土地征收与“大上海计划”之铁路改造规划的中止

岳钦韬

(上海师范大学 人文与传播学院，上海 200234)

城市的发展不断对交通运输提出新的要求，不仅体现在运输经济领域，也表现在地理空间层面上。当城市需要跨越铁路发展时，既有铁路路线往往对城市空间的拓展构成了障碍，因此地方政府根据自身需求制定出改造方案，然后向铁路部门征求用地以实现这一规划。有学者指出近代以来土地制度的演变及围绕土地的权力争夺，始终是中国城市规划与实施的关键问题，①“大上海计划”中的铁路改造规划也伴随着地方政府与中央铁路部门的土地博弈。

史学界关于土地问题的研究主要集中在制度、产权、税收、管理等方面，但针对土地征收方面的研究却是凤毛麟角。既有研究指出，这是因为土地征收的概念及其相关法律均为西方舶来品，是在出现近代交通工程的新情况下才出现的新问题。②近年来近代铁路征地问题的研究开始增多，③但对其引起的基层社会变动仍关注不够，还有一些问题尚无探讨。笔者认为，铁路土地的征收可分为两个不同主体的层面：一是铁路初建时铁路部门面向基层社会的征地工作，其主体是铁路部门(包括施工方和中央铁路管理机构)；二是当城市发展需要调整铁路布局时，地方政府按照其规划思路向铁路部门征求用地的交涉，其主体是地方政府。前者推进相对较易，而后者面临着一项制度性障碍，即地方政府难以征收作为国家特许专项用地的铁路土地。

在“大上海计划”的学术研究中，多数作品认为1937年淞沪会战的爆发是“大上海计划”流产的致命因素。④但除了这一外因，1946年上海市工务局局长赵祖康就已指出“限于经费，格于环境，中央、地方未能切实合作，至计划不能实现”。⑤当代学术作品也探讨了各种内因，⑥但仅有一位学者注意到了土地征收问题。⑦作为该计划两大关键项目之一的铁路改造规划未能实现，就是因为上海市政府在与铁道部的权力争夺中处于劣势，无法破解土地征收的制度性障碍，从而阻碍了整个“大上海计划”的顺利推进。本文对此做一探讨，以期深化相关领域的研究。

一、超越租界：“大上海计划”中的铁路改造规划

1916年，浚浦局开始研究上海港口的改造问题，其报告曾明确指出“上海与铁路相连之码头，未得一处”，⑧铁路与港口的联系相当薄弱，水陆联络运输难以发展。与此同时，孙中山制定的《建国方略》之《实业计划》也推出了上海港的改造计划，但仅就港口、航道做了规划，并未涉及铁路问题。1927年7月上海特别市市政府成立后，为贯彻“总理遗教”而开始制定近代上海最早的一系列城市总体规划，⑨一般称之为“大上海计划”。其中改造既有铁路成为实现新市中心崛起、对抗并超越租界的两大关键工程(另一项为建设吴淞新港)之一。

1.上海特别市工务局的初步规划

1928年7月7日，在上海特别市成立一周年之际，其下属的市工务局出台了一项大规模的铁路改造计划，不久便纳入“全市分区计划草案”之中，将改造铁路与城市功能片区规划相结合，成为“大上海计划”中同类规划的蓝本。

该计划首先指出了市区铁路的不良现状：

车站与码头相距窎远，工厂与铁道无密切之联络，其影响于货物之运输与工业之发展，殊非浅鲜……其布置之地位，不特无裨于华界之现状，甚且妨碍未来之发展……且与道路平地相交，市民感受交通上之不便，与夫障碍该区市政之发展，均属不可掩之事实。

具体路线规划为：(1)根据市中心将迁移至江湾的“超越租界”之举，淞沪铁路“当亦不能任其存在”，沪宁铁路真如站(今上海西站)至上海北站的路线也必须予以拆除，“以免阻碍市中心之发展”。(2)真如站至北站一段拆除后，沪宁、沪杭甬两路联络线沪宁一端的起点随之西移至真如站。(3)将真如站定位为“运输总站”，同时再建设两条铁路配合江湾新市中心的建设。一条向北经大场、胡家庄后折向东，沿蕴藻浜南岸至殷行镇的剪淞桥，与规划中的黄浦江新港口相连接；另一条设计为高架铁路，经彭浦而抵江湾，并以江湾为未来的“上海总站”所在地，“则旅客及轻便货物，可直接输入中心”。(4)市区南部的沪杭甬铁路南站至龙华段“仍可保存”，因计划从南站起向东延伸至董家渡，然后造桥越过黄浦江(最初计划在南站以西出叉，从高昌庙一带渡江)，再沿浦江东岸向北直达江心沙(即高桥沙)，使浦东方面“亦可起卸货物之一部分，无须麇集于浦西一地矣”，从而实现“全市水陆交通相互衔接，货物运输可以便捷矣”。⑩

