南水北调干线工程建设用地手续办理问题及对策分析

王其同, 孙延宁

(1.南水北调东线山东干线有限责任公司,山东济南 250013；2.山东省水利科学研究院,山东济南 250014)



南水北调干线工程建设用地手续办理问题及对策分析

王其同1, 孙延宁2

(1.南水北调东线山东干线有限责任公司,山东济南 250013；2.山东省水利科学研究院,山东济南 250014)

摘要用地手续办理是我国土地管理中的法律规定，也是工程建设、竣工验收和征迁安置验收的前提条件，更是落实和明晰工程项目用地所有权的重要条件。该研究多角度系统分析了南水北调干线工程建设用地手续办理存在的问题，包括政策法规的衔接和落实问题，技术程序方面的繁锁耗时，以及工程实施过程中的诸多影响因素，有针对性地从政策、技术和实施管理3个层面提出了解决相应问题的对策。

关键词南水北调；用地手续；问题；对策

截至目前，南水北调干线工程已基本建设完成，干线工程总长超过2 000 km，永久占地，临时用地，搬迁安置人口超过20万，涉及北京、天津、河北、山东、江苏、河南、湖北等7个省市。干线征迁工作涉及面广、政策性强、实施情况复杂。但在工程建设和征迁实施过程中，工程建设用地手续办理困难问题尤为突出：一方面，已开工项目的永久用地手续难以办理；另一方面，部分新开工的控制性项目甚至连先行用地手续也难以办理，严重制约和影响到工程建设的顺利进行。笔者从政策法规、技术程序、工程实施过程3个层面分析了南水北调干线工程建设用地手续办理存在的问题，并从各个层面提出了针对性的解决对策。

1南水北调干线工程建设用地手续办理问题分析

1.1政策层面问题

1.1.1耕地占补平衡。按照土地管理法律法规相关规定，对于耕地采取“占一亩，补一亩”的原则进行补充，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应按照各省规定缴纳耕地开垦费。对于耕地开垦费，各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准的70%收取，但在各省具体实施中阻力较大：一方面，各省耕地占补平衡后备资源十分紧缺；另一方面，工程计列的耕地开垦费不足，致使占补平衡不能落实，影响了用地手续组卷工作。

从江苏、山东等省的情况看，即使国家批准调概，将耕地开垦费调至市场价格(超过30万元/hm2)，由于地方耕地后备资源不足，地方发展依赖性较高，也不能有效地落实耕地占补平衡。因此，南水北调东中线工程征地报批需要解决的首要问题，是国家有关部门充分重视各省后备资源实际，从国家层面对工程的耕地占补平衡提出切实可行的解决方案。

1.1.2征地补偿政策。随着我国经济快速发展，国家不断出台新的征地政策，客观上增加了南水北调工程的征地难度。

1.1.2.1土地补偿。南水北调工程点多、线长、面广，征地工作既涉及干渠沿线城市、农村，又涉及丹江口水库淹没区和移民安置区，情况十分复杂。因补偿政策、设计规范、农村与城市差别、补偿投资概算审批时间不同等原因，补偿标准也存在差异。以农村集体土地类别中最有代表性的水浇地为例，已审批项目东线平均37.5万元/hm2，中线平均39.0万元/hm2，而沿线各省同地同价政策规定的平均水平约为54.0万元/hm2。城市规划区范围的补偿标准则更高，差异性也更大。

1.1.2.2临时用地复垦。由于南水北调工程的特殊性，为保证工程建设目标按期实现，临时用地手续办理常常采取超常规的办法进行，与国家现行的政策规定存在一定的差异。如河北省政府有关文件规定，南水北调工程临时用地协议由建设单位(实际通常是现场建管单位)与当地村级经济组织签订，土地补偿费兑付给村集体和农民个人后交付施工单位开展工程建设；工程建设完成后，经地方政府组织完成复垦合格后退还村集体和农民个人。山东和江苏等省也采取类似超常规办法实行，临时用地复垦方案编报及用地手续报批等程序在工程开工后陆续补办。

1.1.2.3被征地农民社会保障。2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令)规定水利水电工程执行前期补偿、补助，后期扶持的可持续发展政策，并没有规定要求缴纳必须被征地农民社会保障金。2007年劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕14号)则规定被征地农民社会保障费用不落实的，一律不予报批征地。目前，我国的高速公路、铁路等办理征地手续时都按规定缴纳了被征地农民社会保障金，南水北调工程由于初设批复时就没有社会保障资金，所以在办理征地手续时遇到很大困难[1]。

1.2技术层面问题

1.2.1征地红线图设计欠缺，影响勘界技术成果形成。南水北调工程由于工期紧，征地红线图设计单位往往按照土地利用规划现状图进行设计，而土地规划现状图一般5年调整完善一次，在征地实施过程中常常出现征地红线图设计与土地现状不一致的情况，这就必须进行现场调整征地优化设计。如果现场调整优化设计带来征地位置、范围、面积发生较大变化，将会使用地预审、林地可研、压矿调查、地质灾害评估等前期工作部分失效或者全部推倒重来，由于这些工作需要一定的审批程序、审批周期，将会极大影响征地手续办理工作进度[2]。

