新品种保护与品种审定——兼评种子法第三次修改

文/李瑞

新品种保护与品种审定——兼评种子法第三次修改

文/李瑞

新品种保护与品种审定制度是我国种子产业实践中两个至关重要而又有所关联的法律制度，但两者在制度性质、法律渊源、审批机关、审查对象、审查条件、育种者权利、有效期限等方面却存在着明显的区别。新品种保护与品种审定在我国的立法演进虽然历经不同路径，但经由种子法第三次的重大修改，为两者在审查机构、审查程序、审查条件、监督管理等方面的融合奠定了立法基础，甚至新品种保护制度的日趋完善会助推我国品种审定制度终将被品种登记制度所完全替代，此是种子法第三次修法潜在的立法功效。

新品种保护；品种审定；种子法

“五谷者，万民之命，国之重宝。”粮食生产是安天下、稳民心的战略产业。1《藏粮于地、藏粮于技战略——习近平与“十三五”十四大战略》，载人民网http://politics.people.com.cn/n/2015/1122/c1001-27842000.html，最后访问时间：2015年11月23日。种子,则是粮食生产最根本的生产资料，是农业科技创新最基本的依存载体。据专家估计，“优良品种的选育和推广对我国农业生产的贡献率达到43%。”2陈承、汪发元：《<中华人民共和国种子法>的缺陷与完善》，载《湖北农业科学》2014年4期，第29页。种子是农业之母，是粮食生产的源头，对农业可持续发展和粮食安全保障意义重大，3李小健：《种子法大修：为种业做大做强注入新活力》，载《中国人大》2015年第5期，第37页。是我国国家发展和安全的战略性物资。4陈承、汪发元：《<中华人民共和国种子法>的缺陷与完善》，载《湖北农业科学》2014年4期，第30页。为此，历来有关种子的立法、修法都颇受社会各界的广泛关注，我国《种子法》自2000年12月起施行的十五年以来，期间历经2004年和2013年两次立法内容不大的修改，52004年《种子法》修改的内容只有两处：一处是第十七条第二款修改为：“应当审定的林木品种未经审定通过的，不得作为良种经营、推广，但生产确需使用的，应当经林木品种审定委员会认定。”；另外一处是第三十三条修改为：“未经省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门批准，不得收购珍贵树木种子和本级人民政府规定限制收购的林木种子。”2013年《种子法》修改的内容仅仅为一处：删去第四十五条第三项，增加一款“农作物种子检验员应当经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格；林木种子检验员应当经省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门考核合格。”作为第二款。2015年11月进行的第三次修改，则是从立法结构到立法内容都进行了较大幅度的调整变革，新修订的种子法共计10章94条,于2016年1月1日起施行。62000年7月8日第九届全国人大常委会第十六次会议通过种子法，2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议对种子法作了第一次修改，2013年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议对种子法作了第二次修改，2015年11月4日第十二届全国人大常委会第十七次会议对种子法作了第三次修改，由原来的共计十一章七十八条修改为共计十章九十四条。

《种子法》第三次修法最大的变化及其法治化之深远影响，笔者归结为两个方面：其一是新增植物新品种保护的规定并将其单独列为一章“新品种保护”；其二是将原“品种审定”修改为“品种审定与登记”。从规范种子产业发展步入法治化的角度看，“新品种保护”与“品种审定”恰恰是我国种子产业能否实施创新驱动发展、能否释放市场活力做大做强的至关重要而又有所关联之两个法律制度，被称为“我国品种管理制度的两翼”。7秦川：《植物新品种保护和品种审定制度的优化与构建》，载《人民法院报》2007年3月21日，第06版。基于立法解释学视角，结合“新品种保护”与“品种审定”之立法演进及其在种子法第三次修改中的新规定加以分析评价，冀望推动新《种子法》之正确理解与适当实施。