2.上海特别市市中心区域建设委员会的设计方案

1929年7月5日，市府在具体制定“大上海计划”前，先划定闸殷路以南、翔殷路以北、淞沪路以东、预定路线以西约7000余亩的地块作为“上海特别市市中心区域”。其理由如下：

租界虽称繁荣，为本市目前事实上之中心，然年来往来市内之海舶吨位日增，租界及附近之码头，在地位与设备上渐不敷用，势须就近江海而水位较深，且地广人稀之吴淞一带，另辟新港，以应需要。且租界与闸北间之京沪铁路线，阻碍市内之道路交通，亦有迁移之必要。将来商港北移，铁路远迁，则租界不复能枢纽全市，自在意料之中。而江湾一带，北邻新港，南接租界，东近黄浦，交通便利，地位平坦，允宜于市中心之形成。

由此可见，铁路的迁移和吴淞新港的建设成为新市中心形成的重要前提。时任上海市工务局局长的沈怡在回忆录中表示，如果该计划得不到这两大项目的配合，新市中心充其量只能发展成一个行政区和住宅区而已，那么“取租界而代之”的理想和“总理遗教”就没有实现的希望。所以市府对此十分重视，于8月12日专门成立了“上海特别市市中心区域建设委员会”，承担原来由市工务局负责的规划设计工作，但仍派该局局长沈怡担任主席，以便将规划与建设更有机地结合起来。

12月4日，该会呈请市府“变更现有铁路及商港地位，使与市中心区域互相呼应”。随后，该会首次公开发行了规划文本《上海特别市市中心区域计划概要》。铁路路线阻碍城市道路交通问题，一般都需要通过建设高架铁路、地下或半地下(地堑)铁路等立交通道的方法才能彻底解决。因此，此次规划突出了铁路的高架化改造，主要针对通往吴淞新港区的货运铁路和予以保留的沪杭甬南站至新龙华站两段。京沪铁路真如站至北站区间和淞沪铁路全线，或全部拆除，“或设法加高，以为市内高速铁路”。这也是中国首次出现的将国有铁路改为城市轨道交通的方案。

12月12日，美国市政专家龚诗基(C. E. Grunsky)应邀来沪，详细讨论该会及之前工务局制定的各项规划。龚氏回国后撰写了《对于市中心区域之意见书》，于1930年3月被译成中文发表。龚氏认为规划在市中心区域三民路西端的客运总站“与环境相适合，堪称异常优越”。他认同从剪淞桥出发向西经胡家庄、大场、真如、两路联络线、董家渡抵江心沙的U型“环市铁路”，连接新港、既有铁路以及黄浦江两岸水陆交通的作用；认为需要改进之处为应从“环市铁路”引出两条支线连接沪宁、沪杭甬铁路，“则两路皆可开驶客车，直达位于市中心东西轴上之客运总站”。以上新线建成后，现有的城市道路规划必须进行调整，其主要集中在客运总站的周边路段：其一为将总站西移数百米，然后在站前增加干道一条，与原计划的干道相平行，以应付来往于吴淞新港的“繁重之交通”；其二是没有必要在总站以西建筑干道，“盖因车站内路轨密布，道路不应穿越而过也”。

3.“大上海计划”核心成果中的铁路改造规划

在广泛听取包括龚诗基在内的意见和建议并遵循国民党政府和市府的命令后，市中心区域建设委员会于1930年5月7日正式启动“大上海计划”的编制工作，其核心成果中的《上海市市中心区域道路系统图说明书》《上海特别市全市分区及交通计划图说明书》《上海市交通计划图说明书 铁道计划之部》即专门针对铁路问题。

5月23日，市府第158次市政会议通过了《上海市市中心区域道路系统图说明书》，从标题上看虽然只针对城市道路，但因车站地点与市中心区域及全市发展密切相关，“势非改变不可”，所以实际上已将车站的问题确定下来。该说明书根据当时国外城市的经验，首次提出实行客、货分站。“货运车站规模宏大，宜设地广人稀之处，客运车站则务求逼近市之中心”，故确定客运总站设于中山北路旁，并在站前建造60米宽的东西向主干道(即后来的三民路)直达市中心区域及黄浦江西岸，“俾旅客及轻便货物，可直接输入市中心”。会后，由于该计划中“铁道部分事关国营事业之设施，亟待铁路当局合作进行”，市中心区域建设委员会专门就此部分内容做了详细说明，经市府批准后转报铁道部核查。

