论我国权力机关行政问责程序建设

张成立

(聊城大学 法学院，山东 聊城　252059)



论我国权力机关行政问责程序建设

张成立

(聊城大学 法学院，山东 聊城252059)

[摘要]我国权力机关行政问责程序建设已经初见成效，依法构建了罢免程序、撤职程序、撤销程序、质询程序和特定问题调查程序。但是，还存在着诸如制度设计不够科学、相关措施不够完善、程序衔接存在缺失等问题。应当更新观念，正确认识权力机关行政问责程序建设的重要性；完善制度，细化权力机关行政问责程序性规定；注重衔接，构建权力机关行政问责程序体系；保障权利，拓宽权力机关行政问责的救济渠道。

[关键词]权力机关行政问责程序；制度设计；程序衔接；权利救济

在现代民主国家，国家权力机关的一项重要权力在于领导、监督各级行政机关及其组成人员，对其违法或不当的行政行为进行问责。在诸多行政问责主体中，权力机关是最为重要、最有力度的主体，应当列为首位。与之相适应，权力机关行政问责程序建设应当受到特别关注。

一、我国权力机关行政问责程序的立法现状

在我国，全国人大及地方各级人大是国家权力机关，国务院及地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关，后者应当对前者负责，并自觉接受前者的监督。当前，我国关于权力机关行政问责的法律规定主要集中于《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)，既有实体性规定，又有程序性规定。其中，权力机关行政问责程序可分为五个方面：罢免程序，撤职程序，撤销程序，质询程序，特定问题调查程序。

(一)罢免程序

在我国，罢免程序是指地方各级人大罢免本级人民政府组成人员，应当遵循的基本步骤、环节、次序等程序性规定。罢免程序主要规定于《组织法》第二十六条*《组织法》第二十六条：“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”，包括四个基本步骤，依次如下：罢免案的提出——被提出罢免的人员申辩——提请审议——全体会议表决。其中，有权提出罢免案的组织包括县级以上地方各级人大主席团、常委会、乡镇人大主席团，有权提出罢免案的个人包括县级以上地方人大代表十分之一以上、乡镇人大代表五分之一以上联名；罢免案应当在地方各级人大举行会议期间提出，并应采取书面形式，写明罢免的理由；被提出罢免的人员依法享有申辩权，既可以书面提出申辩意见，也可以在人大全体会议或主席团会议上提出申辩意见；罢免案先由人大主席团会议审议，然后提请人大全体会议表决；事实不清、情况特殊的，可以依法组织调查委员会，由本级人大下次会议根据最终的调查结果审议决定。

(二)撤职程序

撤职程序是指县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，依法撤销本级人民政府副职行政首长以及由它任命的本级人民政府其他组成人员的职务，应当遵循的基本步骤、环节、次序等。撤职程序主要规定于《监督法》第四十五条、第四十六条*《监督法》第四十五条：“县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院，可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。第四十六条：撤职案应当写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料。撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议决定印发常务委员会会议。撤职案的表决采用无记名投票的方式，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”，包括三个基本步骤，依次如下：撤职案的提出——被提出撤职的人员申辩——撤职案的表决。有权提出撤职案的组织包括县级以上地方各级人民政府、县级以上地方各级人大常委会主任会议；有权提出撤职案的人员为县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员，且书面联名；按照法律规定，撤职案必须采取书面形式，要求写明撤职的对象、理由，并提供有关材料；被提出撤职的人员依法享有申辩权，可以书面提出申辩意见，也可以在人大常委会会议上口头提出申辩意见；撤职案的表决采用无记名投票方式，需经人大常委会全体成员过半数方能通过。

(三)撤销程序

撤销程序是指县级以上地方各级人大常委会撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令，应当遵循的程序性规定。《监督法》明确列举了地方各级人大常委会有权予以撤销的行政决定、行政命令，主要包括违法限制或者剥夺行政相对人的合法权利、违法增加行政相对人的义务、内容同法律法规相抵触等情形。不过，《监督法》并未就撤销程序作出具体规定。根据《监督法》第二十九条*《监督法》第二十九条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”，撤销程序由各省、自治区、直辖市人大常委会依法自行作出具体规定。