一、法律性质不同的两种制度

我国的品种审定制度发端自地方而始建于上世纪60年代，新品种保护制度则以国务院1997年颁布《中华人民共和国植物新品种保护条例》（以下简称《新品种保护条例》）为标志而始建于上世纪90年代末。8我国植物新品种保护和品种审定的对象分农作物品种和林木品种，本文为论述方便，以农作物品种为主要论述对象，特此说明。植物新品种保护制度（Plant Variety Protection，简称PVP），是指对经过人工培育的或者对发现的野生植物加以开发，具备特异性、一致性、稳定性（Distinctness、Uniformity 、Stability简称DUS）和新颖性并有适当命名的植物品种，申请人向国务院农业行政部门提出申请，依照法定程序进行审查，授予植物新品种权依法进行保护的知识产权制度。品种审定制度（Variety Approval，简称VA），是指国家和省级政府农业行政部门设立专门的品种审定委员会，对申请人新育成或引进的品种，通过组织区域试验和生产试验，对照品种审定标准从丰产性、适应性、抗逆性、生育期以及其他经济性状方面进行综合鉴定评价，审查评定其推广利用价值和适应推广范围，并向社会公众公示公告，授予品种审定证书的行政管理制度。9参见陈学文：《我国现行农作物品种审定管理制度存在的问题及改革建议》，载《种子科技》2014年第10期，第14-15页。

新品种保护与品种审定虽具有某些相同的地方，10新品种保护和品种审定都是为了促进农业生产的发展，前者是为了保护品种权人应得的合法权益，从而鼓励培育和使用植物新品种；后者是为了维护正常的农业生产秩序，避免给农业生产和广大农民造成损失。两者都是针对植物新品种而言的，审查程序的启动都基于申请人提出的申请。两者都是由管理机构按规定程序予以审查，对符合条件的发放证书，并且在审查过程中都必须进行田间栽培试验。参见索修改、王长彪、王金花：《植物新品种保护与品种审定的意义和异同》，载《种子科技》2003年第7期，第349-350页。但两者在制度性质、法律渊源、审批机关、审查对象、审查的条件、育种者权利、有效期限等方面却都存在着明显的区别。

（一）制度性质不同

新品种保护所保护的是植物新品种权。植物新品种权与专利权、著作权和商标权一样同属于知识产权范畴，新品种保护制度与专利保护制度的相近度最高。11参见李瑞：《我国植物新品种保护制度与专利法律制度之比较》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2008年第1期，第50-55页。甚至，在美国，对新品种的保护可以适用普通专利和实用专利等专利保护模式。12美国实际上对植物新品种实施的是三种保护方法，三种方法互相配合，形成了较为完善和严密的保护体系。其中，“实用专利”可以覆盖包括植物品种在内的任何植物发明，而《植物专利法》和《植物新品种保护法》分别保护通过无性和有性繁殖方法获得的植物品种。参见王迁：《植物新品种保护机制研究》，载《电子知识产权》2004年第4期，第11-14页。品种审定则属于典型的行政管理行为，是一种行政许可制度，是一种行政强制管理措施，是我国农作物品种管理的一项基本制度。所以，有学者认为品种审定“是种子行政管理的主要手段之一，体现了政府对农产品安全的重视和对宏观经济的管控。”13聂明建、张雁雯：《品种审定制与品种登记制的比较分析》，载《中国种业》2015年第10期，第1-5页。其目的是通过官方权威、公正的信息，保障农业用种安全，促进农业生产发展，具有公益性和强制性。因此，从本质上看，新品种保护是一种知识产权保护属于民事法律制度，而品种审定是一种行政管理属于行政法律制度。

（二）法律渊源不同

新品种保护的主要法律依据是第三次修法后的《种子法》和《新品种保护条例》及其相关部门规章；而品种审定的主要法律依据是第三次修法后的《种子法》和《主要农作物审定办法》及其相关部门规章，两者的法律渊源不尽相同。

