优化欠发达地区高层次人才发展环境研究——以苏北地区为例

文/古龙高 古璇



优化欠发达地区高层次人才发展环境研究——以苏北地区为例

文/古龙高 古璇

1、欠发达地区高层次人才发展环境存在的问题

区域的人力资源存量不同造成的直接后果，就是区域经济增长存在的巨大差异。由于经济欠发达地区人力资源存量相对较弱，吸引人力资源向其流动的能力也相对较弱，一定时期和范围内就形成了越来越大的区域经济增长差异。

苏北地区人均GDP是江苏全省平均的一半，不到苏南地区的30%，还略低于全国平均水平。专利申请数、专利授权、省重大科技成功转化项目三个指标，苏南地区的平均数分别是苏北地区的5.01、5.82、4.95倍，人才资本对经济增长贡献率高出11.51%（具体见表1）。

苏北地区高层次人才队伍建设存在的问题主要表现在人才结构和人才政策两个方面。从人才结构来看，存在以下方面问题：

一是苏北人才在全省人才竞争中处于整体竞争劣势。（具体见表2）。

二是人才素质绝对竞争力低。据2013年的统计数据表明，苏北地区人才素质竞争力指数是苏南地区的19.3%，是苏中地区的39.8%，其中高端人才分别是31.9%、75%，R&D人员分别是23.2%、53.1%，高技能人才分别为59.6%、61.6%，在校生的差距，苏北与苏南的差距更大，仅占18.6%。最高城市与最低城市人才素质竞争力指数、高端人才、R&D人员、高技能人才指标的差距，分别为6.58、10、9.6倍，在校生差距甚至达到100倍，具体见表3。

表1　江苏苏南苏北人才创新贡献一览表

表2　2013年江苏各市人才综合竞争力排名

表3　2013年江苏苏南苏北人才素质竞争力指数一览表

三是高层次人才相对总量低。从资本结构看，据2013年的统计，苏北地区人才资本在总人力资本中的占比比苏南地区低11.52个百分点，高级人才资本在总人力资本中的占比比苏南地区低20.8、个百分点，高端人才资本在总人力资本中的占比分别比苏南地区低1.51个百分点，具体见表4。

从人员结构看，特别是缺少国家级科学家。以院士、“973计划”项目首席科学家、“长江学者奖励计划”特聘教授、国家杰出青年基金获得者四类人才的情况看，苏南地区累计人数分别是苏北的21、20.25、35.75和21倍，差距惊人。具体见表5表6。

表4　江苏省苏南苏北2013年度人力资本结构一览表

表5　江苏省苏南苏北各市高端人才情况表（1）单位：人

其次，从人才政策来看，存在以下方面问题：

一是没有形成统一的“高层次专业人才”认定办法和认定标准，高层次人才认定易受人为因素影响，不利于人才的管理和市际间的流动；

二是人才被分割为“引进人才”和“存量人才”两部分，两部分人才中，重视新引进人才，忽视存量人才。对于存量人才，很少有与引进增量人才相对等的政策，引进人才增量的政策与现有的同类存量人才不接轨，引进人才政策游离于现有人才之外，现有的同类人才存量很难享相同受引进人才的政策。因此，引进增量人才政策越完整、越具有吸引力，对现有同类存量人才的反作用力就越大。从而导致人才浪费，效能低下。

三是出台的政策缺乏系统性，有些政策缺乏具体的实施操作办法和程序，部分出台政策兑现难，特别是向优秀人才倾斜的分配机制难以兑现。如各市虽然出台了建立和完善向优秀人才倾斜的分配机制，对引进的高层次人才的管理、技术、资金、项目和科技成果作为生产要素可参与分配。鼓励实行年薪制、协议工资制、项目承包、技术入股等多种分配形式。高层次人才的职务科技成果已转化取得经济效益的，用人单位应按国家有关规定给予个人奖励等。但缺乏具体操作程序，实践中很难实施。

四是各市高层次人才政策主要集中在宏观规划管理、人才引进、人才载体建设等方面，政策趋同，政策体系不完整人才激励、人才服务方面的政策单薄，覆盖面低，缺乏政策执行保障系统方面的规定。