6月6日，第159次市政会议又通过了市中心区域建设委员会制定《上海特别市全市分区及交通计划图说明书》，指出“无论为市政，抑为铁路营业着想，现有市内铁路之布置，非加以相当改革不可”。其方案虽与1928年工务局的方案相似，但也做了部分调整，具体分为以下七个部分：

(1)将真如站作为两路的“货运总站”。(2)从真如站向北建两条新线，一条经大场至胡家庄折向东，至炮台湾与新港口相连；另一条由大场出发，采用高架方式，“以免妨碍住宅区内之道路交通”，抵达江湾附近、中山北路旁的客运总站。(3)拆除两路联络线梵王渡以北路段，新建直达真如站的路线。(4)真如站至北站间的京沪铁路“保留为支路，但应设法加高路基，以免妨碍道路交通”。(5)淞沪铁路除吴淞站至炮台湾站线路与规划线路合并外，其余路段“拟一律拆除”。(6)沪杭甬铁路南站至龙华段“大致如旧”。(7)浦东铁路从沪杭甬铁路龙华站出叉，向东渡过黄浦江后向东北延伸直达马路桥(江海关炸药栈附近)，与江湾的客运总站隔江相望，不紧靠黄浦江，也不再向北至高桥沙。

上述方案较之前的计划更为理性。如鉴于真如站至北站路段拆除后将会减弱京沪铁路与市区的交通联系而予以保留。又如将浦东铁路从南站附近改至龙华站与沪杭甬铁路接轨，并从黄浦江东岸向西移至离江较远之处，以减少对将来南市和浦东地区发展的限制。在城市功能片区的划分上，高昌庙附近黄浦江以北、沪杭甬铁路以南为兵工厂、江南造船厂等大型工厂的所在地，因此“不得不设法保存”。沪西、大场两大工业区亦布置在铁路沿线，但仍有郊外部分住宅区将被铁路穿越。

随后，市中心区域建设委员会又推出了更具针对性的《上海市交通计划图说明书 铁道计划之部》，做了更为详细、全面的说明。首先，该计划指出了现有铁路亟待改进的三个方面：第一，北站“其便利仅限于租界，将来市中心随商港北移，总车站之地位亦将连带变更，况现在北站之近旁，道路密布，房屋林立，欲图扩充，亦殊不易”；第二，现有铁路“无不与道路等高，致道路交通辄受梗阻，至今闸北方面市面凋零，未始非由于北站附近路轨妨碍该区与租界间之交通，且该段路线既位于已成市区之内，将来运输发达，货运、客运以及快车、慢车或须分道而驰，则设备势须扩充，然按照现在状况，实难办到”；第三，两路车站与路线之布置“与水道码头毫无联络，实为最大缺憾……因之铁路运输效率无由增进”。

然后，颁布了具体的实施方针(详见图1-B)：

第一，“货运总车站与客运总车站之分立”。北站“性质上既无货运、客运之分，规模又属狭小，殊不足以应将来之需要，而扩充不易”。故计划将货运总站“向市郊偏僻部分移出”，设于真如站附近。客运总站设于市中心区域中山北路旁，“以适应本市发展之趋势，而各该处又皆地广人稀，建站铺轨，事实上又易办到”。

第二，“通客运总站之路线”。由真如站出发向北，经大场抵达江湾中山北路旁。该路线经过规划中的商业区与住宅区，“故路轨筑于高堤之上，或在可能范围内，筑于低坎之内”，以便在与城市道路相交时建设立交桥，“而免两种交通互相妨碍”。

第三，“货运总车站与商港及工业区之联络”。“为海外货物之水陆联运，及工厂原料之供给，制造品之输出，便利迅捷起见，货运总站与商港暨工业区间，应有充分之联络。”因此规划自真如站起建设货运铁路，自大场向北分为两线，一条连接蕴藻浜南的新港区，以“直达将来商港内之各埠堤”，另一条经蕴藻浜工业区后直达淞沪铁路炮台湾站。

第四，“联络两路路线之改移”。因客、货总站西移，故自梵王渡站北改向真如。

第五，“路线往浦东方面延展”。铁路设备“务求匀布城市之各部分，以免发展上或有偏枯”。计划从龙华站向东渡江，以高行(江海关炸药栈附近)为终点站，与规划的客运总站隔江相望。“此项路线以位于距浦稍远之腹地为宜，以免与南北干道线交叉，而利沿浦一带之发展。”同时配合市区道路规划建设大桥或隧道穿越黄浦江连通两座车站。

