中国共产党党内巡视制度的传统文化底蕴及其当代启示

2016-03-19胡志远

大连干部学刊 2016年7期

关键词：治党监察从严治党

胡志远

（山西师范大学马克思主义学院，山西临汾 041000）

中国共产党党内巡视制度的传统文化底蕴及其当代启示

胡志远

（山西师范大学马克思主义学院，山西临汾 041000）

十八大以来，面对全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的新形势，中国共产党新一届中央领导集体提出全面从严治党的新执政理念。为了健全和完善党内巡视制度以预防和惩治党内腐败现象、加强党风廉政建设，中国共产党始终遵循“党要管党、从严治党”的基本方针，借鉴和汲取我国古代巡视监察制度的有益成分，逐步形成了独具中国特色的党内巡视制度。在传统巡视制度启示下，中国共产党的党内巡视制度应实现监察职权更具权威性、监察方式更加多样化、监察机构更具实效性、监察工作更具奖惩性。

党内巡视制度；传统文化底蕴

十八大以来，以习近平为总书记的党中央在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的新形势下提出全面从严治党的战略构想，充分反映了新一届党中央领导集体加强中国共产党自身建设的新思路，是中国共产党执政理念的进一步发展和创新。全面从严治既是党的建设的基本方针，也是完成“两个一百年”的总目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保障，充分体现了中国共产党“党要管党、从严治党”的根本原则。在这个原则的指导下，中国共产党逐步发展和不断完善党内巡视制度，加强党的自身建设，用严格的标准来管理党的领导干部，监督和制约领导干部、特别是“一把手”的权力，把党的执政行为限制在宪法和法律的范围内，以法律来制约和监督权力，用制度去管权管事管人，“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”［1］全面从严治党，关键是抓住领导干部，尤其是扭住领导干部的作风问题不放松，把党风廉政建设和反腐败斗争提到关系党和国家生死存亡的高度来认识，坚决坚持从严治党来预防和惩治党的腐败现象，加强党风廉政建设。

一、建立和完善党内巡视制度体现着全面从严治党的要求

加强党的自身建设，全面从严治党，预防和惩治党内腐败不但是无产阶级政党的执政新理念，也是无产阶级政党的重要政治任务，“坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。”［2］

（一）马克思主义执政党从严治党理念的历史沿革

中国共产党自成立以来，一直重视党的自身建设，始终坚持从严治党的基本原则，在马克思列宁主义建党治党的思想指引下，中国共产党几代领导集体都对从严治党作出重要指示。毛泽东强调指出：“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律。”［3］这是从严明党的纪律性和加强党内民主监督的角度强调从严治党。改革开放后，面对自身执政环境的新变化，中国共产党更加注重自身建设，始终遵循从严治党的方针。邓小平多次告诫全党要不断加强党的自身建设，特别强调了党要管党、从严治党的重要性，并把从严治党作为党建的核心内容。在全面推进小康社会的过程中，江泽民提出要以从严治党的方针加强党的建设，并指出，“党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。”［4］在构建社会主义和谐社会时期，胡锦涛也非常重视从严治党，向全党郑重提出：“坚持党要管党、从严治党，正视并及时解决党内存在的突出问题，始终保持党的肌体健康。”［5］

（二）中国共产党全面从严治党理念的发展创新

进入到新时期新阶段，以习近平为总书记的党中央在继承马克思主义从严建党治党思想基础上，提出了全面从严治党的执政新理念，丰富和发展了马克思列宁主义从严建党治党学说。

在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的新形势下，习近平指出：“在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义，我们党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。”［6］面对新形势下多种风险和严峻考验，中国共产党必须从严加强自身建设，预防和抵制党内腐败现象。此后，习近平又提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注意预防”的反腐总方针。明确要求全党必须“保持惩治腐败的高压态势，做到有案必查、有腐必惩，坚持‘老虎'‘苍蝇'一起打，切实维护人民合法权益。”［7］坚决实现惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍。新一届中央领导集体提出的全面从严治党思想，对党的建设提出了更高更全面的要求，涵盖党的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设，用更严格的标准管党治党，强调对党员要求比普通群众更严格，党规党纪要严于国家法律，全面从严治党理念既坚持和继承马克思列宁主义从严建党治党思想，又分析和总结新的历史时期中国共产党加强自身建设的新鲜经验，是对马克思主义建党治党学说的进一步发展和创新。

