浅谈陕北农地流转特征与农民专业合作社发展——以子洲县为例

李 强，高 亮，常艳丽，王小燕，高彩艳

（1.榆林学院，陕西榆林 719000；2.陕西子洲县农业技术推广服务中心，陕西子洲 719999；3.陕西定边县农业技术推广服务中心，陕西定边 718500）

目前农村问题的核心仍然是土地问题，其主要集中于农地流转问题。农村土地流转是农地制度改革的核心，也是解决当前我国农村土地利用细碎化及撂荒的有效途径。农地有效流转不仅可有效遏制新的土地抛荒，还有利于荒地复耕，提高复种指数和农业的比较效益，是农地资源优化配置和增加农民收入的重要途径。

农地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，本质是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。在中央政策的引导下，全国很多地方在农村土地承包经营权流转工作中进行了大胆的尝试和探索，先后出现了诸如“南海模式”、“嘉兴模式”等一批成功的范例。这些地区引入企业参与土地流转，对农村土地利用率的提高、农村剩余劳动力的转移、农村产业结构的升级及科技兴农战略的实施都起到重要的作用。然而，部分学者认为农地流转带来土地过分集中，流转出土地的农民后顾之忧较大，致使土地流转一般是短期的流转，而短期的土地流转导致承包人对土地的使用缺乏保障，投入相对较少。

本文基于长期调查数据，以子洲县为例，探讨陕北农地流转特征及农民专业合作社发展状况。

1 子洲县概况

子洲县土地面积2043km2，全县辖11镇3乡、550个行政村，总人口31.55万人，其中农业人口29万人。该县属于黄土丘陵沟壑区，地形破碎，土地呈板块化，气候干旱，年平均降水量为427.5mm，年日照时数为2543.3h，日照百分率达59%，现有耕地103万亩，按照全国耕地地力指数（IFI）计算，67.4%的耕地面积为三级地。可见，子洲县土地资源丰富，光照充足，昼夜温差较大，发展山区苹果业、小杂粮和养殖业具有比较优势。

2 农地流转特征分析

2.1 农地流转方式

子洲县土地流转经历了两个阶段：一是从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包，这一阶段土地使用权流转的范围和数量很小，流转速度非常缓慢。二是农村第二轮土地承包之后，这一阶段农村土地承包30年政策的落实使农民吃上了“定心丸”。现阶段该县农村参与土地流转的形成以无偿转让、互换和有偿转包、出租为主，委托、入股等形式也有进展：

（1）利益关系双方自愿达成协议，实行一年一定一结算。转包是当前子洲县农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式，据调研报告显示，2008年全县流转土地15.76万亩，其中，通过转包形式流转土地总面积5.77万亩，占流转总量的36.6%。

（2）以转让方式流转。迁入城镇或缺少劳力的农户，将承包的土地部分或全部转让给本集体经济组织成员，这种形式的市场化程度较低，多发生在全面取消农业税之前，流转双方基本不考虑市场和价格问题。全县通过转让流转土地总面积5.17万亩，占流转总量的32.8%。

（3）以互换方式流转。农户之间为方便耕作，将原承包地块互相兑换，兑换条件及附带的物质利益关系，由双方协商达成协议，是土地流转初期比较流行的方式。目前全县互换流转土地总面积0.55万亩，占流转总量的3.5%。

（4）以出租方式流转。承包户将承包地租赁给本集体经济组织成员或以外的个人、单位用于规模化生产。这是目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。全县出租流转土地总面积3.59万亩，占流转总量的22.7%。

2.2 农地流转过程中的问题

（1）农地流转操作程序不规范，流转效率低。目前我县参与土地流转的农户大多数都是自发流转，操作程序很不规范。主要表现在：一是口头协议多、书面合同少；二是有书面合同的，合同条款不全，双方的权利和义务不明确。

（2）参与农地流转的面积小而分散。由于家庭承包经营时，为了分田的公平，把同一等级的连片地块进行细分，使农户承包地块小、块数多且分散，不利于土地流转及规模经营。

“农业正处在一个新的历史拐点上！”田有国在会上强调，目前，国家多项政策皆在主导加快发展农业生产性服务，力争提高农业生产性服务产值占农业总产值的比重。各项政策主要通过积极拓展服务领域、大力培育服务组织、不断创新服务方式等方面来促进农业生产性服务业发展。田有国说，农业推广服务创新要首推理念创新，即以客户为中心、开放合作共享的发展理念。其次是要以作物为中心的“功能化+复合化”的产品创新和以作物为中心的全程的作物解决方案，并且要运用移动互联网手段提高农业技术推广服务效能。