（三）审批机关不同

新品种保护和品种审定尽管都需要由法定的审批机关进行审批，但品种保护的申请受理、审查和授权集中在国家一级审批机关进行，国家设有法定的唯一植物新品种保护审批机关，即植物新品种保护办公室和植物新品种复审委员会；而品种审定则是实行国家与省两级审定，并由相应的农业行政主管部门牵头的品种审定委员会负责申请受理、审查和发证。

（四）审查对象不同

新品种保护的品种既可能是新育成的品种，也可能是对发现的野生植物加以开发而所形成的品种，品种审定的对象则是新育成的品种或者新引进的品种；新品种保护的品种还要求是列入国家植物新品种保护名录的品种，14至本文完成时中华人民共和国植物新品种保护名录（农业部分）已经发布到第九批共计93个种（属），中华人民共和国植物新品种保护名录（林业部分）已经发布到第五批共计198个种（属）。品种审定的对象则是主要农作物品种和主要林木品种。15新《种子法》第十五条规定了“主要农作物”、“主要林木”，该法第92条再进一步明确“主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆”、“主要林木由国务院林业主管部门确定并公布；省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门可以在国务院林业主管部门确定的主要林木之外确定其他八种以下的主要林木。”

（五）审查的条件不同

新品种保护主要从品种的外观形态上进行审查，例如叶片宽窄、种皮或花的颜色、植株高矮、株型等一个或几个方面，明显区别于提出申请之前的已知品种，品种审定则突出品种的产量、品质、抗逆性、适应性等可利用特性；新品种保护是对在国家保护名录之内，具备新颖性、特异性、一致性、稳定性并有适当命名的植物品种授予品种权，品种审定则是对比对照品种有优良经济性状的新培育和新引进品种颁发审定合格证书；新品种保护主要强调的是新颖性和特异性，所选的对照品种叫近似品种（即在世界范围内公知公用品种，在遗传学上血缘关系最近的品种），品种审定所选的对照品种则是当地或某些区域主要推广品种；新颖性的要求也不同，新品种保护要求在申请前销售未超过规定时间，16《新品种保护条例》第十四条，“授予品种权的植物新品种应当具备新颖性。新颖性，是指申请品种权的植物新品种在申请日前该品种繁殖材料未被销售，或者经育种者许可，在中国境内销售该品种繁殖材料未超过1年；在中国境外销售藤本植物、林木、果树和观赏树木品种繁殖材料未超过6年，销售其他植物品种繁殖材料未超过4年。”品种审定则不管在审定申请前是否销售过。17参见索修改、王长彪、王金花：《植物新品种保护与品种审定的意义和异同》，载《种子科技》2003年第7期，第349-350页。

（六）育种者的权利不同

新品种保护育种者所获得的是知识产权，表现为对授权品种的繁育、生产、销售、许诺销售、进口独占性实施，是一种垄断性权利，但未经过品种审定的新品种却又无权推广应用，即尚无市场准入资格；18此处的比较是基于列入“主要农作物”、“主要林木”的新品种。而品种审定的育种者获得的则是一种推广许可权，品种审定许可证表现为某品种可以进入种子市场销售的准入许可。

（七）有效期限不同

新品种保护的品种权利与其他种类的知识产权一样，品种权利的保护也具有期限性，自授权之日起，藤本植物、林木、果树和观赏树木给予保护20年，其他植物给予保护15年。19《新品种保护条例》第三十四条，“品种权的保护期限，自授权之日起，藤本植物、林木、果树和观赏树木为20年，其他植物为15年。”。品种审定所颁发的品种审定证书则没有设定品种推广使用的有效期，只要经审定的品种一直保有审定之性状特征，就可以永久有效。

二、我国新品种保护制度的立法演进

一直以来，学界对新品种保护的立法演进缺乏足够的重视与厘清，甚而在一些学术会议上有学者论及相关法律制度时弄错立法版本，20兹举两例：2015年度植物新品种保护学术年会暨第七届全国农业知识产权论坛上就有学者发言在谈及加大新品种侵权行政处罚时就未关注到2013年已修订的《新品种保护条例》的相关内容，2013年度种业知识产权研讨会暨第六届全国农业知识产权论坛也有学者发言在谈及我国新品种保护开始受理申请的时间时误以为是1997年《新品种保护条例》施行的时间，而1999年4月23日加入UPOV的时间，才是我国真正实施植物新品种保护的时间。笔者认为就我国新品种保护的立法演进非常有必要沿着立法历史之脉络进行必要的系统梳理。