造成上述问题存在的原因有很多，在各地制订高层次人才政策日益趋同的情况下，政策优惠的吸引力日益降低，地区环境自身所起的作用越来越大，这种趋势显然给欠发达地区带来了更大的压力。因为，这些地区无论是在物质生活环境，还是创新环境都有很大劣势。在同样的吸引高层次人才的条件下，欠发达地区缺乏竞争力。

从工作生活环境看，生活水平、医疗卫生及人居环境、教育环境等物质环境是否优越，基本的工作设施、生活条件是否具备，就医求学是否便利，看似小事，实则对个人影响很大。江苏城市人才生活环境状况从总体上看，较以前进步了很多，但市际间的差距仍然很大（具体见表7表8），如苏州市的医生数、专任教师总数分别是连云港和宿迁的3.17和3.25倍。

表7　江苏苏南苏北各市人才生活环境状况表（1）

表8　江苏各市人才生活环境状况表（2）

创新环境主要是平台、载体建设，缺少平台载体，英雄无用武之地。“欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树木；水集而鱼聚，木茂而鸟集”。苏北各市的创新平台建设在全省相对滞后（具体见下表9、10），加大平台、载体建设是高层次人才环境建设的主要抓手。

表9　江苏苏南、苏北各市企业创新平台情况表（1）

表10　江苏省苏南、苏北企业创新平台情况表（2）

2、苏北地区高层次人才发展面临的机遇

一是多重国家战略叠加江苏带来的发展机遇。多重机遇叠加在江苏，就苏北而言，丝绸之路经济带战略、江苏沿海战略与示范区战略形成了以连云港桥头堡为原点，丝绸之路经济带东端（徐连经济带）、江苏沿海为两极的扇形区域，涵盖了整个苏北地区。使苏北地区的区域地位发生了质的变化，从我国沿海经济欠发达地区成为在我国区域协调战略格局中具有特殊地位的区域——“战略性区域”。标志着苏北发展站在新的历史起点，极大地拓展了人才发展的空间、领域和层级。

二是适应经济发展新常态带来的新机遇。要抓住资金、人才和体制机制创新三个关键环节，全面提升科技创新水平。要舍得下本钱，把钱用出最大效应，政府支持科技创新要保障投入、优化投向，更要引导企业增加创新投入，鼓励社会资金投入创新研发，完善金融机构和资本市场支持创新的体制机制，形成多方位、多渠道的创新资金投入体系。创新驱动发展，入才引领创新。我省人才总量不小，但既懂科技、又懂市场的复合型创新人才和高端型、领军型人才还是不多，苏北地区更是如此。要以“凿石索玉、剖蚌求珠”的精神，来培育和引进这方面人才，完善人才流动、培养、使用、激励机制，优化人才发展环境，加快构建人才高地。

三是省委、省政府对苏北高层次人才建设具体政策带来的机遇。增量人才政策方面，从2007年开始，江苏省财政专门设立专项资金，支持实施“江苏省高层次创新创业人才引进计划”，围绕江苏优先发展的重点产业，面向海内外引进高层次创新创业人才或团队，一次性给予每人50万或100万元的资金支持，用于改善科研工作条件等，着力打造一批竞争优势明显的高新技术产品群和企业群。

存量人才政策方面，大规模培养培训人才，全面提高人才队伍素质。适应经济社会发展的需要，实施培养科技领军人才的“333工程”、为新兴产业发展服务的“六大人才高峰行动计划”，组织实施“科技企业家培育工程”、“产学研人才工程”等，突出培养创业创新型高层次人才。按照境内培训与“走出去”培训相结合的要求，加大党政领导人才、经营管理人才和专业技术人才“三支队伍”培训力度。

苏北人才专项政策方面，省政府《关于促进苏北地区又好又快跨越发展的若干政策意见》中提出：加强人才队伍建设，鼓励、引导各类优秀人才向苏北地区流动。实施“高层次创新创业人才引进计划”和“企业博士集聚计划”，在同等条件下对苏北资助对象给予倾斜。

