东日本大地震后安置与复兴工作中的男女共同参与政策研究

刘 峰

（中央财经大学 外国语学院，北京 100081）

由于长久以来受历史传统、家庭观念及社会舆论的影响，只有为数不多的日本女性能够进入职业精英阶层，参与商业、政治、社会等领域的核心工作。不少成年女性或是选择做家庭主妇、或是常年从事基础性工作，因而放弃或失去进一步展现自身价值的机会。历史证明，只有充分发挥女性的创造力和工作热情，才能让社会发展持续有活力，压抑女性的潜能只会阻碍社会进步。如今，现代日本的社会舆论对释放女性潜力的呼声愈发高涨，日本政府也逐渐开始致力于拓宽女性的事业发展渠道，这种变革的具体表现就是“男女共同参与政策”。

一、作为日本国策的男女共同参与政策

（一）政策的框架

“男女共同参与”的官方英文表述为“Gender Equality”，即性别平等之意。日本政府提出要在社会各个领域各个层面提高女性的参与度，让女性与男性平等地参与职业发展及社会活动，并通过长期倡导理念、不断整备法律和完善行政体系来推进男女共同参与政策。所谓“倡导理念”是指长期宣传、提高女性在社会、政治及经济活动中的参与度，呼吁筹划多种手段为女性发挥潜力提供渠道，以此取得增强社会活力和促进经济发展的双重效果。同时也提倡男女共同承担社会责任，以责任感来推动权利意识，激发女性的参与意愿。

日本政府的行政工作均有完善的法律依据，在整备相关法律体系方面，政府于1999年颁布了《男女共同参与社会基本法》，并根据该法律设置特命担当大臣，在内阁府中设立男女共同参与局。各个省厅设置专人负责处理与本省业务相关的男女共同参与事务并制定预算。据统计，2015年度男女共同参与政策相关预算近7.9兆日元（内閣府男女共同参画局，2015a），虽然其中包括了与高龄者和残障人士福利相关的支出，但总额业已大幅超过2015年度文部科学省预算的5.55兆日元（文部科学省，2015），可见日本政府对此何其重视。在相关行政体系改革上，地方县级自治体及基层市、町、村各级公务机构都有专职人员负责男女共同参与事务，成为地方自治体行政内容的必要组成部分，做到了男女共同参与政策的上令下达和及时反馈。

除相当于国策的《男女共同参与社会基本法》外，相关法律还包括《男女就业机会均等法》（2007年改订）、《女性发展推进法》②等，这些法律一并构成了该项政策的基本框架。不过这一系列法律中强制性或惩罚性的内容力度偏小，比如《女性发展推进法》中虽规定企业或团体组织中女性职员的采用比率、管理职层级中的男女比率、计算连续工龄、劳动时间等都要向女性有所倾斜，且在发展计划中，需要制定并公开与男女共同参与相关的内容和量化指标——然而政府却只要求300人以上的企业或团体组织执行上述条款，对于300人以下的则仅鼓励尽力执行而已。与强制推行相比，政府更希望通过用减税、增加补贴及荣誉鼓励等政策性方式对表现突出的法人进行奖励，以此来树立重视女性发展的风气。

《第三次男女共同参与基本计划》（2010年）提出，日本政府将在2020年之前，把政治、司法、行政及其他领域的女性人才所占比例提高到30%。该目标对政府及公共性质机构有较强的约束力，根据其公布的《第三次男女共同参与基本计划成果目标的动向》（2015年），如今国家公务员队伍中女性所占比例已经达到31.5%，超过了目标值。然而在中央机构、立法机构以及地方行政机关等国家核心领域中，虽然女性人员的比例有所增长，但她们在领导位置上的比例依旧过低，增长速度缓慢，甚至个别还有倒退（内閣府男女共同参画局，2015b）。不可否认的是，尽管某些领域的增长目标并未完全实现，不过整体情形毕竟保持了增长的趋势，因此可以说目前日本政府所推行的变革是行之有效的。

男女共同参与政策的目的是让女性拥有较好的职业发展渠道，得到更多的发展、晋升机会，从而能够充分发挥个性与能力来推进自己的事业。不过对于这类政策，社会上的看法众说纷纭：比如有意见提出这种政策妨碍自由竞争、损害企业和社会的活力，如果女性被优待，那么对具备同样能力的男性来说便是有失公平的。还有意见提出家庭主妇的工作本来就受到社会尊敬，过分强调女性进入职场的必要性，则是对家庭主妇工作意义的变相否定。此外并不是所有女性都积极地要求参与社会上的工作，要尊重一部分女性立足家庭的意愿③。考虑到这些意见，政府在现有宣传中提出：不要盲目追求量化上的男女平等；要考虑企业或组织中长期存在的工作分担传统及人与人之间的差异；关于女性应如何兼顾职业和家庭生活，要尊重其本人的意愿，不过分宣传加入社会工作的必要性等等。同时宣传还指出，男女共同参与政策本身将作为日本国策长期推行下去。