在治国必先治党、治党务必从严方针的指导下，新一届中央领导集体遵循党要管党、全面从严治党的原则，建立和完善党内巡视制度，进一步加强党风廉政建设，坚决预防和惩治党内腐败现象，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。正如习近平所指出：“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”［8］

二、中国共产党党内巡视制度的传统文化底蕴

我国巡视监察制度源远流长，有着悠久而深远的历史，中国古代传统巡视制度有着丰富的传统文化底蕴，成为中国共产党巡视制度发展和完善的理论渊源。任何一个政党的政治理论必然借鉴本民族的传统文化，正如马克思所指出：“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的。”［9］中国共产党正是在有效借鉴和积极汲取我国古代传统巡视监察制度有益成分的基础上，逐步形成了具有中国特色的党内巡视制度。

（一）传统巡视制度萌芽发生时期的天子巡狩制

在四千多年以前，中国就有天子到地方进行巡狩的制度，据《尚书·尧典》记载，从舜帝开始就有“五载一巡狩”的天子对地方的巡视制度。仁爱的尧舜禹，宽厚仁慈、勤政爱民，为了了解民情、监察地方官员的政绩，他们每隔五年就要率领侍从和百官巡狩四方以监督监察百官，禁止他们滥用职权侵害百姓，对各地官员的政绩和公德进行考察，这种巡狩制度在时间安排上比较固定，成为此后各个朝代巡视制度的渊源。在夏商周时期，天子也对地方诸侯进行巡狩监察，但这种巡视监察活动相对简单。除天子巡狩外，还在中央设有方伯，方伯受命于王，对地方诸侯进行巡视监察。随着历史发展，到了春秋战国时期，巡视监察制度得到初步形成，开始出现具有多元化的“巡县之制”，这种巡视制度的重要特点在于除国君巡视地方外，各诸侯国的相国和郡守也要到各地巡视监察，这是巡视制度由单一性走向多样化的开始。

（二）传统巡视制度形成发展时期的多重监察制

秦朝建立了中国第一个封建国家，开始形成较为系统的巡视监察制度。秦始皇在位期间，曾五次亲自“出巡”各地，监督检察地方郡守县令为政情况，此外，又在中央设有监御史和监察史，定期派出监察地方的官员，从中央到地方开始形成独立严密的巡视体系。两汉时期，为了更加适合统治者的统治需要，在承袭秦王朝的巡视监察制度的基础上进行改革和发展。西汉的中央监察机关沿袭秦制，机构单一，在中央设御史府，主要负责对中央机关及官员的监督检察，具体监察事宜则由御史大夫、御史中丞等御史府官员执行。汉武帝时，巡视监察制度进一步发展，多重监察制逐渐取代秦朝的单一监察制，在中央设立御史府、丞相司直和司隶校尉等三个监察系统，中央监察机关开始发展为由一而三，这三个机构之间相互制约而又互不隶属，共同对中央机关及各部官员进行监督检察，并制定计考课制度，对贪污受贿、徇私舞弊的官员实行严惩，从而进一步强化皇权。秦汉时期巡视制度具有分层与分部巡视相结合的鲜明特点，确立了多维的行政巡视制度，即刺史巡视制度，职权分明，各司其职，用制度监督地方要员，秦汉时监察刺史的设置标志着古代巡视制度的初步形成。

（三）传统巡视制度成熟完备时期的“一台三院”制

隋唐时期，随着封建社会逐步走向强盛，巡视监察制度也日趋成熟完备。隋朝时期，中央设立刺史十四人，官职属于正六品，直接受命于皇帝，掌巡各郡，采听风俗，留意吏治得失、关心人间疾苦，从而使中央集权的统一性得以保证。唐朝时期，随着中央集权的不断增强，监察制度也逐步走向完备，中央政府对所监察的对象进行归口管理，实行“一台三院”制，即御史台和台院、殿院、察院。“御史台”是中央最高监察机关，受皇帝直接控制，其基本职责为专司监察之职，主要任务是掌管刑法典章、纠正和惩治百官的罪恶。“御史台”下设台院、殿院、察院三院，共同掌管监察职权，而各有侧重。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确、互相配合，对吏、户、礼、兵、刑、工各部实行分别监察。监察御史的主要职能为分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱。既负责纠察正确与否，又必须接受尚书、左右仆射和左右丞相的制约，初步形成了从中央到地方的监察网络。