第六，“京沪路真如与北站间一段之处置”。北站位置“咸称便利，遽予废弃，亦属可惜”，因此计划仍将保留，作为“本市重要分站之一”。但该段路基“须加高或放低”，以免妨碍道路交通。

第七，“淞沪支路之拆除”。该路沿线“两旁道路密布，房屋栉比，既不利于扩充，复以轨面与道路平叉，妨碍交通特甚”。因铁路沿线规划为住宅区及新港区，且计划建设从宝山到南市的南北干道，故该路“可以公共汽车或电车为之替代，殊无存在之必要”。

最后，展望了规划实现后的理想状态：

以上各端，诚能与本市之建设同时进行，则将来之大上海有完善之铁路为之环绕，不特使商港与铁路联成一气，且黄浦左右两岸，自上游以至出口，其间水陆交通，均得因此而连贯，又住宅及工商业区得以接近铁路，而铁路横亘市内之弊，大致上复能以免除，凡此皆与本市之盛衰有关，抑亦铁路事业荣枯之所系也。

由于地方政府无权自行实施此项计划，“必须获得中央的同意和支持”，亦如6月18日市中心区域建设委员会在向市长吴铁城呈文中所述：“惟查铁路为国营事业，设施之权不属本市，似应与主管机关会商进行，以便决定。”故该会将铁路部分“另制图说”提交市府第159次市政会议审议，同时呈请市府转告铁道部，希望该部予以采纳，或者派京沪沪杭甬铁路管理局(以下简称两路局)人员与该会共同讨论研究，“务期由双方合作之结果，促成大上海之繁荣”。7月3日市府表示已转至铁道部。

7月2日，市中心区域建设委员会召开第17次常会，讨论通过了《建设市中心区域第一期工作计划大纲》，计划于1932年商请铁道部改建现有铁路线并建设客运总站，至1934年完成市内铁路改建及客运总站工程。12月，该会出版了《建设市中心区域计划书》，对各项工程的建设费用做了初步预算，铁路部分为500万元，占全部工程预算的10%。但当年该计划基本没有什么进展。

1931年4月22日，上海市市中心区域建设委员会召开第26次常会，会上公布了市府的训令：“准铁道部咨，对于铁路计划意见，已饬局派员参加研究。”沈怡在其晚年的回忆录中叙述了他与时任公用局局长黄伯樵前往南京，参加由铁道部部长顾孟余主持的关于迁移铁路和开辟吴淞新港讨论会时的场景和对话：

一开始就有人质询……他说得很是振振有词：“你们的市中心计划，有时也自称大上海计划，但究其内容，哪有半点和总理的大上海计划相符？这究竟是从哪里说起呢？”这一问的来势确是极凶，伯樵推我答复，我沉着地想了一想，便说：“在说明之前，请容许我把总理为什么要提出那样一个大上海计划先来作一检讨。我想，我们可以肯定地说，总理的大上海计划，它的主要用意，在使租界地位衰落，以求实现收回租界的目的，而其手段则为新黄浦江和建设东方大港。即以开新黄浦江一端而论，从实业计划中可以很清楚地看出，完全基于政治上的理由，因为如此才可使原有的黄浦滩失去它的重要作用。这样说来，倘如我们所用的手段同样可以达到收回租界的目的，我相信这就不能算违背总理的意旨。何况实业计划自序也看准了租界先天上的许多弱点，知道一旦吴淞实行开港，租界地位势必一落千丈。建设上海市中心乃是大上海计划的一部分，而大上海计划必须包括商港与铁路建设，更是势所必需，理所当然。”我在说以上这一段话时，顾先生频频点首……此行结果，可以说获得了中央主管部门的了解和后来的种种支持，颇是难能可贵。

6月5日，市府批准由两路局派邝凯华等人与市中心区域建设委员会共同讨论市区铁路交通规划。7月，该委员会印发了《上海市中心区域计划概要》，首次在正式文本中提出：“建设新商港、改进市内铁路问题，盖必待此二者解决，市中心区域之基础始能确立，全市之健全发展始能拭目以待。”此后，市府开始办理征地手续并停建位于高境庙的市立第一公墓。然而“九·一八”事变后，京沪一带局势日趋紧张，加之次年“一·二八”淞沪抗战爆发，改建工程被迫中止。

二、异化与式微：铁路改造规划的变动

“一·二八”淞沪战役给铁路和城市建成区都造成了严重破坏，但在被毁区域实施各项规划建设时，征地拆迁等工作的难度有所降低，因此市府方面认为“值此复兴战区之际，正为扩张铁路、迁移车站之时机”。铁道部方面后来也认为“兹当兵燹之余，房屋倾颓，设备损败，与其补苴罅漏，一仍旧贯，既难期铁路交通之疏畅，复与市政进行之障碍，遂毅然择地改作，为一劳永逸之计”。正是基于以上共识，双方加快了规划实施的步伐，但并非一帆风顺。