(四)质询程序

质询程序是指地方各级人大代表、县级以上各级人大常委会组成人员对本级人民政府及其所属各工作部门进行质询，应当遵循的基本步骤、环节和次序等。质询程序散见于《组织法》第二十八条*《组织法》第二十八条：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。”、《监督法》第三十五条至第三十八条*《监督法》第三十五条：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”第三十六条：“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。”第三十七条：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”第三十八条：“质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。”，包括四个基本步骤，依次如下：质询案的提出——质询案的交办——质询案的答复——质询案的评判。其中，有权提出质询案的人员比较广泛，既包括县级以上各级人大常委会组成人员，又包括地方各级人大代表。不过，根据人大的级别不同，对提出质询案的人员数量有不同的要求。对于全国人大常委会组成人员，要求十人以上联名；对于省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员，要求五人以上联名；对于县级人大常委会组成人员，则要求三人以上联名；对于地方各级人大代表，十人以上联名可以提出质询案。在质询案的形式上，法律要求质询案必须采取书面形式，并要求写明质询的对象、问题和内容。在交办环节，质询案由人大主席团或者委员长会议或者主任会议交由受质询的机关予以答复。答复的方式多样化，可以书面答复，也可以在主席团会议、常委会会议或有关专门委员会会议上口头答复。法律特别规定，如果受质询的机关在主席团会议或专门委员会会议上予以答复，提出质询案的人大代表或人大常委会组成人员有权列席会议，并有权发表意见。如果提出质询案的常委会组成人员过半数对答复不满意，则可以要求受质询机关再做答复。

(五)特定问题调查程序

特定问题调查程序是指各级人大及其常委会就其职权范围内的事项作出决议、决定，但如有关重大事项不清，需要组织专门的调查委员会依法进行调查活动的，应当遵循的程序性规定。在我国，特定问题调查程序散见于《组织法》第三十一条*《组织法》第三十一条：“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。”、《监督法》第三十九条至第四十三条，包括三个基本步骤，依次为：调查的启动——调查的实施——调查报告的提交。其中，有权启动特定问题调查的组织包括县级以上地方各级人大、县级以上地方人大主席团、各级人大常委会、委员长会议、主任会议等。有权启动调查的个人包括县级以上地方人大十分之一以上代表书面联名，各级人大常委会五分之一以上组成人员书面联名。调查活动由专门设立的调查委员会负责实施，调查委员会可以邀请有关专家参与调查，有关国家机关、社会组织、公民应当配合调查；调查结束后，特定问题调查委员会应当依法向本级人大或产生它的人大常委会提交调查报告。

二、我国权力机关行政问责程序建设存在的问题

目前，以《组织法》、《监督法》为主的相关法律对我国权力机关行政问责程序作出了基本规定，为权力机关行政问责提供了程序性保障。但是，毋庸讳言，我国权力机关行政问责程序建设还存在一些不足，影响了权力机关行政问责工作的实效。

(一)程序设计过于简单

纵观《组织法》、《监督法》，法律赋予权力机关一系列行政问责权力，如罢免权、撤职权、撤销权、质询权等。但是，如何按照科学的程序行使、落实这些权力，现行法律规定并不到位。《组织法》、《监督法》对权力机关行政问责程序作出了基本规定，但相关条文比较少，且较为笼统，不易操作。以特定问题调查程序为例，现行法律规定，特定问题的调查由人大专门设立的调查委员会负责实施，但是，法律并没有明确规定调查的方式、方法、时限等。现行法律规定，在特定问题调查过程中，有关组织和个人应当配合调查委员会的工作，有义务提供必要的材料，但是，法律并没有明确对于拒不提供必要材料的被调查人如何处理。在质询程序中，也存在类似的问题。现行法律只是笼统地规定各级人大及其常委会依法享有质询权，有权对本级人民政府及其部门提出质询，但是，法律并没有规定被质询机关必须予以答复。对于拒不答复或答复不力的行政机关如何处理，法律没有规定后续的惩戒性措施。现行法律规定，如果被质询机关口头答复质询，该机关的负责人应当亲自到会答复，但是，法律并没有明确到会答复的负责人是正职负责人还是副职负责人，更没有明确如何处理负责人拒不到会的情形。上述问题说明，现行法律关于权力机关行政问责程序的整体设计过于简单、粗糙，难以满足行政问责的实际需要，也给相关法律的落实带来了不少困惑。

