中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑<br/>——基于历史制度主义的分析视角

中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑
——基于历史制度主义的分析视角

2016-03-19曾旭

大连干部学刊 2016年9期

关键词：变迁主义职能

曾旭

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑
——基于历史制度主义的分析视角

曾旭

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

我国政府公共服务职能的历史演变经历了三个阶段，1949年～1978年的计划经济时代为第一个阶段，改革开放至2002年公共服务首次被界定为政府基本职能期间为第二个阶段，此后为第三个阶段。从历史制度主义的角度看，我国政府公共服务职能的演变受到宏观制度环境、各政治变量序列结构以及行为主体的影响；同时，我国政府公共服务职能演变过程中出现了路径依赖现象和变革路径依赖的关键节点。

公共服务职能；历史制度主义；路径依赖；关键节点

一、前言与文献回顾

公共服务是政府为满足经济与社会及广大人民群众的公共需求所提供的公众性、公益性公共产品或服务行为的总和。公共服务作为专用名词，21世纪初才进入中国人的话语范畴。然而，作为政治发展与改革开放的重要内容，新中国社会事业的建立与发展，事实上就是中国特色公共服务的形成与变革过程［1］。近年来，公共服务问题日益引起人们的广泛关注，2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次体现了国家对发展基本公共服务的重视，公共服务职能在政府职能中占据着越来越重要的地位。受始于20世纪80、90年代的公共服务体制改革的影响，公共服务成为备受关注的焦点进入学术视野。就其研究内容及视角而言，主要以政治学、经济学或财政学的视野阐述其存在的问题、改革目标、供给模式等。而关注建国以来我国政府公共服务职能演变历程的研究则较少，已有的少数研究结果也存在模糊公共服务职能演变和政府职能转变之差异的缺陷。

20世纪80年代，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森发表的《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文拉开了新制度主义政治学序幕。经过30多年的发展完善，新制度主义进入各研究领域，成为最具解释力的理论分析范式之一。作为新制度主义流派中最早具有方法论意义且产生重大影响的历史制度主义最注重动态发展的时间性及历史维度［2］，越来越多人将历史制度主义作为分析框架，从时间及历史的维度来研究公共管理领域的问题。

马烽以历史制度主义为视角，分析中国政治经济大背景下的地方行政体制改革，阐述了历史制度主义关于制度变迁的主要观点，并从这些观点出发，对中国地方行政体制改革提出了建议［3］，但在中国地方行政体制改革过程中哪些环节契合了历史制度主义的制度变迁理论，作者并未做进一步探究。吕普生以历史制度主义为分析框架，从背景制度结构、制度——变量结构、制度——行为结构等维度分析了中国行政审批制度的结构性变迁；从制度变迁的路径依赖性、历史否决点等维度分析中国行政审批制度的历史性变迁［4］。朱家德、胡海青从制度的深层结构、制度自身以及行动者三个维度入手，以历史制度主义为框架分析了建国以来我国高校毕业生就业政策60多年的变迁逻辑［5］。王大海、唐德龙采用历史制度主义分析范式对1949年以来中国慈善事业的历史沿革与政策演变进行学理分析，分析了中国慈善事业的宏观制度结构、各政治变量之间排列方式，以及政治行动者、相关行为主体与慈善事业制度的互相影响，并考察了重大政治事件与中国慈善事业的因果关系［6］。李子江、杨志基于历史制度主义的分析范式对我国高考加分政策的产生、发展和现状进行了制度分析，探究了其演变背后的制度原因［7］。韩鹏云将我国农村公共产品供给制度结构演变和变迁历程纳入历史制度主义的分析方式，探究了其历史沿革和路径变迁［8］。张西勇、王继武利用历史制度主义的分析框架，对城市街道办事处制度的历史沿革与政策演变进行探究［9］。徐书业、郭裕湘则用历史制度主义的分析框架对新中国民族教育政策演变进行了制度分析［10］。

本文拟在已有的文献基础上以公共服务职能作为核心变量，将我国政府公共服务职能的演变纳入历史制度主义的分析范式，在一个放大的历史视角中进行理论分析，以期为公共服务职能的进一步推进提供理论支撑。