（3）农地流转缺乏管理。目前，子洲县的农地流转主要是自愿自发的流转，缺乏统一的规范化管理，对流转后的土地用途缺乏市场引导，不利于“一村一品”连片开发特色农业。

（4）农地流转的中介组织、服务、监管体系不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。

（5）农民思想上还存在一些片面认识。部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权。农民尤其是中老年农民恋土观念强，宁可撂荒或粗放经营，也不把土地流转出去。一些集镇及城郊附近的农民，看到土地在不断增值，怕转让土地以后征用时会失去利益，即使自己无力经营土地也不愿将土地转让给别人。

3 农民专业合作社发展特征

根据子洲县农村土地流转特征，农民专业合作社的发展呈现出以下两方面的特点：

3.1 合作社成立形式多样，步伐加快

近年来，随着城镇化发展，农业比较效益降低，不少农民主动在外打工或者被动（如子女教育原因）离开家乡，将自家土地转让、出租或闲置撂荒等，这就为农民专业合作社成立创造了基础条件。随着《农民专业合作社法》颁布以及子洲县委县政府“全民创业”项目的启动，为子洲县农民专业合作社提供了强有力的政策和法律保障。于是，在“穷则思富，先富带动后富”的思想影响下，子洲县农民专业合作社像雨后春笋般快速发展，据统计，目前子洲县在工商部门注册登记农民专业合作社313个，且规模越来越大，65%的合作社注册资本在100万元以上（见图1）。从合作社成立角度出发，一是农民群众自发创办，如子洲县科联养蜂农民专业合作社是由4家养蜂专业户自发创办，这类合作社社员的经济效益与其经营管理水平密切相关，但这类合作社积累有限，市场竞争力弱，利益分配机制不合理。二是能人大户带动兴办，如子洲县清水沟现代农业专业合作社，此类合作社运作比较规范，带动性强，合作程度高，基本达到产前、产中和产后全方位服务与合作。三是企业牵头兴办，此类合作社大部分由企业操纵，理事会、监事会形同虚设，未经过选举，规范化程度比较差，合作程度不一，仅有少数社员能够得到利益共享。

图1 子洲县农民专业合作社数量（左）和规模（右）

3.2 合作社发展类型丰富，作用显著

目前，子洲县在工商部门注册登记农民专业合作社313个，其中，种植类65个，养殖类224个，农业服务类（加工、仓储、零售、购销等）21个，农机类3个，总注册资本7.91亿元，网络农户5000多户，辐射带动农民40000多人。梳理现阶段合作社在农村发展中的重要意义和作用，主要表现为三大转变：

一是农民思想观念的转变。农民专业合作社把分散的农民组织起来，实行土地连片开发，广泛使用机械化生产工具，实现规模化耕作，降低单位成本，技术共享。同时，农民专业合作社一头联市场，一头联农户，在农户与市场的对接上，发挥了“中介”作用，有效地解决了农户小规模分散经营进入市场难的问题，一定程度上改善了农民在市场竞争中的不利地位，使农民能够获得农业产业链中的平均利润。例如，子洲县天河种植养殖农民专业合作社通过流转土地，整合了1600多亩土地，建立了设施大棚标准生产示范园区，实现了统一物资、统一管理、统一品牌，提高了果蔬的产量和质量，增加了社员收入，当地农民对现代农业及农业技术有了新的认识，并在此基础上有所创新。

二是农业生产经营方式的转变。农民专业合作社围绕子洲优势产业（如苹果业）、特色产品（如子洲黄芪、小杂粮等），组织农民开展专业化生产，形成了各具特色的产业带，促进了农业生产的区域化布局和规模化生产，也逐渐形成了现代农业发展的新模式，即“公司+农户+科技人员”的发展经营方式。例如，子洲县清水沟现代农业专业合作社以西北农林科技大学为技术支撑，实施产、学、研、供、加、销产业链一体化战略，先后设立了设施果蔬区、小杂粮区、山地苹果和葡萄区、生态养殖示范区和建立了完整的产品销售网络，提升了产品附加值，增加了社员收入。

三是农民品牌意识的转变。农民专业合作社的发展体现了“以市场为导向，以科技为基础，发展品牌农产品”的思路，让广大农户充分认识到，要深入市场前沿，参与市场竞争，首先要树立品牌意识，创立自己的品牌。截止目前，子洲县通过认证无公害农产品2个，认定无公害农产品基地1.71万亩；获得市级农民专业合作社示范社称号11家，获得省级示范社称号1家，培育形成了“悠久”粉条、“存良”中药材等一批农产品名优品牌。例如，陕西黄土地文化发展专业合作社就是针对我们黄土文化和人文情怀创立的，旨在传达“厚重朴实、协力攻关、求实创新、无私奉献”的黄土精神，树立隐形的黄土文化品牌。