(二)法律疏漏较多

目前，我国《组织法》、《监督法》关于权力机关行政问责程序的法律规定很不完备，存在诸多疏漏，给实际落实带来不少困难。如在罢免程序中，《组织法》赋予地方各级人大对本级人民政府组成人员罢免权，并规定罢免案由人大主席团交会议审议后提请全体会议表决，但是，《组织法》并没有规定罢免的标准，也没有明确表决的方式和方法。这一疏漏会导致罢免案的实际处理有失规范和统一，相同或相似的罢免案由不同的人民代表大会处理，很有可能出现迥然不同的结果。在撤职程序中，《监督法》虽然规定了表决的方式和方法，但是，没有规定撤职的法定标准。该疏漏会导致撤职案的表决无据可依，直接影响表决结果的公正性和权威性。另外，特定问题调查程序也存在法律漏洞，《组织法》、《监督法》虽然对调查的基本步骤作出了规定，但是，没有规定调查的时限，容易造成某些特定问题的调查工作久拖不决，甚至最后不了了之。

(三)某些规定有失偏颇

权力机关行政问责是一项非常严肃的政治工作，其程序设计不仅要合法，还应当合理、公正，以平衡问责各方当事人的利益。客观分析《组织法》、《监督法》关于权力机关行政问责的程序性规范，会发现某些规定确实存在不合理之处。以质询程序为例，现行法律赋予了地方各级人大代表质询权，《组织法》明确规定代表十人以上联名即可对本级人民政府提出质询案。但是，《组织法》、《监督法》及其他相关法律并没有明确赋予全国人大代表质询权，客观上造成权利分配的失衡——地方人大代表享有质询权，而全国人大代表却不享有质询权。同样是在质询程序中，《监督法》规定，如果提出质询案的人大常委会组成人员过半数不满意受质询机关的答复，则可以要求其再作答复，即法律赋予各级人大常委会组成人员“要求再作答复”的权利。但是，对于提出质询案的地方各级人大代表而言，法律却没有赋予这种权利。这就导致质询权实际配置的不公平，人大常委会组成人员享有普通人大代表无法享有的特权。尤为重要的是，在权力机关问责程序的设计上，《组织法》、《监督法》均未能充分考虑、有效保护被问责人员的合法权益。

(四)程序衔接存在缺失

审视《组织法》、《监督法》，不难发现，权利机关行政问责程序事实上已经形成了五大板块——罢免程序、撤职程序、撤销程序、质询程序、特定问题调查程序，每个板块的独立性较强，但板块之间的衔接并不理想。以罢免程序、撤职程序与特定问题调查程序之间的衔接为例，《组织法》、《监督法》规定，对于那些关键事项不清的罢免案、撤职案，人大均可依法组织调查委员会开展调查，根据调查结果进行后续处理。客观而言，罢免程序、撤职程序与特定问题调查程序之间已经建立起了链接，但是，这种链接过于简单，相关法律规定过于笼统，尤其缺乏程序衔接的具体措施，难以实际操作。例如，在罢免程序中，调查委员会的组织者不明确，法律并未规定由人大主席团组织调查委员会还是由人大常委会组织调查委员会。同样的问题也存在于撤职程序中，负责组织调查委员会的是人大常委会还是人大主任会议，现行法律也并未作答。尤为重要的是，如果权力机关对于调查委员会的调查报告不满意，是否可以另行组织调查委员会重新进行调查，现行法律对此未予涉及。另外，其他几个程序之间的衔接也存在不少问题。其中，质询程序与其他程序之间的衔接存在的问题特别突出。质询的主要目的在于发现问题，分清责任，为后续处理奠定基础。如果通过质询发现，案件的事实清楚，证据充分，应当对责任人予以罢免或撤职，是否可以由质询程序直接转入罢免程序或撤职程序？如果可以进行程序转换，应当如何操作？相反，如果通过质询发现案情较为复杂，某些关键性问题有待查清，可否由质询程序直接转入特定问题调查程序？假如可以转换程序，如何操作？《组织法》、《监督法》及其他相关法律对上述问题均未作出回应，客观上造成质询程序与其他程序之间难以实现有效对接。