二、历史制度主义的理论分析框架

历史制度主义重视 “制度”，将制度界定为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”［2］。通过批判传统的宏观理论和微观理性选择范式，历史制度主义试图从中层理论的角度重构政治科学，“即通过中间层次的制度来联结宏观层面上的社会经济背景和微观层面上的政治行为”［11］。作为一种新兴的理论分析范式，历史制度主义的制度生成理论、路径依赖理论与制度变迁理论具有较强的说服力。其具有四个特征：第一，历史制度主义倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个人行为之间的相互关系。第二，强调在制度运作和产生过程中权力的非对称性。第三，在分析制度的建立和发展过程中强调路径依赖和意外后果。第四，关注将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究［2］。从四个特征可以看出，其注重宏观和微观层面衔接互动，从中观层面看待制度的形成和变迁。在制度与行为互动模式上，历史制度主义常常同时使用 “算计路径”和 “文化路径”来具体阐明制度与行动的相互关系，在前者，制度影响个体的行为通过对其期望的改变而实现；在后者，制度为解释和行动提供了道德或认知模板，行为的关涉主体不仅受理性和偏好的驱使，又受到符号、教义和惯例构成的制度世界的塑造［12］。在结构观上，它既重视现有政治制度对公共政策的影响及互动关系的构成，又强调影响政治结果的各政治变量之间的结构关系或变量之间的排列方式；在历史观上，其既注重在历史轨迹中寻找过去政策选择对现在政策方案的影响，又借用 “路径依赖”和制度断裂时期的 “关键节点”强调制度变迁中断裂和生成的特性。总之，其尝试运用放大的历史视角来追寻影响时间进程的结构性和历史性因果关联。

本文认为应该运用历史制度主义为分析框架，分析中国公共服务制度的宏观制度结构、各政治变量之间排列方式，以及政治行动者、相关行为主体与公共服务制度的相互影响。同时，从历史变迁的角度，通过中国公共服务制度的变迁轨迹，发现其“路径依赖”现象，以及关键节点的制度断裂，来解释我国政府公共服务制度演变的历史逻辑。

三、我国政府公共服务职能定位的结构变迁

“变迁”是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式［13］。结构变迁是指决定经济绩效的制度框架被打破重新建立起新制度框架的过程。建国以来，从计划经济时代的统治型政府到改革开放之后的发展型政府，再到近年的服务型政府，公共服务职能在我国政府中占据越来越重要的地位。与此相对应，我国公共服务的历史演变也经历了三个阶段。第一阶段（1949-1978）：改革开放前约30年，在公有制基础上建立起苏联式的公共服务体制。第二阶段（1978～2002）：改革开放之初，面对公共事业被严重破坏，公共服务严重短缺的社会现实，我国政府把恢复教育与卫生制度作为恢复公共服务的突破口。第三阶段（2002至今）：在“以人为本”和 “科学发展”的新理念指导下，政府试图建立一个更具普遍性和全面性的公共服务体系［8］。从历史制度主义分析范式来看，我国政府公共服务职能的结构变迁受到宏观制度环境、各政治变量之间排列方式的影响。同时中央政府、地方政府及公民个体作为相关行为主体对公共服务职能的演变也有较大影响。正是在多种因素的影响和相互作用下，公共服务职能随着时代的变化而变化。

（一）背景与制度：国家宏观制度环境对我国政府公共服务职能演变的主导作用

一般说来，历史制度主义流派学者都关注宏观制度环境如何影响制度结构和制度选择。所谓宏观制度环境主要指政治、经济及社会的基本规则。计划经济时代我国政府公共服务职能的定位首先取决于高度集权的政治经济体制，其直接造就了人民公社政社合一、党政不分的组织特征，中国建立起了一个相对简单、平均主义和国家包办（配给制）的公共服务体系。此时国内外形势仍然较为严峻，社会仍旧动荡，为建立一个安全的国内外政治环境，政府对社会实行全面治理。随着改革开放的时代转变，“以经济建设为中心”的发展理念促成这一时期政府逐渐演变为 “发展型政府”。为适应经济体制和行政管理体制改革的双重需要，20世纪80～90年代，我国政府逐步推动了公共服务体系改革。这一时期的公共服务的供给效率和服务质量较改革开放之前大大提高。进入21世纪后，公共服务职能成为了各级政府工作的重要组成部分，2002年，中共十六大报告明确提出了转变政府职能的目标要求，首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，并突出强调要强化社会管理和公共服务职能。在2005年的《政府工作报告》中，又明确提出了 “建设服务型政府”的要求。此后，公共服务职能在政府职能中占据越来越大的比重。