1.2.2用地组卷工作反复多，难以一次性完成。南水北调工程建设过程中由于漏项或者设计变更常常导致新增建设用地的现象在所难免，所以建设用地组卷很难一次性完成。征地工作不断出台新的政策，要求征地报件不断修改，往往一宗征地报卷尚未通过省级审查完成，又出台了新的征地政策，导致必须对尚未上报的征地报卷进行修改。建设用地报批程序改变太快、报件要求数量多、材料复杂也使征地手续办理起来较为繁琐。

1.3实施层面问题

1.3.1征地工作组织与协调方面存在欠缺。南水北调工程征地要求各级人民政府负责，县为基础，各级南水北调办事机构是具体实施的机构，而用地主体是项目法人[3]。很多情况下项目法人认为他们只承担工程建设管理任务，征地及环境保障与己无关，各级政府和办事机构则不认同，他们想更多地参与工程建设，在这一点上两者观点不一，导致征地工作配合上衔接不够。

1.3.2勘测定界工作受诸多因素影响。农民人均土地占有量较少，被征地农民对土地依赖程度较高，对土地的补偿期望很高，从而导致征地工作实施起来难度很大。历史遗留的权属、边界争议较多，在实施勘测定界外业时容易诱发相关问题集中爆发出来。许多地方由于群众宣传教育工作没做好，再加上以往农民征地补偿资金常常出现被截留的现象，群众担心同样情况再次发生，常常出现阻碍征地工作正常进行的情况。

2对策与建议

2.1政策层面

2.1.1提高南水北调工程征地补偿标准，实行同地同价政策。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》从2006年7月颁布实施，而近几年为适应经济社会发展迅猛的态势，国家对政策调整力度加大，征地补偿从2009年陆续开始实施同地同价的区片地价政策，办理征地手续组卷时要求征地按区片价进行补偿，建议对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》进行修订，改征地补偿按16倍地均产值补偿为执行区片综合地价政策，使水利水电工程征地补偿与国家土地政策接轨。鉴于大中型水利水电工程征地和移民安置集中，修订条例时应补充制定比其他工程更为优惠的政策规定，如采取项目扶持的方式扶持水利水电工程移民，真正落实“同地同价”和体现以人为本。

2.1.2明确南水北调工程被征地农民社会保障政策。将《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中“后期扶持”修改为“被征地农民社会保障”，明确大中型水利水电工程实行被征地农民社会保障政策，将南水北调工程被征地农民纳入社保范围，明确社会保障金来源。办理征地手续时，由建设单位将被征地农民社会保障金交省级劳动保障部门，由各级劳动保障部门负责落实，并向国土资源部门出具被征地农民社会保障落实证明。

2.1.3制订临时用地复垦政策。初设批复确定临时用地复垦规划方案和投资后，由县级包干使用。明确相关各方责任：县级人民政府负责组织相关各方进行设计，县级南水北调办事机构负责组织实施，县级国土资源部门予以初步验收，复垦效果由县级人民政府负总责。临时用地复垦方案由省级审查通过，最终验收由省国土资源主管部门验收，不再强制性要求复垦方案与征地手续报批挂钩。

2.2技术层面

2.2.1强化规划管理，节约用地。由于南水北调工程占地规模较大，因此务必将节约用地的理念贯彻到规划设计中去。一是在可行性研究阶段，要吸收土地管理相关专业的人才参与南水北调项目规划设计，依据土地利用总体规划进行选址选线，并专门对工程项目占地的必要性、占补平衡的可行性等进行充分论证和细化设计，方案比选时要将占地规模作为衡量方案优劣的重要指标；二是在初步设计阶段，要进一步对工程占地进行优化设计，尽量减少占地；三是在审查时，要有国土资源管理行业的专家参与，由国土资源行业专家对工程占地情况进行专题审查，避免不合理占地。通过以上举措，可达到节约用地、保护耕地的目的，并且可以减轻后期办理征地手续的负担和难度。

2.2.2加强设计管理，提高设计深度。南水北调工程规划设计单位编制的初步设计报告经国家审查批复后，是实施阶段征地移民任务与投资包干的基础，为提高规划设计的深度和精度，应采取以下措施：一是优化设计、节约用地，对于工程变更引起的新增建设用地，要贯彻优化设计、节约用地的设计理念，能够通过优化设计解决的，尽量通过设计优化消化；二是加强南水北调工程设计合同管理，合同条款中强化规划设计单位责任并落实奖罚措施，促使设计单位提高设计质量；三是早作安排，为设计单位留出充足的设计工作周期；四是搞好南水北调工程设计、施工组织设计与征地移民设计等上下游专业的衔接，提高设计准确性；五是实物指标调查要准确、实事求是，尽量避免设计掉、漏项问题的发生；六是征地移民投资概算编制时土地补偿标准、类别应参考被征地位置土地利用现状图的地类、面积，附着物所采用的补偿标准要切合实际，尽量按照国家、省、市颁布的最新标准，提高概算编制精度。