1.修正“大上海计划”的铁路改造规划

5月5日中日双方签署《淞沪停战协定》后，中方接收闸北、江湾、吴淞等战区的工作随即展开，同时市府在“大上海计划”之铁路改造规划的基础上做了修正，于同月制定了《迁移上海北车站及扩展铁路线商榷书》，首先阐述了改建铁路的紧迫性：

惟是复兴计划，与其囿于各市区局部之整理，毋宁彻底加以改善，为发展上海之宏图。故铁路线之扩展，与车站地位之确定，实为当务之急。

其具体方案(参见图1-C)除通往炮台湾(新增炮台湾港区作为内河联运码头)和客运总站的甲、丙两线不予变动外，将乙线由原来的鹅艬浦、袁长河北岸调整至南岸，并向东经殷行镇的闸北水电公司，再转向东南抵达规划中的虬江码头。由于虬江码头成为“大上海计划”最先投入建设的对外交通项目，故该铁路线亦计划作为第一期工程加以实施。甲、丙两线作为第二期工程。

作为新线路的丁线计划从真如站分出，向东北经柳营河之北，止于淞沪铁路江湾站，将既有的北站移至宋公园路北端。该地点与既有北站“距离不足三公里”，并可通过宋公园路直达公共租界的西藏路，“其与旧市场之交通亦颇便利”。该计划完成后，闸北自柳营河以南的地区即可充分发展，“今日所感之一切痛苦，胥将祛除无遗”。

图1 改造前的铁路布局：(A)“大上海计划”的改造方案(B)淞沪战役后的调整方案(C)铁道部方案(D)资料来源：上海市市中心区域建设委员会：《上海市市中心区域建设委员会业务报告(十九年七月至二十二年十二月)》上海，1933年；上海市市中心区域建设委员会：《上海市建筑黄浦江虬江口码头计划书》，上海，1932年；《上海市公用局关于京沪铁路上海北站迁移征地案》，上海市档案馆档案，Q5-3-3335。

两路联络线京沪铁路的起点仍定为真如站，但缩短该站至梵王渡站的规划路线，改在曹家渡一带与原路线接轨，而曹家渡至潘家湾段以及北站至江湾站的淞沪铁路“一律拆除”。甲、丙两线完成后，江湾至吴淞段也将全部拆除。

6月底，在“迁移北站，亦有渐成事实之可能”的情况下，市工务局也提出了“协助迁移北车站及扩展铁路线”的计划，强调“欲求闸北全区之兴盛，必先将阻碍市区发展之铁路及车站，设法迁移”，并呈请市府继续推进市中心区域建设的各项规划。同时，在上述草案的基础上就建设经费问题做了研究，指出应由国民政府主导，市府作为辅助。铁路部分由市府出资50万元作为乙线的建设费用，占整个计划的6%，待虬江码头建成后再由两路局“分年拨还”，则“双方均蒙其利，市政之发展，指日可待也”。至于迁移北站的费用，工务局认为可以把北站迁移后的原地块(约600亩)全部出售，即可获得数百万元之收入，并计划由两路局“详加估计，规划进行”。

2.迁移北站与京沪沪杭甬铁路联运总站方案的推出

北站原为四层楼大厦，于1909年7月7日建成，占地1494.55平方米。但不幸于1932年1月29日遭日军飞机轰炸，大楼燃烧“历一昼夜而未已”，共计损失达50万元。5月23日两路局从日军手中接收北站后即由工务局进行拆卸，原计划保留二楼，但因发现已无法修复而继续拆除。后计划修复底层并新加盖一层，于8月13日获铁道部批准，但随即因下文迁移北站计划的实施而停止修复。

6月初，两路局拟将北站迁往真如站或麦根路站的位置，并主张将该局迁往南京以免不测。局长陈兴汉则拟具《上海总站兴复计划意见书》呈送铁道部，认为铁道部对两路上海总站的重建“抱宏远之眼光与伟大之愿力”，而上海将来的发展“殆非今日所能冥想其范围与速度”，所以重建总站“尤不可无远大之眼光与缜密之计划”，必须适应当前城市的需要并促进其发展。基于这一点，该意见书首先指出了当时国际各大都市的铁路总站存在的两大缺陷：一是车站四周缺乏发展空间，故“不得不利用昂贵伟大之工程计划以应需要”(笔者按：如立体化的上盖或地下工程)；二是车站位置不甚合理，但由于已投入大量资金而无法移动，“致形成都市运输上之不经济”。