（一）种子法第三次修法前新品种保护制度的立法

1.新品种保护制度的行政法规。21以时间顺序为逻辑论述新品种保护的立法演进，我国新品种保护法律之依据始于行政法规，故将其置于前论述。1997年3月20日中华人民共和国国务院令第213号公布《新品种保护条例》共计八章四十六条，开启了我国新品种保护行政立法之先河；2013年1月31日国务院基于治理新品种侵权之乱象而加大新品种保护的行政处罚力度的目的修改了《新品种保护条例》，不过只涉及到其中第三十九条和第四十条两个法律条款；22国务院决定对《中华人民共和国植物新品种保护条例》作如下修改：一、将第三十九条第三款修改为：“省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权处理品种权侵权案件时，为维护社会公共利益，可以责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和植物品种繁殖材料；货值金额5万元以上的，可处货值金额1倍以上5倍以下的罚款；没有货值金额或者货值金额5万元以下的，根据情节轻重，可处25万元以下的罚款。”二、将第四十条修改为：“假冒授权品种的，由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令停止假冒行为，没收违法所得和植物品种繁殖材料；货值金额5万元以上的，处货值金额1倍以上5倍以下的罚款；没有货值金额或者货值金额5万元以下的，根据情节轻重，处25万元以下的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本决定自2013年3月1日起施行。2014年7月29日国务院再次修改《新品种保护条例》，修法目的是为践行简政放权下放行政审批权之重大改革，仅修改其中第二十六条一个条款。23《新品种保护条例》第二十六条中的“向审批机关登记”修改为“按照职责分工向省级人民政府农业、林业行政部门登记”。目的是依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，进一步激发市场活力、发展动力和社会创造力。

2.新品种保护制度的部门规章。1999年6月16日农业部为更好实施《新品种保护条例》而发布了《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》，共计八章六十一条，比《新品种保护条例》多出了十六条，这个部门规章细化了《新品种保护条例》的相关规定，提升了行政法规的可操作性。《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》历经了2007年8月25日、2011年12月31日、2014年4月25日三次修订。24《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》2007年8月25日第一次修订自2008年1月1日起施行，修订的内容非常丰富，立法的内容变得更加简明集中、新规定增加的内容提高了规章的可操作性、体现了提高授权效率的立法宗旨、立法语言更加规范、相关规定的逻辑性更强，对进一步明确和体现品种权的私权性质等发挥了重大作用；2011年12月31日第二次修订《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》，此次修订目的是贯彻实施《中华人民共和国行政强制法》的要求，将第五十八条修改为：“农业行政部门根据《条例》第四十一条的规定对封存或者扣押的植物品种繁殖材料，应当在30日内做出处理；情况复杂的，经农业行政部门负责人批准可以延长，延长期限不超过30日。”2014年4月25日第三次修订《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》此次修订目的是依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，将第二十四条修改为：“中国的单位或者个人将国内培育的植物新品种向国外申请品种权的，应当向所在地省级人民政府农业行政主管部门申请登记。”农业部为规范新品种的复审工作于2001年2月26日发布实施《农业部植物新品种复审委员会审理规定》共计七章四十三条，这个专门出台的部门规章对于更好审理驳回品种权申请的复审案件、品种权无效宣告案件和新品种更名案件等起到了重要的规范作用。2002年12月30日农业部为有效处理农业植物新品种权侵权案件发布《农业植物新品种权侵权案件处理规定》共计十九条，这个专门出台的部门规章对省级以上人民政府农业行政部门如何处理品种权侵权案件作出了较为详细的规定。事实上，我国新品种保护从申请、受理、审查、授权到保护之实践，更多的是仰赖新品种保护的部门规章的实施。25参见李瑞：《植物新品种保护条例实施细则修改评析》，载《政法论丛》2008年第5期，第33-38页。