三、加强权力机关行政问责程序建设的建议

针对当前我国权力机关行政问责程序建设存在的问题，应当查清原因，抓住重点，对症下药。从宏观上，应当准确把握权力机关行政问责程序建设的正确方向；从微观上，应当完善相关立法，科学设计程序，增强其可操作性。

(一)更新观念，正确认识权力机关行政问责程序建设的重要性

我国的行政问责工作起步较晚，基础较为薄弱，相关制度、措施尚不完善。尤其在权力机关行政问责程序建设方面，还存在一些不正确的思想，甚至认为问责程序建设无关紧要。这种思想是非常落后的，也是非常错误的。因为，它既没有正确认识权力机关与行政机关的关系，也没有充分认识程序建设在行政问责中的重要性。在我国的政治架构中，权力机关与行政机关的关系非常明晰。一方面，作为国家权力机关的各级人大有权力、有义务监督各级政府的工作，对于政府工作中的错误和不足予以指正，并追究责任。正如威尔逊所言，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”*威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1982年版，第164页。另一方面，各级政府作为国家权力机关的执行机关，应当对权力机关负责，自觉接受权力机关的监督和问责。当然，权力机关在行政问责中重要地位的确立与充分发挥权力机关行政问责的重要作用还存在一定的距离，前者只是后者的基础，真正实现后者必须要有制度支撑，既包括实体性规定，也包括程序性规定。就目前而言，人们对于权力机关行政问责的实体性规定、尤其是权力机关的问责权力较为关注，相关法律也作出了规定，但是，对于如何行使这些权力、按照什么样的程序运用这些权力，并未引起人们足够的重视。事实上，程序性规定是实体性权力的保障，如果没有完善的程序，再好的实体性权力也难以落到实处。因此，加强行政问责程序建设，首先要解决思想认识问题，要更新思想，转变观念，充分重视问责程序在权力机关行政问责中的重要地位。

(二)完善制度，细化权力机关行政问责程序性规定

目前，我国权力机关行政问责程序建设存在的突出问题在于比较欠缺具体规定，满足不了问责的实际需要。因此，应当有针对性地查缺补漏，并细化相关程序性规定，增强权力机关行政问责程序的实用性。以罢免程序为例，现行法律规定了哪些组织和人员有权提出罢免案，但是，并没有明确规定在什么情况下、具备什么条件可以提出罢免案，容易导致罢免案的启动出现随意性，甚至引发政治风险。同时，现行法律规定，罢免案由各级人民代表大会负责审议，审议完毕后，提请本级人大全体会议表决，但是，并没有规定审议和表决的具体方式和方法。就实际操作而言，审议的方式是大会审议还是分组审议，表决采用举手表决还是无记名投票表决，是三分之二以上通过还是过半数通过，均无明确规定。特别重要的是，现行法律并没有规定罢免案表决的基本依据和标准，参加表决的代表投赞成票还是反对票完全取决于自己的主观意愿，这样的表决自然容易偏离客观与公正。要解决权力机关行政问责程序存在的问题，必须将填补法律空白与细化法律规定有机结合起来。对于法律漏洞，应当尽快通过立法弥补。如，上述罢免程序中的罢免标准、审议方式、表决方式等，应当由立法机关通过立法作出确认。对于某些比较粗放的原则性规定，应当加以细化，增强应用性。如罢免案、撤职案的启动条件，质询案中受质询机关的答复应当达到的基本要求，特定问题调查的适用范围、调查的具体方式和方法等，均需要通过立法加以具体化。