该意见书在叙述市府制定的各项铁路改造计划后认为“其可议之处甚多”，故逐条加以批判：

客运总站设置于江湾，不免过于偏重市中心区，而忽略整个的上海。以现在论，固远离工商业繁盛、人口稠密之租界及南市一带，而就尚未开辟之市中心区，此为造成理想市区计则可，若铁路营业之眼光则不可。即以将来而论，在市政府计划之理想，以吴淞开港及地价低廉种种关系，将来工商业繁荣，必向市中心区推移。但此种计划之完成，必经悠久之岁月，绝非一蹴可就，在此同一时期租界附近及南市一带，一切实业及住宅有重大之投资，亦必有相当之发展，若然，则总站设置偏重于中心区，仍非适宜。况以兼顾京沪沪杭甬两路而言，则总站设置江湾于势不便，更无待言。

通客运站之路线，及两路联络之改移，皆为客运总站设置江湾而设，今客运总站设置江湾之议既不可行，则此两项自无讨论之必要。

货运总车站与商港及工业区之联络，办法仍未彻底，盖若吴淞筑港计划完成，则当于吴淞设置近代式大规模之水陆联络站，支线岔道之联络不过枝节问题而已。

路线向浦东方面延展，诚为全市各部铁路设备匀布起见，然而筑桥渡浦，费浩工巨，只能俟诸异日。

总站既移设江湾，则列车驶往北站在运转上观察点言之，于经济、效能两方面均无足取。

从上文第一、二段可见，陈兴汉反对客运总站设于江湾的观点与市府利用该站发展市中心区域以“超越租界”的理念截然相反。第三段说明他否定市府方面将货运总站设于真如的规划，提出应置于吴淞新港以便水陆联运。除了对浦东铁路规划稍加肯定外，最后他认为如果客运总站选址江湾，那么市府方面所提出的保留真如站至北站之间的铁路路线就没有必要。总之，“本路总站兴复不能采用市府之铁路计划盖甚明了”。

接着，陈兴汉认为北站深处城市中心，因地段所限而没有开拓的空间，虽然“市民习惯已久，觉其便利”，但从整个城市的角度来看“究非适中地点”。由于北站附近地价高昂，如果放弃该站，估计原有土地的出售价格最低也能达到600万元。一旦得此巨款，“本路第一期兴复计划用费，即可足资挹注”。

通过以上批判和论证，陈兴汉提出了他的“兴复计划”：第一，放弃北站，将客运总站设于京沪铁路中山路路口以西、真如以东。经测算，该地与外滩、南京路西藏路路口、静安寺、虹口公园、徐家汇、江湾等“沪市最繁荣稠密各地点”的距离比北站更为适中，能适应城市发展的需要。对铁路运输而言，该站建成后往返于京沪、沪杭甬两路的列车可避免必须进出北站的缺陷。该站工程分为两期，一期工程为兴建车站站房、站台、站前道路广场、调车场、机车房等站内设施以及连接淞沪、沪杭甬铁路的两条联络线。二期工程除扩建车站本身外，还计划将吴淞机场迁移至此。此外，两路联络线的梵皇渡站和淞沪铁路的江湾站也将根据实际需要扩建为“客运次要站”，开行一部分列车，这样“对于现在租界、南市及将来市中心区发展，均能兼顾”。为便于管辖两路，路局亦将移至该站。第二，将麦根路站改造成货运总站。待上述客运总站建成后，两路货运将集中于该站，每年的货运总额“当在百万吨以上”。第三，扩充沪杭甬铁路日晖港站，将既有的黄浦江码头延伸加长，使该站成为吴淞新港发达之前最合适的水陆联络站。第四，组织“上海总站兴复筹建委员会”，内分设计、工程、财务、地亩4组，由铁道部派员设立筹建委员会，除该部和两路局负责人员外，另聘请专家数人作为委员，主任委员由部方人员担任。

根据陈兴汉后来的说法，他的意见书“幸荷垂赐采纳”。7月2日，铁道部正式成立“规复京沪沪杭甬铁路建设委员会”(以下简称规复委员会)，部长顾孟余兼任委员长，次长曾仲鸣兼任副委员长，陈兴汉、俞棪等人为委员。随后该会多次派员赴沪与市府方面商讨北站迁移事宜。23日上午，规复委员会召开第一次会议，两路局相关人员亦赴南京与会，会议决定对北站迁移问题进行调查后再作讨论。