3.新品种保护制度的法律。2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国种子法》规定了新品种保护，但仅有一个条文直接涉及到新品种保护，即该法第十二条规定，“国家实行植物新品种保护制度，对经过人工培育的或者发现的野生植物加以开发的植物品种，具备新颖性、特异性、一致性和稳定性的，授予植物新品种权，保护植物新品种权所有人的合法权益。具体办法按照国家有关规定执行。选育的品种得到推广应用的，育种者依法获得相应的经济利益。”从本条的规定来看，其主要立法功能在于宣示国家对植物新品种实施法律保护和为1997年《新品种保护条例》这一行政法规给予追认式的立法背书。26原《中华人民共和国种子法》规定“具体办法按照国家有关规定执行”即是对1997年的《中华人民共和国植物新品种保护条例》的追认式授权立法。

另外，殊值一提的还有两点：一是我国于1999年4月23日加入《国际植物新品种保护公约》（UPOV）1978年文本，271998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过全国人大常委会关于加入国际植物新品种保护公约的决定。1999年4月23日正式加入UPOV的时间，才是我国真正实施植物新品种保护的时间。自此国家植物新品种保护办公室始才面向社会受理植物新品种保护的申请，我国新品种保护的实践以此为标志正式开始；二是最高人民法院于2000年、2006年分别发布了关于审理植物新品种纠纷案件如何适用法律的两个司法解释，28众所周知，最高人民法院的司法解释不是我国立法法意义上的法律，但在司法实践中裁判相关案件时被广泛适用，2000年12月25日最高人民法院通过《最高人民法院关于审理植物新品种纠纷案件若干问题的解释》并自2001年2月14日起施行，2006年12月25日由最高人民法院通过《最高人民法院关于审理侵犯植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定》并自2007年2月1日起施行，这两个司法解释在植物新品种纠纷案件的审理中经常被适用。在很大程度上弥补了种子法第三次修法前我国新品种保护立法以行政法规、规章为主之严重不足，对于依法受理和正确处理侵犯植物新品种权纠纷案件起到了非常关键性的作用。

（二）种子法第三次修法中新品种保护制度的立法

2015年11月4日，第十二届全国人大常委会第十七次会议表决通过关于修改种子法的决定，是我国种子法的第三次修改，新《种子法》在吸收《新品种保护条例》及相关部门规章和司法解释的基础上较原《种子法》更理顺了新品种保护的立法逻辑和更丰富了新品种保护的立法内容。

首先，新《种子法》第一条在立法目的中就开宗明义，新增加“保护植物新品种权” 的规定，这是第一次在一个全国人大法律文件的立法目的表述中宣告对新品种权进行保护，在立法逻辑上为新《种子法》独立一章专门规定“新品种保护”奠定了基础。新《种子法》第四章专门具体规定新品种保护，直接提升了新品种保护的法律位阶，29杨雄年：《新品种保护将进入历史新时期》，载《农民日报》2015年11月23日，第05版。使得新品种权的立法保护与专利权、商标权和版权等我国传统知识产权的立法保护在法律层级上达到了一致，其立法意义及重大深远影响是原《种子法》对新品种保护仅用一个法条宣示性的规定所无法比拟的。

其次，新《种子法》在第四章新设的“新品种保护”专章用六个法条构建了我国新品种保护制度的核心框架。30新《种子法》第四章从第二十五条到第三十条专门集中规定植物新品种保护的主要法律规则。主要涉及规定国家实行植物新品种保护制度、国家鼓励和保护种子产业中新品种的创新、植物新品种保护的立法内涵、植物新品种的授权条件、新品种授权的原则、新品种的命名规则、新品种权的保护范围、新品种权的权利限制、新品种权的强制许可等内容。新《种子法》对新品种保护与种业发展密切相关的关键性制度都进行了规范，在立法上尽管有些内容只作了原则性规定，但“在植物新品种保护单独立法尚未形成共识、短期内难以提上日程的情况下，将植物新品种保护的关键性制度通过种子法专章规定，节约了立法资源，提高了立法效率”。31同注释29。