(三)注重衔接，构建权力机关行政问责程序体系

在我国，权力机关行政问责主要涉及罢免、撤职、撤销、质询、特定问题调查五个方面。与之相适应，这五种问责活动运行的程序各自独立，各有特色。应当注意的是，上述问责活动是一个有机统一体，必须采取必要措施解决好程序衔接问题，使问责程序能够形成一个科学、完备的体系。具体而言，一要处理好质询程序与特定问题调查程序之间的衔接，法律应当明确规定，通过质询发现政府及其所属部门存在应予追责的情形，但案情较为复杂，负责质询的人大常委会有权决定由质询程序转入特定问题调查程序，以查明事实，明确责任。二要处理好质询程序与撤销、撤职、罢免程序之间的衔接，法律应明确规定，通过质询发现受质询的地方人民政府发布的决定、命令存在越权、违法等不当情形，负责质询的人大常委会有权决定由质询程序转入撤销程序；通过质询发现政府及其所属部门存在严重违法，应当追究政府组成人员的责任，且事实清楚，证据充分，负责质询的人大常委会有权决定由质询程序转入罢免或撤职程序。三要解决特定问题调查程序与撤职、罢免程序之间的衔接，法律应明确规定，在撤职、罢免案中，确实需要开展特定问题调查的，由县级以上人大常委会负责组织调查委员会；人大常委会对于调查委员会的工作不满意或者认为调查报告存在严重问题的，有权另行组织调查委员会进行重新调查。不难发现，在权力机关行政问责程序衔接方面，县级以上人大常委会具有独特的作用，它既有权决定程序的启动，又有权决定程序的调整，处于中枢地位。

(四)保障权利，拓宽权力机关行政问责救济渠道

权力机关行政问责既关系到权力机关、行政机关的权力运行和社会形象，又影响到被问责官员的政治前途和个人利益，应当严谨、细致、慎之又慎。与任何其他工作一样，权力机关行政问责工作难以做到百分之百的正确，因其受各种因素的影响，难免出现一些偏差和失误。因此，在制度设计上，有必要建立和完善权力机关行政问责救济制度，充分保护被问责官员的合法权益。目前，相关法律对权力机关行政问责救济制度做出了一些初步设计。如，《组织法》、《监督法》均赋予被提出罢免、撤职的人员一项重要的权利——申辩权，在罢免案、撤职案表决前，被提出罢免、撤职的人员可以行使申辩权来保护自己。但是，罢免案、撤职案经过表决通过之后，如果被罢免、撤职的人员不服，能否依法救济自己的权利，通过何种方式救济自己的权利，现行法律并没有作出规定。其实，无论是基于保障人权，还是考虑公平、公正，被罢免、撤职的人员都应当有权依法救济自己的权利，法律应当为之设置科学、合理的救济途径。借助现有的制度框架，应当依法赋予被罢免、撤职人员申诉权。具体而言，被罢免、撤职人员对于县级以上地方各级人大及其常委会通过的罢免案、撤职案不服的，有权向上一级人大及其常委会提出申诉，上级人大应当予以复核。根据复核结果，罢免、撤职正确的，应当予以维持；罢免、撤职错误的，则及时予以纠正。此外，为充分保护被问责人员的合法权益，尽量减少问责工作的失误，法律还应当赋予被问责人员陈述权、申请回避权、申请听证权、请求国家赔偿权等重要权利，进一步拓展、畅通救济渠道。

(责任编辑：张婧)

收稿日期：2016-03-15

作者简介：张成立，聊城大学法学院副教授，主要研究方向为行政法制。

基金项目：本文系中国法学会部级法学研究课题“行政问责法治化研究”(项目编号：CLS—D1015)、山东省社会科学规划研究项目“行政问责程序建设研究”(项目编号：10CJGZ43)、山东省社会科学规划研究项目“异体行政问责法制完善研究”(项目编号：13CFXJ02)的阶段性研究成果。

[中图分类号]DF31

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]07-0182-05