31日，铁道部选定了客运总站和联运总站的位置(参见图1-D)。客运总站地址与市府规划一致，位于市中心区域的市达路(东段为今殷行路)以南、翔殷路(今邯郸路)以北及沿中山北路西南6000英尺一带。联运总站的位置与陈兴汉提出的总站位置相同，即京沪铁路中山路以西、真北路以东沿京沪铁路南北各3000英尺的地块。

然而，铁道部认为联运总站对于两路运输尤其是联运业务将发挥出比客运总站更大的效能，所以先对该站进行了勘测设计工作，具体由两路局工程处负责。8月中旬，该局将初步计划上报铁道部，其职员在接受中央社记者采访时宣称该计划“规模甚为宏大”，并将视铁路业务的发展程度和发展需要逐步扩大，因此需要南北宽3000余英尺，东西长1万多英尺(自中山路以西至真如站)的大片土地。从图1-D中可见，其规模相当于一片新的城区。

虽然市府方面仍表示“此项决定，于铁道部方面，实无所谓利益，而于本市市政之发展，有极大关系”。但我们可以发现，铁道部在“大上海计划”的铁路改造规划之外推出其自行设计的联运总站，通过先建联运总站将客运总站打入冷宫(后者是“大上海计划”规定的全市最大的火车站)，此外也未认可浦东铁路和从真如前往炮台湾的路线，事实上强行剥夺了上海市政府的规划实施权。

3.改造计划的式微与终止

1932年8月底，联运总站的征地工作拉开帷幕，但随即引发了沪宁、沪杭甬两条铁路建设史上规模最大的反征地风潮，最终被迫停工。在所提出的规划方案被铁道部否决而联运总站也无法实施的情况下，市府不得不将实现“大上海计划”的工作重心转移到市中心区域各项工程的建设上，暂停了大规模的铁路改造计划。但为了配合上述各项规划的开展，市府仍未放弃各种努力，毕竟其早已认定改造铁路是实现“大上海计划”的必要条件。

(1)调整城市道路与铁路的关系布局

前述迁移北站的目的即在于发展闸北城区，因此市府曾对迁移后该区的道路系统做了详细的规划。1932年9月，市府第216次市政会议通过了市工务局制定的《修正闸北区道路系统案》，重新规定了北站附近以及与之有裙带关系的各主要道路的宽度，并提出了延长计划，欲使闸北道路“与铁道以南各路，均取得相当联络”。同时，沈怡致函吴铁城表示之前制定的道路系统“现因迁移北车站关系，已有一部分不能适用”，故应乘此机会彻底改善，“以期适应今后交通上之需要”。经道路工程专家审核后，市府于10月19日将详细规划方案送达铁道部审核。

1933年2月中旬，市工务局准备拓宽宋公园路自新疆路至中兴路路段，以便北站迁移后实现该路与北西藏路的贯通。而在迁站被迫中止、北站重建后，上述各项计划均已失去效力。因此，1934年4月20日第258次市政会议通过了再修正案，规定已修正的道路“除有一部分已订立路界，仍须照常执行”。紧接着的第259次市政会议又通过了市工务局的以下调整方案：第一，对新车站道路予以保留，“暂缓施行”；第二，其他拓宽及延长的道路“仍予维持”。

(2)淞沪铁路三民路支线的建设与废弃

在1933年5月24日上海市市中心区域建设委员会第46次常会上，与会者“临时提议”，拟请两路局在淞沪铁路三民路口“将来客运总站地位”设立车站“以利行旅”。11月15日，沈怡在第55次常会上临时提出在三民路自淞沪铁路至淞沪路沿线铺设临时轨道，经讨论后决议函请两路局进行研究，如有可行性，等路局回复后再呈请市府转铁道部办理。12月20日，市府令该会直接致函铁道部令两路局兴建该路。

1934年2月，铁道部决定与市府合作建设三民路支线。该支线从淞沪铁路6.5公里处出叉并设“三民路分路站”，沿三民路至淞沪路路口全长2公里，并计划与虬江码头相连(参见图1-D)。1935年3月开工，8月下旬竣工，10月10日通车，为同日在市体育场开幕的第六届全国运动大会提供了便捷的交通运输。运动会闭幕后，该支线虽投入正式运营，但客流稀少，营业渐衰。由于颓势无法扭转，1936年8月15日三民路分路站降格为旗站，至10月26日全线停办客运业务。次年淞沪会战爆发前，该支线由中方自行拆除，“大上海计划”的所有工程也同时终止。

三、结论

城市铁路规划是城市整体规划的重要组成部分。从某种角度而言，近代以来的城市规划就是研究如何使城市土地利用更为合理和有序的学科。然而由于现实情况的错综复杂、土地问题的盘根错节，规划方案往往意味着对城市土地价值的再分配。因此，近代以来围绕土地的权力争夺始终是城市规划的关键问题。

