湖南省农村集体土地所有权确权登记发证实施研究

2016-03-19刘亚兰湖南省第二测绘院湖南长沙410000

低碳世界 2016年22期

刘亚兰（湖南省第二测绘院，湖南长沙410000）

刘亚兰（湖南省第二测绘院，湖南长沙410000）

改革开放以来，我国经济体制改革和政治体制改革不断深化，明晰产权，营造良好的投资环境，取得了举世瞩目的成绩。土地制度也在改革中不断深化，通过城市土地改革，将所有权与使用权相分离，促进了城市化进程和城市繁荣；通过农村改革，实行家庭联产承包制，极大地提高农民的积极性，粮食增产农民增收。而目前农村的产权改革却没有大的进展。本文将以湖南省农村集体土地所有权确权登记发证为例，通过调查分析湖南省农村目前集体土地确权现状，制定相应的实施技术方案，对完成的成果进行数据保存，推动所有权的明确和登记。有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，切实维护农民的权益，从而更好地推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐稳定。

农村集体土地；所有权；登记发证；实施

引言

我国农村土地的确权是件十分复杂而困难的工作，无论是从集体土地权利的主体的确认、客体的界定，还是从土地权利内容的确定，目前在立法和理论研究上均存在很多亟待解决的问题。实践证明，目前农村集体土地所有权性质不明、主体虚位，集体土地所有权客体界定不清以及土地的事实占有权属争议是农村土地确权中存在的三大最基本、最突出的问题。

1 任务概况

地理概况：

湖南省地处我国中南部，长江中游南岸，地理位置为东经108°47′～114°15′，北纬24°38′～30°08′，东邻江西，北接湖北，西部与贵州、重庆接壤，南部毗邻广东、广西。全省辖13个地市、1个自治州，共34个市辖区，16个县级市，65个县，7个自治县。地理形状大致为一方形，东西宽约540km，南北宽约600km，总面积为21.18万km2。

湖南省人口约6925万（2009年末），其中城镇人口2980万，农村人口3919万。湖南省有汉族、土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族等41个民族，其中少数民族大多居住在湘西、湘南和湘东地区。

2 实施背景

农村土地集体所有制是我国现行农村土地的所有制形式。农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所，也是其最重要的生产资料，更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。这种所有制在法律上的反映，就是中国农村土地集体所有权。但是在现实中，这种所有权却未得到充分体现及实现。由于中国的特殊国情，中国农村土地集体所有权的实现具有非常重要的意义。

湖南省于2007～2011年间实施了全省第二次农村土地调查和县区级以上城关镇城镇地籍调查，并建立了相应的农村土地调查数据库和城镇地籍数据库，为本次农村集体土地确权登记发证工作打下了坚实的基础。此外，湖南省于2004～2005年间实施了省域似大地水准面精化工程，2009～2011年建立了厘米级的HNCORS系统，为本次对湖南省农村土地所有权确权的实施提供了基础。

3 农村集体土地所有权地籍调查

农村集体土地所有权主要有两种确权工作模式：①实地指界定界并实测拐点坐标，由拐点的坐标连线形成权属界线；②依据实地调查位置在工作底图上标定权属界线。根据我省的实际情况，主要采取第二种工作模式。

湖南省农村集体土地所有权确权登记发证工作，主要利用1：5000正射影像，套合土地变更调查后形成的最新土地利用现状图数据（省、市、县、乡镇行政界线以及村权属界线，图斑线、地类），按1：5000比例尺出图制作成权属调查工作底图，在此基础上进行权属调查、界址点采集，然后经内业上图、编辑、裁切，编制成农村集体土地所有权地籍图和宗地图，利用GIS软件进行权属资料建库、分类面积统计和汇总。

部分区域有高分辨率、大比例尺正射影像数据或现势性较强且符合标准的大比例尺地形图（如1：500、1：1000、1：2000），可以用来替代1：5000正射影像。对于无图区域，可购买分辨率优于0.5m的卫星遥感影像或通过航空摄影获取影像来制作工作底图。

在影像清晰的地方，所有权界址点坐标直接在图纸上图解获取。在影像不清楚的部分区域，可采用亚米级手持GPS、全站仪、GPS RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式实测。

制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图时，地类利用全省土地变更调查最新成果。原变更数据中村权属界线存在明显位置偏离或因规划征收与实地有明显出入时，要按实际情况进行补充调查和修改。