第三，新《种子法》在第九章“法律责任”一章中用两个法条构建了侵犯植物新品种权的法律责任制度。32新《种子法》第九章第七十三、七十四条专门集中规定侵犯植物新品种权应承担的民事责任和行政责任。有关侵犯品种权的法律责任在新《种子法》中的立法内容具有重大的变化表现在以下两个方面：对《新品种保护条例》关于“省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权查处品种权侵权案件”的规定，新《种子法》进行了修改，将保护品种权的行政执法权下放到县级以上农业林业主管部门，同时加大了行政处罚力度，罚款金额由货值的1-5倍提升到5-10倍，33新《种子法》第九章第七十三条第五款规定“县级以上人民政府农业、林业主管部门处理侵犯植物新品种权案件时，为了维护社会公共利益，责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和种子；货值金额不足五万元的，并处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”而《新品种保护条例》第三十九条第三款规定“省级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权处理品种权侵权案件时，为维护社会公共利益，可以责令侵权人停止侵权行为，没收违法所得和植物品种繁殖材料；货值金额5万元以上的，可处货值金额1倍以上5倍以下的罚款；没有货值金额或者货值金额5万元以下的，根据情节轻重，可处25万元以下的罚款。”此其一。其二，新《种子法》修改了部门规章、司法解释关于民事赔偿的相关规定，大幅提高对品种权侵权假冒行为的民事赔偿标准的额度，赔偿额由原来侵权人获利或权利人实际损失的1倍提到3倍；对品种权利人损失、侵权人获利都难以确定的，法定最高赔偿额由原来的50万元提高到300万元。34新《种子法》第九章第七十三条第四款规定：“权利人的损失、侵权人获得的利益和植物新品种权许可使用费均难以确定的，人民法院可以根据植物新品种权的类型、侵权行为的性质和情节等因素，确定给予三百万元以下的赔偿。”而《最高人民法院关于审理侵犯植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定》第六条规定：“人民法院可以综合考虑侵权的性质、期间、后果，植物新品种实施许可费的数额，植物新品种实施许可的种类、时间、范围及被侵权人调查、制止侵权所支付的合理费用等因素，在50万元以下确定赔偿数额。”因此，新《种子法》基于加大对品种权维权救济力度的立法宗旨，通过下放行政处罚权力（由原来的省级修改为县级行政主管部门）、加大行政罚款力度、调高法定赔偿金额等方面进行修改完善，从而使新品种保护的法律责任制度极大提高侵权成本震慑侵权人，极大降低维权成本保护品种权人。这是新《种子法》修改新品种保护制度的一大亮点。35吴晓玲：《新种子法三大亮点》，载农业部植物新品种保护办公室网站http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1103，最后访问时间：2015年12月26日。

三、我国品种审定制度的立法演进

我国农作物品种审定的实践走过了一条“从地方到国家”的历史路径，品种审定始于20世纪60～70年代，首先在地方比如广东、黑龙江、辽宁、山西、河北等部分省份开展，随后逐渐才上升到国家层面的品种审定，但在开始阶段的这二十来年时间里，没有出台品种审定的相关法律规范。

（一）种子法第三次修法前品种审定制度的立法

原国家农牧渔业部1982年5月22日发布《全国农作物品种审定试行条例》，标志着品种审定制度在全国正式建立实施；1989年3月13日国务院发布《中华人民共和国种子管理条例》，以行政法规的形式确立了农作物品种审定制度；2000年7月8日颁发的《中华人民共和国种子法》，第一次以法律的形式确定了主要农作物品种审定制度。农业部2001年2月26日发布，2007年、2013年农业部对其进行了两次修订。一直以来，品种审定的实施以《主要农作物品种审定办法》为主要法律依据。