省委、省政府在关于印发《沿海开发五年推进计划》的通知中明确提出制定重点急需紧缺高层次人才的政府调配和专才特聘制度，“进一步强化科教和人才支撑作用”。自2011年起，“苏北发展急需人才引进专项资金”向连云港、盐城倾斜，支持两市引进急需专业技术人才。省财政对符合范围且经过规定程序纳入省级“高层次创业人才引进计划”的“双创”人才或团队，按照相应标准给予资助。省“双千”人才工程向沿海地区倾斜，支持沿海地区引进和培养一批科技型企业家、创新领军人才和创业团队。江苏省政府《关于进一步促进沿海地区科学发展的若干政策意见》中提出：加强沿海开发高层次人才战略需求研究，制定出台相关办法。

另外，高层次人才相对总量偏低，说明苏北地区高层次人才培养政策还有很大的发展空间；缺少国家级级科学家，说明苏北地区高层次人才的选拔与使用政策存在不足；区域分布不均衡，说明苏北地区人才环境差别较大，也说明苏北地区的人才吸引与激励政策存在不足；这些，为苏北人才的后发先至指明了路径。

3、加快欠发达地区高层次人才发展环境建设的对策建议

一是构建以能力建设为核心的人才培养机制。

人才培养是人才发展的逻辑起点，创新人才培养机制是改革创新人才工作体制机制的重点内容。

首先，完善有利于人才培养的投入机制。建立和完善高效益的政府人才资本投入机制。苏北各市级政府层面设立人才开发专项资金，遵循“人才优先发展”的规律，地方财政应按每年不低于一般预算收入的3.5%的比例设立，并保证人才工作财政支持力度增长与财政支出增长相适应。各单位财政用于人才引进、人才培养、人才奖励和工作运行的投入，应按不低于当年一般预算收入的2%安排，并列入财政预算。优先保证主要用于高层次人才的奖励、培训、进修、创业风险投资、创新投资担保，对重点学科、重点实验室以及基础性科研项目的资助，发挥政府对人才资本投资的导向作用。政府要研究制定财政、投融资等方面的优惠政策，鼓励和支持用人单位、个人和社会多渠道进行人才引进、开发、培养投入。

发挥社会投资的补充作用，发挥用人单位的主体作用，通过强化用人单位吸纳人才的主体地位，鼓励用人单位设立人才开发资金。吸引国内外组织和个人以各种形式支持苏北各市人才开发事业。鼓励社会团体、企业和个人参与人才资源开发的投入。积极引导社会力量投资人才资源开发，设立各类人才奖项，形成以财政投入为引导、企业投入为主体、社会投资为补充的全社会人才队伍建设投入机制，逐步形成能够满足各种人才开发项目的人才资金体系。

加强对人才开发投入资金使用情况的评估，完善政府投入资金管理办法和绩效考评指标，从社会效益、经济效益和预算执行情况等方面加强对人才投入资金的跟踪监管，切实提高人才开发资金的使用效益。

其次，创新人才评价发现机制。适应时代发展要求与苏北经济社会发展需要，人才培养应该与人才评价相结合，“突出培养造就创新型科技人才”与“大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才”，在人才培养过程中制定符合当前人才发展目标的人才评价标准，并不断地用这个标准来审视、衡量、纠正人才培养过程。

突出创新能力和社会贡献评价标准，按照人才分类管理要求，进一步完善高层次专业技术人才评价体系，建立以岗位职责为基础、以能力素质为核心、以业绩和贡献为导向的科学化、社会化人才评价机制。

能力建设是人才培养与人才评价的核心理念，也是二者结合的理念基础。能力建设要落实到创造新的增长点上，把创新成果变成实实在在的产业和产品，推动产业结构由中低端向中高端迈进。这就要求我们加快科技体制改革步伐，强化企业在创新中的主体地位，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，强化科技同经济、创新成果同产业、创新项目同现实生产力、研发人员创新劳动同其利益收入“四个对接”，形成有利于出创新成果、有利于成果产业化的新机制。