（四）传统巡视制度化提升时期的提刑按察使制

到了宋元时期，中国封建社会已经发展到中后期，这一时期的封建巡视监察制度逐步得到强化。宋王朝的巡视制度继承了隋唐发达的法律文化，并在隋唐巡视制度的基础上得到进一步发展和强化，为以后巡视制度的成熟和完善奠定了良好的基础。宋朝时期，地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏行政行为。宋代明确规定，监司要在一年或二年内巡遍所辖地区，特别规定在出巡时所带的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”，以防止巡视官员腐败和扰民，对违反出巡制的监司官要进行严厉处罚。元朝时期则将全国分为二十二道监察区，每道设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，这些巡视官员主要负责对所属地区的各路、府、州、县等地方进行经常性的巡视监察任务。

（五）传统巡视制度逐步完善时期的御史巡按制度

明清时期，为了及时回应社会形势变化，巡视制度在继承唐宋传统的基础上，得到了加强与完善，形成了封建专制史上最为完备的巡视监察制度。明初，明太祖朱元璋深刻分析和总结历代王朝统治成败的经验教训，实施“重典治国”的执政方略，并制定具体治国理政的方案。为监督地方官员廉洁勤政，不定期派监察御史巡视监察各地。此后，为了达到“纠劾百官，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风宪之司”（《明史·职官志》）的目的，明统治者又设立都察院代替御史台，设左右都御史为长官，下设左右副都御史等官，正式确立了御史巡按制度，每省设一道，十三行省为十三道，设十三道监察御史，隶属中央都察院。巡按御史代天子出巡，监督检察百官，“大事奏裁，小事立断”（《明史·职官志》），直接对皇帝负责，职能又不受都察院控制。皇帝还特命出巡御史兼管地方其它事务，提督兼管军事，巡抚兼管行政和财政，总督则军事、行政、财政三者皆管。总督和巡抚具有“便宜从事”之权，可直接惩治地方不法官员。御史先是临时性派遣，后则常驻内地或边疆。又在各省设提刑按察司，负责对所属地区的经常性巡视。明朝各种监察方式互为补充、交叉运行，形成了较为完备的巡视体系。清朝承传明朝制度，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视。顺治时期，又建立巡按制度，设立巡按御史，以察吏安民、澄清吏治。

三、古代传统巡视制度对中国共产党党内巡视制度的当代启示

我国古代巡视监察制度虽然存在很多缺陷和不完善的方面，特别是封建社会的巡视制度是为封建专制王权服务，是统治阶级维护其统治的手段，但古代巡视监察制度也为党内巡视制度提供了有益借鉴，中国共产党在积极吸收我国传统巡视监察制度优秀成分的基础上，不断发展和创新着党内巡视制度。

（一）党内巡视监察职权应更具权威性

我国古代巡视官员进行巡察时有较大的权力，“以小监大”“以卑督尊”是古代巡视制度的显著特点，巡视人员是代表皇帝行使监察权，拥有很大权力，即使职位仅六百石的刺史，也能监察二千石的地方大员。因此，巡视官员在查办案件和整顿吏治有很强的权威性，巡视监察的效能显著。而在我国现行的党内巡视制度中，巡视人员只有有限的权力，缺乏足够的权威性，根据党的巡视条例有关规定，巡视人员不具有具体查办案件的权力，仅对被巡视地区和单位领导干部及其成员的重要问题进行深入了解和掌握，而不能干预被巡视地区和单位的正常工作，也不能直接惩治违纪官员，只能向上级部门及时汇报发现问题，上级部门再深入调查进行惩办。这样就会导致巡视工作权责不明，不能及时整改巡视工作中发现的严重问题，以致很大降低了巡视工作应有的权威性，甚至使一些违法乱纪官员由此而逍遥法外。因此，我们必须树立全新的巡视工作理念，充分认识巡视工作的重要性，不可将巡视中的监督检察简单化为到被巡视地区和单位找问题，而应适度赋予巡视人员必要的职权，增强巡视工作的权威性。