（二）种子法第三次修法中品种审定制度的立法

品种审定制度的存废之争，是种子法在第三次修改过程中被热烈讨论的焦点问题之一，种子产业界取消品种审定的呼声非常高。36参见王娅、窦学诚：《中国农作物品种安全问题分析》，载《农业现代化研究》2015年第4期，第553-560页；冯浪等：《种子质量管理方式的沿革与展望》，载《种子》2015年第9期，第133-136页；马京波：《中、美两国种子市场监管比较后的思考与建议》，载《种业世界》2013年第7期，第17-20页；张世煌：《永恒论把品种审定制度推向绝境》，载《北京农业》2013年第4期，第4-5页；李晓芬：《现行品种审定制度弊端凸显》，载《北京农业》2011年第3期，第32-33页。最终，新《种子法》保留了品种审定制度，但对品种审定的立法内容作出了重大的修改。

首先，取消了农业部及各省对主要农作物种类的确定权力，减少品种审定农作物的数量，由28种主要农作物减少到5种主要农作物。37新《种子法》第十五条规定：“国家对主要农作物和主要林木实行品种审定制度。主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门确定的主要林木品种实行省级审定”；第九十二条规定：“本法下列用语的含义是：……（三）主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆。”新《种子法》施行后，主要农作物的种类和数量只能由国家通过立法的方式来确定，改变了原《种子法》授权农业部、省级政府可以确定主要农作物的种类和数量的规定，极大缩小了品种审定的范围，在很大程度上克服了原品种审定制度运行中审定品种过多、积压审定多、权力寻租泛滥等弊端。

其次，新《种子法》增加品种审定需具备特异性、一致性、稳定性（DUS）的规定。38新《种子法》第十五条第二款规定：“申请审定的品种应当符合特异性、一致性、稳定性要求。”；第九十二条规定：“本法下列用语的含义是：……（七）特异性是指一个植物品种有一个以上性状明显区别于已知品种。（八）一致性是指一个植物品种的特性除可预期的自然变异外，群体内个体间相关的特征或者特性表现一致。（九）稳定性是指一个植物品种经过反复繁殖后或者在特定繁殖周期结束时，其主要性状保持不变。”新《种子法》施行后，品种审定也需要像新品种保护一样在申请过程中进行DUS测试。这为新品种保护和品种审定在审查程序方面走向融合奠定了立法基础。

第三，新《种子法》创建了品种登记制度。为发挥市场机制的作用，减少品种管理的行政许可事项，对不再实行品种审定的绝大多数农作物品种纳入到品种登记管理。39新《种子法》第二十二条规定：“国家对部分非主要农作物实行品种登记制度。列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记。”“实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定。登记目录由国务院农业主管部门制定和调整。”品种登记制度的实施，是新常态下贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会关于转变政府职能、简政放权、更好地发挥市场作用的精神的具体立法体现。更为重要的是，品种登记制度的实施为下一步全面取代品种审定制度积累实践经验、制度条件作了关键性的立法铺垫，是新《种子法》修改品种审定制度的另一大亮点。40吴晓玲：《新种子法三大亮点》，载农业部植物新品种保护办公室网站http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1103，最后访问时间：2015年12月26日。

四、两种制度的融合构想

新品种保护和品种审定作为我国农作物品种管理的两个重要法律制度，随着2011年国务院八号文件《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》发布实施，植物新品种保护和品种审定实现了归口管理。41同注释29。由于两者的法律性质有根本的区别，它们之间是不可替代的，但“在品种管理实践中有一个如何衔接的问题，新品种保护列入到《种子法》，有利于两者有机衔接，也便于统一执法管理。”42同注释29。新《种子法》有关新品种保护和品种审定的规定，为两种制度在实施过程中的融合提供了立法基础。