2.3实施层面

2.3.1坚持政府主导地位。土地审批的效率是各级南水北调办事机构比较关注的的问题，要提高效率最重要的一条就是要变“坐等审批”为“主动争取”。目前，相关法律、政策规定的土地审批的前置条件很多，比如法律规定占用林地、草原的项目，申报农用地转用土地征收时需提供林业、草原主管部门批准或许可的手续；国家规定征地必须要制定被征地农民社会保障措施，社保费用不落实的不得批准征地。这些工作都需要地方政府、各级南水北调办事机构、各相关部门的支持和配合。

2.3.2加强工程建设用地管理。一是加强工程永久用地的管理，二是加强临时用地的管理。对于工程永久用地的管理，要按照工程需要，及时交付建设用地，及时办理用地组卷手续，保障工程合法用地。对于工程临时用地，加强临时用地交付、使用、复垦、退还的管理，确保工程建设完成后，及时顺利地交付给当地群众。

2.3.3完善用地手续办理机制。

2.3.3.1国土资源主管部门提前介入。要做好南水北调工程建设用地手续办理工作，南水北调用地单位应提前就南水北调开工项目和用地情况跟国土资源主管部门沟通，并建议国土资源主管部门提前介入，提早熟悉南水北调项目占地规模和需办理用地手续的工程情况。

2.3.3.2建立南水北调建设用地报批跟踪服务制度。一方面南水北调用地单位应明确专人负责用地手续办理全过程的工作，积极向国土资源主管部门汇报工程征地进展情况以及用地报批中存在的困难和问题；另一方面国土资源主管部门应主动做好服务，对南水北调建设用地手续办理实行跟踪服务，确保南水北调工程用地及时报批。

2.3.3.3重视临时用地复垦。随着国家临时用地法律法规的完善，土地复垦方案逐步从法律和行政管理程序上得到强制性的保证。南水北调各设计单元工程、临时用地复垦初步设计与国家新出台相关政策技术要求相比，从设计深度、实施程序上都有需要进一步完善的地方。一是组织初步设计审核时要明确提出临时用地设计质量要求，加强勘界、施工、移民3个专业的协同合作，设计单位在地质地形勘察和地表附属物调查的基础上，将主体工程施工组织设计方案与临时用地方案及土地复垦方案三者结合起来通盘考虑，最大限度减少弃土和取土。二是完善工作机制,制定南水北调工程临时用地管理办法,明确用地协议的签订程序与责任、复垦义务、临时用地使用监管、违规使用等内容。

2.3.3.4提高用地组卷工作效率和质量。改善图件制印技术装备，提高图件图表质量；加强业务培训，强化责任意识，提高业务技能和工作效率高；从规划、计划、压覆矿产资源调查、地质灾害危险性评估等报批前期工作入手，加快用地报批速度。严格审查把关，对符合申报条件、资料齐备、报件规范、内容真实的，要及时受理，及时报批。切实避免因文书不规范、内容不齐备、图件不清晰、文字不简练、数据不准确等程序性原因导致退件。

3结语

南水北调工程建设用地手续办理程序性强、环节多、难度大，通过认真总结南水北调工程建设用地手续办理现状及存在的问题，深入分析探讨其成因，从项目规划、设计、审查、批复、实施等各个阶段各个程序提出了一系列政策、技术、实施方面的对策、建议和措施，使征地手续的办理更加简明、高效。

参考文献

[1] 耿福明，王显勇，季新民.南水北调工程征地移民实施与管理[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[2] 王显勇，陈兆开，任泽俭.南水北调工程征地移民理论与政策研究[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[3] 王显勇，任泽俭，赵文聚.南水北调工程征地移民政策与技术应用[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

基金项目山东省省级水利科技及技术推广项目(SDSLKY201404)。

作者简介王其同(1982- )，男，山东梁山人，工程师，硕士，从事工程建设征迁安置与移民管理、区域经济与资源环境可持续发展等研究。

收稿日期2016-04-23

中图分类号F 301.2

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)15-210-03

The Problems and Countermeasures Analysis of the South-to-north Water Transfer Project Construction Land Use Formalities

WANG Qi-tong1, SUN Yan-ning2

(1. Shandong Trunk Line of the South-to-north Water Tranfer Project Co. Ltd., Jinan, Shandong 250013; 2. Shandong Province Water Conservancy Science Research Institute, Jinan, Shandong 250014)

AbstractLand use formalities is the law of land management in China, and is the premise condition of project construction, completion acceptance and resettlement acceptance, also is the important conditon for implementation of land ownership and clear project. It is important to implement and clarify the ownership of land for construction projects. Existing problems in land use formalities in the south-to-north water transfer project trunk line were analyzed from several perspectives, including convergence and implementation of policies and regulations, cumbersome and time-consuming of technical procedures, influencing factors in project implementation process. Accordingly, corresponding countermeasures were put forward from aspects of policy, technique and management.

Key wordsThe south-to-north water transfer project; Land use formalities; Problems; Countermeasures