平面坐标基准采用1980西安坐标系，高斯-克吕格投影，标准3°分带。高程基准采用1985国家高程基准。

用于制作权属调查工作底图的正射影像图比例尺不小于1：5000，其中比例尺为1：5000的影像底图由湖南省农村集体土地确权登记发证工作协调小组办公室统一制作提供。

3.1 资料收集与分析利用

（1）我省土地利用最新变更调查成果。其中农村土地利用现状图最新变更数据可用来套合权属数据制作农村集体土地所有权地籍图和宗地图，进行宗地地类面积汇总；

（2）我省2010年变更调查使用的分辨率为0.5m的遥感影像。该类数据主要分布在长株潭、邵阳、衡阳等部分市本级区域，影像获取时间为2010年9～10月份，现势性较强，且影像清晰、判读性强，可用来制作工作底图；

（3）湖南省已有或正在进行制作的采样间隔为0.5m的1：1万基础测绘航空正射影像图（如邵阳测区、慈利测区、道县测区），1：5000正射影像图（如长株潭测区），这些数据经坐标转换后按1：5000比例尺制作工作底图；

（4）部分区域（如数字城市区域、城市规划区）有大比例尺地形图、高分辨率正射影像图（地面分辨率优于0.5m）等数据，可用来替代1：5000正射影像进行权属调查；

（5）湖南省似大地水准面精化工程的A、B、C级GPS网点、省级HNCORS系统、部分地市的城市CORS系统，均可用来进行界址采集；

（6）全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线，上述界线大部分都有详细的界址说明及附图，在本项工作中可以利用；

（7）部分区域已有的权属调查资料。

3.2 底图制作

工作底图制作视数据来源分为两种方式。①已有数码影像或卫星遥感影像，地面分辨率（GSD）优于0.5m，通过坐标转换及数据处理，制作成1：5000工作底图；②在无可用资料区域，可购买地面分辨率优于0.5m的卫星遥感影像数据制作工作底图，较长时间内无法获取卫星遥感影像存档数据或编程数据的，可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。

（1）对已有可利用影像数据的区域（如长株潭区域1：5000DOM、数字长沙1：5000卫片影像），直接利用1：5000正射影像，经坐标系变换处理后套合变更调查形成的最新土地利用现状图数据（原1：1万矢量数据放大成1：5000比例尺），保留图斑线、地类符号，及省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线后，经数据转换生成*.tiff文件，并打印成1：5000比例尺工作底图。

对于采样间隔为0.5m的1：1万正射影像数据（如邵阳测区、慈利及道县测区），或1：1万0.5m分辨率的变更调查影像数据，经坐标系变换处理后直接套合最新土地利用现状图数据，再裁切成1：5000比例尺工作底图。

（2）部分区域有大比例尺地形图（如1：500、1：1000、1：2000）或高分辨率的大比例尺正射影像图的（如数字城市区域、城市规划区域），经坐标系变换、比例尺缩放处理后，套合最新土地利用现状图数据制作权属调查工作底图。

（3）对没有可利用影像数据的区域，可购买优于0.5m分辨率的卫星遥感影像（如WorldView-1、WorldView-2、Geo-Eye-1等卫星影像），较长时间内无法获取卫星遥感影像存储数据或编程数据的，可利用航空摄影方式进行补充摄影获取所需底图影像数据。然后通过外业像控测量、内业空三测量、DEM采集、影像纠正等技术手段制作成影像底图，然后套合最新土地利用现状图数据制作成工作底图。

3.3 权属调查

根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）的规定，农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。权属调查时，在封闭的村界范围内，以具有所有权的农村集体经济组织为权属单位（宗地）进行界线调绘和界址确认。

省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线直接调用第二次土地调查成果，其中省、市、县、乡镇行政界线原则不动，但涉及行政界线上的土地权属界线以及地类图斑界线要根据实际情况进行调查核实和处理。第二次土地调查成果中村权属界线与实际情况有出入或发生变化时，需实地进行调查、确认、修改处理。对于原飞地无文书说明的，必须实地依界线补充调查，并编制权属界线文书和附图。

农村集体土地所有权调查原则上不再进行地类调查，而直接利用土地变更调查后的成果，将变更地类图斑和地类符号套合所有权权属界线，进行农村集体土地所有权地籍图和宗地图的制作，以及地类面积和宗地面积汇总。涉及土地权属界线的地类及地类图斑界线要根据实际调查的情况进行核实并修改。

湖南省农村集体土地确权原则上要求采用实地调查的工作方式，各地也可视其具体情况在实地调查的基础上采取其它切实可行的辅助办法。