1.审查机构的融合。新《种子法》废除了主要农作物的省级审定，新的主要农作物审定就只剩下了国家级审定，这为申请主要农作物品种审定同时又申请新品种保护的品种融合为同一审查机构成为可能。将国家植物新品种审定机构进行适当的人员配备和职能调整就可以作为新品种保护和品种审定的统一审查机构。

2.审查条件的融合。新《种子法》关于“申请审定的品种应当符合特异性、一致性、稳定性要求”的规定，除新颖性授权条件外，就已经实现了品种审定与新品种保护授权条件一致的要求。

3.审查程序的融合。农业部2014年新的《主要农作物品种审定办法》实现了品种审定与品种保护有机结合，通过DUS测试的品种，可以直接申请品种权。43文心：《解读主要农作物审定办法》，载《种子科技》2014年第10期，第11页。新《种子法》为提高品种审定和新品种保护审查的效率，把两者的DUS测试程序融合。

4.监督管理的融合。新品种保护和品种审定在我国的种子监督管理中发挥着重要作用，两者在行政执法主体、监督管理方式及监督管理信息共享等方面需要融合。为此，新《种子法》第五十五条规定，省级以上人民政府农业、林业主管部门应当在统一的政府信息发布平台上发布品种审定、品种登记、新品种保护、种子生产经营许可、监督管理等信息。

“品种审定制度依然有它存在的意义和价值，不断改进完善才能为改进品种管理制度打下坚实的基础。”44王澎：《品种审定改革正当时》，载《农民日报》2015年11月16日，第05版。在我国仍保留品种审定制度的情况下，新品种保护和品种审定的融合是一种权宜之计，是新《种子法》为减化审查程序、降低品种申请人成本、提高行政管理效能而作出的技术性立法安排。随着新品种保护制度的完善，品种审定过渡到全面的品种登记制度，这种融合也就将不复存在。

五、结语

我国是农业生产大国和用种大国，农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的根本。45参见《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔2011〕8号）的序言部分。考虑到品种审定是种子管理的重要制度，为引导农作物品种选育、促进种业发展、保障用种安全在未来较长时期仍将发挥重要作用，新《种子法》对品种审定进行重大修改后予以保留而不是废除。基于借鉴日本、荷兰等有关国家在种子立法中的经验，考虑到新品种保护是维护品种权人合法权益、促进育种创新、提高创新能力的根本保障，将新品种保护规定到新《种子法》中，使之与品种审定在种子产业行政管理的链条上有所关联和一定程度上的融合，“既节约立法资源,又提高立法效率；既有利于衔接行政保护和民事保护手段，又为将来植物新品种保护单独立法留出了空间。”46朱宁宁：《解读新修订的种子法》，载《法制日报》2015年11月6日，第03版。这是批评种子法第三次修改不到位、修改不彻底的人未曾意识到的潜在修法功效之所在，是新《种子法》平衡新品种保护、品种审定和品种登记制度的立法时机、立法利弊和客观条件而作出的立法优选。

Protection of New Varieties and Variety Approval

Variety Registration and Protection of New Varieties of seed industry practice is crucial and has been associated with the two legal systems.But there is a clear distinction between the institutional nature of the sources of law, the approving authority, examine the object, to review the conditions of the rights of breeders, expiration date and so on.Variety Registration and Protection of New Varieties of legislative evolution, though after a different path through the third major revision of the Seed Law, in order to both review bodies, review procedures, review the conditions, supervision and management, complete integration could lay the legislative basis.Maturing variety protection system will boost our variety examination and approval system will eventually be completely replace the variety registration system.

Plant Variety Protection; Variety Approval; Seed Law

李瑞，华南农业大学法律系副教授，“双千计划”挂职广东省龙门县人民法院院长助理。

本文是国家社会科学基金项目《转基因技术背景下的中国植物新品种保护立法研究》（项目编号：15BFX139）和广东省科技计划项目《转基因技术背景下的广东省植物新品种保护地方立法研究》（项目编号：2014A070703037）的阶段性研究成果。