（二）党内巡视监察方式要更加多样化

我国古代的巡视监察灵活多样，在巡视方式上，既有明察也有暗访，明暗方式互相结合。秦汉时期，刺史进行“巡部”、郡守进行“巡县”是明察巡视，皇帝和钦差大臣的微服私访式就是巡查暗访。隋唐时期，既有中央监察御史对地方所发生大要案件的重点出巡，也有十道巡按使所进行的经常性行政巡查。在巡视时间上，既有定期巡视也有不定期巡视；在这里可以看出我国古代巡视制度的特点和优势，巡视方式多样化更有利于巡视人员深入社会底层，了解社情民意，发现官员的违法违纪行为。我国现行的党内巡视制度在时间上是比较固定，巡视人员到地方巡视是有一定时间限制的，一般情况巡视时间为1—3个月。巡视方式主要是巡视人员通过列席地方和单位的会议、查阅相关文件资料、进行座谈交流、个别谈话等工作方法来发现问题。目前我国现行的巡视制度在巡视时间上，以定期巡视为主，缺乏随机巡视；在巡视方式上，以明察为主，缺少暗访巡查。因此，现行的党内巡视制度应该对简单化一的工作方式进行必要改进，实现巡视工作方式的多样化，将明察与暗访互相配合、定期巡视与随机巡视密切结合，并不断把群众监督、舆论监督、网络监督等方式与巡视工作有机结合，形成对权力进行监督、检察和约束的网络。

（三）党内巡视监察机构应更具实效性

我国古代的巡视机构是一个正式职能部门，巡视官员也正式固定，直接受皇帝指派代替皇帝执行权力，并直接对皇帝负责。巡视官员发现地方和中央部门官员违法乱纪，可以直接向皇帝汇报，让皇帝进行裁决，也可以先斩后奏，自行就地执行处理后再向皇帝汇报，因此，我国古代巡视工作的监督检察效果明显。而我国现行的党内巡视制度，巡视小组并不是专职机关，而只是临时性机构，工作人员构成也比较复杂，多数巡视人员是从组织部和纪检委等部门临时抽调，还有一些是从党政机关离开领导岗位的干部中进行选派，巡视人员只对派出组织的党委负责，在被巡视单位发现问题后只能报请上级主管部门，而无权自行处理。巡视组的人员构成和工作模式致使巡视人员比较分散、监察程序相对复杂，工作整改较为困难，巡视监察效果不太显著。要改变这一状况，就必须实现党内巡视制度的长效机制，建立制度化、规范化和经常化的巡视监察机构，使巡视人员固定化、专职化和专业化。同时还要明确巡视机构及其人员的具体职责，优化巡视人员的基本构成，理顺巡视机构与纪检、监察等机关之间的关系，从而提高巡视工作的实效性，增强监督检察制度的权威性。

（四）党内巡视监察工作要奖惩分明

我国古代巡视检察实行奖惩分明的制度，巡视官员通过对被巡视的官员进行政绩考核，根据他们政绩优劣进行奖惩并决定任免，形成了一套完整的奖惩制度和严密监督制约机制。古代对各级官员的考核主要由横向和纵向两大系统组成，纵向上下级考核制，就是由中央考核郡、国，然后郡、国考核各县，最后各县再考核乡、里、亭，实行层层负责制考核，称为“计”制度。横向考核，就是中央各部门和地方郡、国、县的长官对所属僚佐的考核。考核的结果将作为下一步对制官员奖惩和任免的依据。而在我国现行党内巡视制度中，巡视官员没有查办处置案件的权力，其具体职责是发现被巡视官员的违法乱纪行为，因此，也就没有考核和奖惩被巡视官员的权力，这样就很难对贪污腐败、渎职失职行为进行惩治，更不可能有权奖励政绩卓著的地方和单位的官员，巡视工作难有的明显效果。因此，应当适当扩大巡视人员对被巡视官员的奖惩权力，让他把被巡视官员的工作能力、实际政绩及其所发现问题进行系统整理和分类，在提交上级党委和纪检、监察机关时，一并提出对被巡视官员的考核和奖惩建议，从而使巡视工作能够从更深的层面监督官员行为，改善党的工作作风。

总之，党的十八大以来，在全面从严治党执政理念的指导下，中国共产党积极吸收和批判借鉴我国古代巡视制度的有益成分，在我国传统文化底蕴的启示下，逐步健全和完善党内巡视制度，加强党的自身建设，特别是党风廉政建设，坚决预防和惩治腐败，永葆党的先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。

［1］习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话［N］.人民日报，2015-02-03.

［2］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：394.

［3］毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991：528.

［4］江泽民思想年编（1989—2008）［M］.北京：中央文献出版社，2010：441.

［5］胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［N］.人民日报，2011-07-02.

［6］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［7］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.392.

［8］中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［9］马克思恩格斯全集：第3卷［M］.上海：人民出版社，1960：544.

［责任编辑：江亚玲］

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