（二）变量与制度：各政治变量对我国政府公共服务职能演变的嵌入性影响

历史制度主义学派对 “嵌入性”的分析着眼于强调制度的关联性特征，其确定了研究对象（因变量）后，锁定一定历史时期内一组影响因素，探求这组因素如何互动对因变量造成影响［14］。计划经济时代，“单位制度”“户籍制度”“集体福利制度”“共产主义”等变量嵌入我国公共服务体系，促成政府和集体对公共服务实行全面供给，政府力量渗透在公民生活的各方各面。改革开放后，“以经济建设为中心”“发展型政府”“公共服务社会化”“公共服务市场化”“国企改革”等变量组合开始替代旧有因素成为影响新制度选择的重要序列结构。而随着 “和谐社会”理念的提出，“关注民生”“基本公共服务均等化”“服务型政府”等变量嵌入到新世纪政府公共服务体系中，促使公共服务更多地关注公民需求，而不是服务于国家的政治、经济需要。公共服务职能作为政府职能的一部分，公共服务本身也是一个制度组合，涉及就业、教育、医疗卫生、社会保障等多个方面，这个组合中的每个组成部分并不一定都随着历史时段更替发生彻底的断裂，这往往取决于公共服务体系中各政治变量嵌入制度选择的权重之比及重要性的程度。

（三）行为与制度：行为主体与我国政府公共服务职能演变的互动

行为与制度的互动推动着制度的变迁。公共服务与其相关的对象：中央政府、地方政府、公民之间的互动推动其职能的转变。在公共服务职能的变迁中，中央政府代表国家的利益，为维护自身政权的合法性，保持国家的公正和稳定及整体经济社会发展，在每个制度环境变化的节点上，中央政府主导型强制性制度供给发挥主导作用推动了制度的变迁，其优势在于改革成本最小化，周期短而效果显著。20世纪80、90年代，我国政府逐步推动了公共服务改革，推进公共服务市场化、社会化、地方化。90年代初，随着经济体制的改革特别是国企改革的深入推进，中国政府开始探索建立新型的公共服务体系。为应对90年代中后期国企改革产生的大量城市贫困问题，中国政府又建立起城镇居民最低生活保障制度。同时在卫生、教育和住房领域推行公共服务市场化改革。“十一五规划纲要”和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，先后将 “基本公共服务均等化”作为推动科学发展、促进社会和谐的核心目标提上了政府工作日程。2012年7月，针对基本公共服务专门出台了《国家基本公共服务体系 “十二五”规划》。可见，政府是我国公共服务职能演变的主要推动者。社会的剧烈变革为政治精英们实施新理念和新计划创造了条件和机会，他们会努力推进并达成制度的变革。我国高层领导人对公共服务职能在政府职能中的重要性越来越重视，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》中指出，要切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。2004年2月，温家宝总理明确提出，公共服务就是 “提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件。”公民作为公共服务的受益者，其在公共服务职能演变过程中处于比较被动的地位，但公民意识的崛起让公民逐渐敢于表达自身对于公共服务的需求，公民与政府的互动也在一定程度上推动了我们政府公共服务职能的演变。

四、我国政府公共服务职能定位的历史变迁

历史制度主义者从独特的视角密切关注历史变迁，我国政府公共服务职能定位的历史变迁首先在于其路径依赖性，在打破正常的制度延续期之后出现关键节点上的制度断裂期，而断裂之后，制度将进一步进行再变迁和再创新。

（一）报酬递增及自我强化：我国政府公共服务职能演变的路径依赖

历史制度主义从经济学中借用了 “路径依赖”概念以阐释制度正常延续期的特性，主要指 “一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路深入下去的可能性会增大，其原因在于，这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益。”［11］其主要体现为制度变迁的报酬递增性及自我强化趋势。