二是构建以“以用为本”为核心的人才集聚机制。

首先，实施人才产业领域集聚工程。依托重点产业、重点项目、重点学科和优势企业，聚集和培养一批既懂专业、又能开拓市场会经营管理的高层次复合型人才和掌握关键技术、懂得开发应用的创新型人才，以形成在省内同行业中具有领先地位的人才制高点。从苏北各市产业发展的重点出发，量身定做高层次人才产业工程。围绕盐化工、电子信息、汽车及装备制造等优势产业和生物医药、海洋科技、新能源、新材料等战略性新兴产业，建立苏北科技人才供需信息库。围绕提升人才国际化水平和国际竞争力，紧盯世界科技前沿和产业高端，认真落实国家、省“千人计划”，健全引才工作机制，建立海外高层次人才远程供需对接服务平台。围绕打造一批行业领先、国内一流、跨国经营的大企业大集团，提升区域竞争力，以市级大型国有企业和著名民营企业为重点，面向海内外选拔任用企业领导人员。围绕发展先进制造业，高水平推进国家职业教育试验区建设，依托重点职业院校、培训机构和大型骨干企业，建设一批示范性高技能人才培养基地和公共实训基地。围绕发展航运物流、现代金融、旅游会展、科技服务、商贸服务、服务外包、总部经济、文化创意等高端服务业和生产性服务业，加快连云港金融创新区、各市开发区服务外包产业园、总部经济区等园区建设和功能开发，形成一批国际高端服务业中心，实施服务业重大项目人才引进对接计划。

其次，制定有区别的人才政策。对于高端领军人才，从科研经费、岗位津贴、培训研修、报酬待遇等方面入手，加快建立人才与市场高效对接的跟踪扶持机制、人才与资本深度契合的金融保障机制、人才与技术相互支撑的产学研合作机制，吸引集聚高端领军人才和创业团队。对于高层次创新人才，以提升主导产业核心竞争力为重点，从科技合作、技术入股、收益分成、知识产权等方面入手，依托高新技术产业园区，加快工程技术中心、技术创新中心建设步伐，及时发布技术政策指南、科技难题招标、创新人才供求信息及科技成果目录，吸引高层次创新人才加盟重大关键技术研发，提升产业创新能力。对于高技能人才，以技师和高级技师为重点，以开展职工技能素质提升活动为抓手，从技能培训、技能竞赛、技术创新、破格选拔等方面入手，采取关键岗位职工技能提升集训、选送高技能人才到职业技术院校脱产学习、开展岗位练兵和生产技术难题攻关等措施，着力培养一批主导产业领域紧缺的高技能人才队伍。

第三，构建以“以人为本”为核心的人才管理与激励机制

首先，构建以“以人为本”为核心的人才管理机制。人才管理是人才工作的核心与枢纽。创新人才管理体制，是改革创新人才工作机制的前提与基础。人才管理模式必须坚持党管人才的原则。但是，这一原则需要不断完善。一方面，需要改进人才管理方式，“在科研、医疗等事业单位探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构”。另一方面，人才管理要法制化，形成有利于人才发展的法制环境。

其次，构建以“以人为本”为核心的人才激励机制。“完善分配、激励、保障制度，建立健全与工作业绩紧密联系、充分体现人才价值、有利于激发人才活力和维护人才合法权益的激励保障机制”、“用机制激励人才”。要制定以工作实绩为主的奖励办法，对取得突出成果和显著成绩的人才，要给予物质和精神奖励。创新人才激励保障机制。健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的产权激励制度，允许和鼓励企业及经费完全自理的事业单位对高层次人才按照聘任的岗位、职责、业绩定酬，实行档案工资与实际工资相分离，实现“一流人才、一流业绩、一流报酬”。完善各类优秀人才评选、表彰、奖励制度，健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系，对在加快苏北振兴中作出突出贡献的人才给予重奖。研究制定人才补充保险办法，支持用人单位为各类人才建立补充养老、医疗保险。

（本文为2015年度江苏省社科应用（人才发展）研究课题《优化欠发达地区高层次人才发展环境研究》（项目编号：15SRB-30）、连云港市2014年度社科基金项目（项目编号14LKT58）《连云港各类高层次人才发展环境现状与对策研究》阶段性成果。）