（二）震灾后男女共同参与政策的实施体系

东日本大地震之后，灾区的行政事务突增，这既给行政带来了压力，同时也是面向全国展现女性工作能力、提升女性职业形象的契机。日本政府颁布的《东日本大震灾复兴基本法》（2011年6月）、东日本大震灾复兴对策总部④做出的行政决议都指出：复兴工作要尊重灾民意愿、体现男女共同参与的要素，要在复兴工作的所有领域和组织中提供便于女性积极参与的渠道，同时还要鼓励各类团体开展讨论，通过多种途径将这种观点渗透到整个社会（内閣府男女共同参画局，2011:26）。政府要求复兴工作在保健、医疗等社会服务领域以及本地基础设施——尤其是防灾设施重建的过程中积极考虑女性、高龄者及残障人士等人群的需求和意见，提供更多便利，营造宜居环境，减少人口流出。

在国家政策的支持下，由内阁府男女共同参与局牵头，统筹复兴工作的复兴厅设立了男女共同参与班。该参与班接受内阁府参与局的领导，负责以中央机构的身份推动安置及复兴工作中的男女共同参与活动。它向下级政府发布行政指导，同时整理和总结有影响力的活动，由此向灾区乃至整个社会推进男女共同参与的意识。该政策的执行效果也成为复兴厅展示其工作成果的重要项目之一。重灾三县（岩手县、宫城县和福岛县）的复兴局、灾区各个基层自治体中也有专人负责此项业务，从而形成与安置、复兴工作相关的垂直型男女共同参与行政体系。地方团体组织、大学、非政府组织、非盈利组织及企业等也积极响应政府的政策，帮助受灾地区的女性等相对弱势群体创造更多的就业创业机会。

东日本大地震发生后，原有灾害应对预案中的很多不周之处随之暴露出来，中央政府与自治体均意识到在重新制定防灾政策过程中提高女性参与度的重要性。为了更大范围地征求社会各界针对复兴工作的意见，政府积极安排女性进入决策层和顾问机构。2011年4月复兴构想会议成立时，15人中有1位女性委员；复兴推进委员会（负责对震灾政策的实施状况进行调查审议）5人中有4位女性委员；中央防灾会议27人中有2 位女性委员；防灾对策推进讨论会议20人中有5位女性委员（内閣府男女共同参画局，2011）。可见，重要决策机构中女性委员“零存在”的现象已经得到消除。政府力图通过提高中央决策层等机构中女性成员的比例，来鼓励地方行政机构、社会组织和企业进行效仿，在政策设计与政策执行上均体现男女共同参与的内容，让男女共同参与要素成为灾区重建过程中不可缺少的部分。

不过从比例上来看，负责制定复兴计划的各级委员会中女性人员的比例依旧较低，决策层中女性较少的这一事实还是没有太多改观。以重灾三县为例：岩手县的东日本大震灾海啸复兴委员会仅2人（共19人）、宫城县震灾复兴会仅1人（共12人）、福岛县复兴计划讨论委员会仅1人（共23人）为女性委员。在总数上，受灾严重的47个市、町、村委员会共有751位委员，其中仅84人（占11.2%）是女性，还有9家甚至依旧没有女性委员（内閣府男女共同参画局，2011）。此外，釜石市、仙台市等地虽然在计划中都提到了要重视男女共同参与，但却仅仅将此作为补充内容，把女性发展与高龄者及儿童的福利工作放在一起，刻意照顾的意图十分明显，这表明男女共同参与政策对自治体层面的渗透程度还有待进一步发展。

二、灾后安置与复兴工作中的男女共同参与活动

（一）灾后应对过程中暴露出的问题

日本是地震频发的国家，民众与政府都有着丰富的灾害应对经验。然而此次复合型大规模灾害所具有的特殊性，仍使得政府的行政应对显得远远不足，灾民生活的支援问题尤显突出。由于承担避难所、临时住宅建设及运营的负责人几乎均为男性，因而导致女性等人群的需求远远不能得到满足，比如女性用品、育儿用品、看护用品的短缺，避难所中哺乳室以及女性衣物晒晾处等专用空间的不足，以及网格式隔断空间对隐私的保护性差等问题，这些都给女性群体的避难生活带来诸多不便。由于土地所有权分散、居民意见多样，再加上政府规划上的问题，这使得永久性居住设施的建设相对较慢，灾民的非常态生活呈现长期化趋势。房间温度不适、周围配套生活设施不足、缺乏无障碍化设计、对余震等二次灾害抗灾性差等问题经常被女性所抱怨，这充分暴露出初期复兴工作在男女共同参与视点上的欠缺。

灾害使得很多灾民失去收入，女性就业则更为困难。比如同为志愿者，处理垃圾等薪酬较高的工作大都由男性负责，而女性负责的食物准备工作却并未得到合理的报酬。地方自治体起初并没有意识到避难者也能够担当有偿志愿者，前期政策只是满足了灾民的基本生活需求，却忽略了同样重要的就业需求。根据对受灾后就业情况以及接受失业保险人数的统计，灾区女性的雇用情况并不乐观，很多职位不适合女性工作，不能充分满足女性的就业需求。此外，震灾后女性的精神压力同样有所增大，比如福岛县就有众多灾民因核能泄露等问题不得不在异地避难，陌生的生活圈、未来的不确定性、家人离散以及灾民和非灾民在感受上的距离感，都增加了避难者的心理压力，进而产生抑郁、自闭以及酗酒等问题。同时，不少前去进行心理咨询的女性还反映家务、子女教育等责任都压在了女性身上，这给她们带来了很大的精神压力。由此可见，相较于男性，女性往往更容易受到灾害的影响。灾后，女性的健康状况、生活环境及就业条件与男性相比，都更为恶劣。