在计划经济体制下形成、以城乡二元结构和户籍身份为基础的公共服务供给模式，持续地影响到改革开放后中国公共服务体系的改革与发展路径。尽管公共服务二元化，城乡差异明显，但若要改变这一局面，则需先改革户籍制度等其他制度，制度变革的成本过大致使公共服务职能转变出现路径依赖现象。这种路径依赖现象对政府而言可以大量减少物质和组织成本，政府出于经济理性不断强化路径依赖特性。改革开放之后，我国以经济建设为中心，公共服务职能的发展让位于经济建设。进入21世纪后，随着发展理念的转变，中央政府不断要求各级政府强化公共服务职能，协调经济社会发展，保障和改善民生。然而，在地方政府现实的行为取向和职能定位中，公共服务仍居于经济建设之下。制度变迁一旦迈入某一路径，它的既定方向就会在以后的发展中不断自我强化，沿着这条路径不断发展下去，最后锁定效率低下状态，但因公共服务职能定位的变化影响整个政府的投入与产出，涉及群众切身利益，由此，打破这种效率低下状态的断裂期及新的制度关键节点必然要出现。

（二）关键节点：我国政府公共服务职能的制度断裂

在历史制度主义看来，制度变迁过程总体分为“正常时期”及制度断裂 “关键节点”时期，正常时期的环境与制度安排保持平衡，而制度断裂期间，平衡被打破，新的制度变迁有可能实现。1978年改革开放及2002年中共十六大报告对政府基本职能的界定就是两个典型的 “关键节点”。改革开放后，“市场”取代了 “计划”，国家以 “经济建设为中心”，行政管理体制改革，农村实行“家庭联产承包责任制”，城市实行国企改革，计划经济时代的公共服务体系逐渐瓦解，旧制度出现了断裂而进入新时期。但历史制度主义认为制度断裂走入新的正常期有可能出现意外后果，即：“尽管制度稳定之后很难发生大的改变，但是环境和条件的变化又有可能使得制度的功能发生扭曲或改变。”［14］如，1992年，中央政府开始试点建立农村社会养老保险，但由于缺少国家财政投入的支持，导致筹资水平和保障水平过低，最终变成了一种个人储蓄养老，因此农民参保积极性并不高，所起到的社会保障功能十分有限。1998年，农村社会养老保险陷入了全国性停滞整顿状态。2002年中共十六大报告首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，并强调要强化社会管理和公共服务职能。此后提出建设 “服务型政府”，政府致力于构建覆盖全民的公共服务体系，以及建设廉洁、公正、透明、责任政府，全面增强公共服务能力，有效回应公共服务需求，为人民群众提供良好的公共服务。这是促使公共服务职能定位发生转变的另一个关键节点。

五、结语

本文采用历史制度主义的分析视角，叙述并分析1949年以来我国政府公共服务职能演变的历史逻辑。公共服务职能作为政府职能之一，其演变与政府职能转变密切相关，公共服务职能受制于国家宏观制度环境，即 “制度的深层结构”，影响我国政府公共服务职能演变的深层结构包括计划经济体制、市场经济体制、行政管理体制，同时还受到变量序列结构的约束及行为主体互动的影响。我国公共服务职能定位的演变存在路径依赖现象，但也出现促使制度断裂、变革路径依赖的关键节点，促使公共服务职能受到越来越多重视。

历史制度主义作为一种理论研究范式，将各种政治、经济结构因素在其变迁过程中的博弈及其对制度变迁的影响，清晰地展现在历史演进过程之中，更好地发现了制度变迁规律，具有较强的解释力，但其本身也存在着一些缺陷，比如有可能陷入历史的 “叙述”而在深度分析上不够深入。自新中国成立以来，我国的政治、经济、社会等多领域制度形式一直处于变化中，如何完善历史制度主义作为研究范式以分析各领域制度变迁，以便更好地分析问题、解释原因、提出建议是未来需要努力的方向［8］。

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［5］朱家德.建国以来我国高校毕业生就业政策的变迁逻辑——基于历史制度主义的分析［J］.中国高教研究，2010（4）：66-70.

［6］汪大海.新中国慈善事业的制度结构与路径依赖——基于历史制度主义的分析范式［J］.中国行政管理，2010（5）：114-119.

［7］李子江，杨志.我国高考加分政策演变的制度分析——基于历史制度主义的分析范式［J］.清华大学教育研究，2011（1）.

［8］韩鹏云.我国农村公共产品供给制度的结构与历史性变迁——一个历史制度主义的分析范式［J］.学术界，2011（5）.

［9］张西勇.历史制度主义视阈下我国城市街道办事处的制度变迁［J］.中国行政管理，2012（12）：69-73.

［10］徐书业，郭裕湘.新中国民族教育政策演变的制度分析——基于历史制度主义的分析范式［J］.教育研究与实验，2013（1）.

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