地方政府债券：公共化改革与市场化机制

陆成林



地方政府债券：公共化改革与市场化机制

陆成林

地方政府债券是一国地方政府凭其信用在证券市场上发行的有价证券，有“银边债券”之称。从2009年财政部代发算起，短短八年来，我国地方政府债券经历了从无到有、从试点到推广、从中央政府授权到《预算法》赋权的发展过程。特别是2015年起施行的《预算法》在法律层面打开了地方政府债券发行的正门，关上了除此之外地方举债的旁门，当年发行地方政府债券3.8万亿元。形式上表现出来的小步快跑、逐步规范的改革新节奏有目共睹，毋须多言；内涵上突显出来的公共化财政改革取向则更值得肯定。所以这么说，缘由有三：

第一，公共需要视角。所谓公共化，就是作为一种改革导向，政府及其财政由市场竞争性领域退出，更多地进入公共需要领域，更好地担负起公共产品提供的职责。缺乏优质公共设施的社会难称小康社会。地方政府债券限定于公益性资本支出，主要用于公共基础设施建设，符合我国小康社会全面建成阶段所决定的公共需要。

第二，公共产品视角。相对于中央政府，地方政府在地方性公共产品的提供上具有比较优势，也实际承担着相应职责。但长期以来由于缺乏财力保障，地方政府无力支撑庞大的资金需求。地方政府通过债券自发自还满足融资需要，更好地匹配了央地之间的事权与财权，有利于保障地方性公共产品的提供。

第三，公共选择视角。法治化、规范化的公共选择与决策是财政公共化改革的重要方面。当前我国地方政府债券的制度设计，构筑了法律基础，引入了人大审批，发行于公开市场，较好地保证了操作规范与信息透明。这是政府理财在公共决策程序上的重大进步。

2016年，李克强总理在政府工作报告中提出，安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券，建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。可见，我国地方政府债券已经进入了有序的发展轨道之中。

与西方国家不同，我国地方政府债券存在较强的供给刚性。这一新生事物的出现，既有来自于财政公共化改革的源动力，还由于多年来地方政府通过融资平台贷款等不规范渠道形成的债务偿还压力，由此带来的公共风险是限制其发展的最大约束条件。目前，地方政府发行的债券较大比例属于偿还旧债的置换债券，只能成功不能失败，进而衍生了信用评级无从谈起、个别地区利率低于国债利率等行政性干预现象，使其市场规范性打了折扣。

理论与实践都告诉我们，地方政府债券发行管理，需要因循公共化改革导向，按照“市场第一，政府第二”的逻辑决定政府及其财政“干什么”和“怎么干”的问题，即立足长远，下定决心去除行政性干预，在产品设计（如债券期限、结构及利率）、招标承销、信用评级、信息披露、兑付流通、风险控制等六大方面构建起市场化机制，真正发挥出市场的决定性作用。此外，在规范的市场环境下，由于各省份经济实力不同，投资者对其信用的评级也就不同，将产生地区之间的融资规模差距，形成经济发展的马太效应，需要中央政府在制定区域协调发展战略与政策时加以考虑。