城市用地结构的合理调整、大型基础设施的建设、道路系统的整理都会涉及大量的土地，要求市政部门具有一定的土地征收权去进行各种“权力争夺”。但是，当被征者不是基层社会或下属单位而是铁路部门等国家机构时，市政部门的土地征收往往面临着无法通过经济手段破解的制度性障碍。这种制度性障碍即为铁路行业固有属性所决定的铁路土地产权及其行政管理的特殊性。

铁路是具有高度集中、半军事化等特征的特殊行业，世界各国政府都曾或多或少地介入铁路系统，以保证铁路的公益性、政治(军事)性。从铁路土地产权的属性而言，铁路用地是国家特许的专项用地，铁路部门依法享有使用权，严禁其他部门随意占用。这不仅是当代铁路土地产权的法律内涵，也是民国时期的铁路制度规范，正如下文所言：“铁道为国营事业，其工程计划与市政府工务局定章所有公私杂项工程完全不同，关于建设与修造，在路线界限之内随时兴作，只能就工程上之需要而行，不但与私人之任何营建有异，亦与其他国家机关之普通营建有别。”所以，当“大上海计划”的铁路改造规划和其他市政职能受阻时，时任上海市公用局局长的黄伯樵斥责铁路“构成特别地带，不啻各国租界”。

铁路土地行政管理与市政权力的矛盾以及两者间的制度性障碍难以从根本上化解，成为近代上海城市铁路改造规划推进缓慢且最终未能实现的根本性因素。而铁路改造又是实现“大上海计划”的两项关键工程之一，因此“大上海计划”的流产与铁路改造规划的中辍密不可分。

注释：

①魏枢：《“大上海计划”启示录：近代上海市中心区域的规划变迁与空间演进》，东南大学出版社，2011年。

②王瑞庆：《学术史视野下近代中国土地征收思想的演进》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2011年第4期；童旭：《论民国南京政府时期的土地征收制度》，华中科技大学硕士论文，2011年。

③黄华平：《民国成渝铁路土地征收问题考察》，《重庆工商大学学报(社会科学版)》2009年第5期；黄华平：《1932年上海新站之争》，《兰台世界》2009年第17期；戴建兵、顾雪静：《近代土地产权转移的新方式——以获鹿铁路购地为中心》，《河北广播电视大学学报》2011年第3期；丁戎：《津浦铁路工程时代建设用地购买问题解读》，《兰台世界》2012年第10期；王斌：《近代铁路技术向中国的转移——以胶济铁路为例(1898—1914)》，山东教育出版社，2012年；丁戎：《津浦铁路研究(1898—1937)——近代铁路线路史研究的探索》，苏州大学历史系博士论文，2013年。

④郑祖安：《国民党政府“大上海计划”始末》，载谯枢铭等编：《上海史研究》，学林出版社，1984年；余子道：《国民政府上海都市发展规划论述》，载林克主编：《上海研究论丛》第9辑，上海社会科学院出版社，1993年；歇浦老人：《“大上海计划”的破产》，《上海经济》1994年第2期；[美]凯莉·麦克弗森：《上海模式的历史剖析》，潘燕译，载天津社会科学院历史研究所编：《城市史研究》第23辑，天津社会科学院出版社，2005年；张晓春、常青：《文化适应与中心转移：近现代上海空间变迁的都市人类学研究》，东南大学出版社，2006年；Kerrie I. Macpherson， Designing China’s Urban Future: The Greater Shanghai Plan, 1927—1937， Planning Perspee-fives, 1990 ; Alan Balfour, Zheng Shiling, Shanghai, Wiley Academy, 2002.

⑤赵祖康：《从都市计划观点论上海市之划界》，《市政评论》第8卷第6期，1946年8月，第10页。

⑥郭奇正：《泡沫化了的新国族召唤：大上海计划与1927—1937年间上海的都市政治》，《台大地理学报》第29卷，2001年；[法]安克强：《1927—1937年的上海：市政权、地方性和现代化》，张培德等译，上海古籍出版社，2004年；俞世恩：《1929年“大上海计划”的特点及其失败原因初探》，《历史教学问题》2014年第3期。

⑦魏枢：《“大上海计划”启示录：近代上海市中心区域的规划变迁与空间演进》，第278-280页。

⑧上海浚浦局编：《上海港口大全》，1921年，第36页。

⑨其制定与实施及演变的过程，可参见上述魏枢的著作。

⑩《一年中之工务概况》，《申报》1928年7月7日，“上海特别市市政府周年纪念特刊”；上海特别市工务局编：《上海特别市工务局业务报告》第2-3期，1928年，第3-4、6页。