体的弱势群体“赋权”，使其能够逐渐参与到城市发展的政治和经济生活中。只有通过政府和组织的自上而下的“赋权”，激发这一群体的自我“增能”，才能使这一群体真正融入到城市生活中，降低和缓解对他们的社会排斥和隔离。

总之，城市“贫民区化”是未来中国城市发展的一大隐患。要避免西方发达国家曾经和正在经历的贫困区化所引发的城市问题，我们必须未雨绸缪，做好打硬仗的准备。同时，作为民生建设的重要部分，城市贫困问题的缓解和应对，也必将推动城市的全面发展，进而有利于和谐社会的构建。

作者简介

刘欢（1991-），女，邯郸市人，河北大学政法学院，社会学专业在读硕士研究生。