4 当前子洲县农民专业合作社发展中存在困难和问题

总体说来，我县农民专业合作社在国家政策的积极引导和县委县政府“全民创业”的大背景下，取得了长足发展，但与发达地区相比，或者与农民群众的期望相比，还存在一些突出的问题：

（1）内部机制不健全，运作不规范。农民专业合作社的主体多是土生土长的农民，文化素质较低，创新观念不强，管理经验不足。因此，部分农民专业合作经济组织存在内部章程和管理制度不完善、不健全的问题，造成部分社员只共享利益，不共担风险。

（2）数量多，质量整体不高。我县共有农业人口29.1万人，农户7.5万户，截止目前，全县14个乡镇共有合作社313个，平均每个乡有22个合作社，平均6平方公里有1个合作社。然而，统计显示，加入各类农民专业合作经济组织的人员只有5000多户，仅占全县农户总数的6.7%。因此，采取“抓特抓优”思路，扶持一批合作社发展壮大，形成规模效益是当前一项紧迫任务。

（3）扶持政策不完善，配套措施不健全。近年来，尽管中央、省级和市级财政每年都安排专项资金扶持农民专业合作社，但其建设资金占财政资金的比例微乎其微，大部分合作社享受不到财政扶持。另外，在信贷支持上，由于没有建立联合担保机制和开展信用等级评定工作，缺乏风险补偿和奖励机制，农民专业合作社向银行和信用社申请贷款只能以成员个人名义得到小额抵押贷款，且利率高、期限短、风险大。金融机构对农民专业合作社的信贷支持意愿不强主要表现在信贷资金和土地占用上没有特殊的扶持政策，缺乏有效的资金支持，致使农民专业合作经济组织进一步发展壮大较为困难。

5 几点建议

结合子洲县农村土地流转现状及特征，宜鼓励农民按照依法、自愿、有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行土地流转。着力做好确权登记颁证工作的同时，创新性地赋予合作社对承包地的发展权、典当权、地上权等土地权利，发展专业大户、家庭农场等经营主体，推进全县农业农村经济健康、持续发展。

（1）加强宣传引导，实现龙头带动。一是通过典型引路等群众看得见、摸得着的方式，帮助农民算好经济帐，大张旗鼓地进行宣传，营造发展农民专业合作社的浓厚氛围，引导广大农民群众组建各类专业合作经济组织。二是认真抓好龙头企业的培育、宣传和推广工作。全县每年选择5～10个产业有特色、发展有潜力、组织有活力的农民专业合作社，在资金、技术方面予以重点扶持，帮助它们做大做强，最终实现和发挥龙头带动效应。

（2）发挥子洲特色，规范项目管理。一是紧紧围绕子洲县玉米、马铃薯、大豆、羊子四大主导产业和蓖麻、黄芪、小杂粮、山地苹果、核桃五大特色产业，打破地域、部门、行业限制，构建县、乡、村“三位一体”组织体系，发挥管理职能。二是按照“先发展后规范、边发展边规范”的要求，对具备企业法人条件的，要求到工商部门登记注册，办理企业法人证件，并在县农经站备案。对处在起步阶段，尚未规范运作的农民专业合作社，实行分类指导，加大扶持力度，逐步规范。三是积极探索支农项目与农民专业合作社有效对接的方式：（1）部门、村组等为实施主体建设的支农项目形成的资产，遵循区域原则，交由区域内专业合作社进行管护和经营；（2）对企业、个人等为实施主体的支农项目形成的资产，遵循自愿原则，采取参股的方式，交由区域内专业合作社进行管护和经营；（3）以专业合作社直接作为支农项目申报和实施主体。

（3）搭建服务平台，强化人才支撑。一是搭建农经信息平台。充分发挥信息网的优势，加快信息更新速度和丰富信息内容，扩大覆盖面，使其成为合作社信息来源的主渠道。二是搭建教育平台。支持高校毕业生返乡创业、领办、创办专业合作社，采取走出去请进来、集中培训与现场指导相结合的方式，大力开展各类农民教育培训，有效提高广大农民素质和科学生产水平。三是搭建中介平台。充分发挥各类农民专业合作社作用，与龙头企业、专业市场、生产基地搞好对接，大力开展农产品推介销售，帮助部分合作社申请商标、注册品牌，产品认证，提高我县农产品竞争力和市场占有率。

（4）创造宽松环境，提供信贷保障。一是在不断加大财政扶持力度的基础上，财政补助，以奖代补，贷款贴息等方式，积极探索多元化投入机制，切实落实农民专业合作社在农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动中享有的税收优惠政策；二是加大对农民专业合作社的信贷支持，协调金融机构帮助其解决生产经营中遇到的资金短缺问题。