复兴重建的根本目的是使受灾民众的生活正常化，这不仅取决于基础设施等“硬件”层面上的恢复，更取决于生活、教育等“软件”层面上的正常运转。在非常态生活逐渐长期化之后，需要对灾民——尤其是高龄者、残障人士、幼童的生活状态进行系统地观察和管理，完善避难所在运营上需要改进的地方。对于这种事务，女性在观察时更细致、更有耐心，她们善于与人交流，处理日常事务更有优势，有很大的发挥空间。因此，提高女性的参与度，能够推进解决上述问题，对灾民生活正常化具有重要的意义。此外，其他非受灾区也在密切关注着灾区的情况，需要借助灾区处理问题的经验来完善本地的防灾计划。社会期待女性在复兴工作中能够发挥更大的作用，有的地方自治体甚至进一步提出，建设参考女性建议的避难所，将会适合所有人居住。可见，男女共同参与政策在防灾方面所具有的深层意义，还在于能够提供更多让女性展示其能力的渠道，将女性从被保护的对象转变为复兴与防灾的重要力量，进而使整个社会具备更成熟的防灾能力。

（二）官方救灾队伍中的女性工作人员

在救灾现场，政府一直致力于加强官方救灾队伍中女性工作人员的作用。比如在灾后安置工作中，自卫队承担着将全国各地提供的救援物资分配到各个避难所的任务，这需要事先由派遣部队（包含女性自卫队员）在避难所逐户访问，与自治体的工作人员配合，以把握所需救援物资的具体情况。自卫队的女性队员具有高度的责任感、耐心及亲和力，在安抚灾民情绪上起到了积极的作用。为了让女性自卫队员能够积极参与救灾活动，陆上自卫队的19个驻屯地均开设有托儿所等设施，支援有育儿需求的女性自卫队员赴灾区工作。另一方面，工作在避难区的警察队伍也以女性警察为中心，比如东京警视厅派遣以女性警察为中心的生活安全特别派遣部队，去重灾区宫城县进行长期支援活动。她们以访谈等形式与受灾者进行交流，与男性警官的严肃形象相比，她们更容易减轻灾民在非常态生活环境下的心理压力。

此外，一些半官方性质的地方女性消防团⑤、红十字会以及女性社团等也在参加制作便餐等各类生活支援活动。如福岛县田村市女性消防团员在灾害发生后积极协助灾民——尤其是带有幼儿的家庭转移到适合避难的场所等。在物资分配上，女性消防团员善于观察，能体谅残障者等特殊灾民的自尊心理，在公平的基础上顺利地照顾了弱势人群的需求。为承担突增的医护工作，各地医师组织向受灾地区派遣了为数众多的医疗队伍，日本看护协会也派遣了数千名护士进驻当地医疗机关和避难所，承担起繁重的医护工作，对关护灾民的健康起到了不可替代的作用。除了深入救灾一线的女性工作人员之外，各级部门也在积极策划让更多的女性按照自己的意愿参与复兴工作。比如很多女性都想去灾区做一些不需要太多体力的志愿活动，却又担心住宿和安全的问题，针对这种想法，国土交通省观光厅专门开辟了针对女性策划的志愿者团队活动。

在避难生活之外，为了支援灾区女性的就业创业，同时也为了减少灾区人口的流出，政府开始加大力度支持地方发展复兴支援型公共服务事业，如便利餐厅、社区咖啡厅等，并重点培养有意从事这类事业的女性人才。由厚生劳动省牵头，在当地自治体的配合下，通过实施联合面试、利用各类促进就业基金等手段，重灾三县在不到一年的时间内便已基本实现新就业人员男女比例接近一致。同时，全国各地的男女共同参与部门还负责发布需求信息，让有意支援灾区的志愿者选择适合自己的方式来行动，并对出现的各种问题进行总结，使行政体系对灾区的支援工作更加高效化。通过灾后重建工作，女性团体之间加强了沟通与联合，作为国策的男女共同参与政策因而在全社会得到了更广泛地接受。

三、民间组织的男女共同参与活动

（一）活动的基本形式

东日本大地震后，部分灾民需要长期面临避难与再就业问题，政府不能像以往那样呼吁灾民暂时忍耐不便的生活，而是需要在避难状态安稳后马上实施有针对性的支援方式，解决女性、高龄者以及残障人士的生活需要。女性更善于发现这类人群在生活上的需求，进而指出现有生活设施及运维体系功能上的不足。随着灾后复兴工作的发展，政府和民众都意识到女性的视角和女性的积极参与已经成为对应震灾的重要手段，进而开始积极为她们创造机会。在官方的宣传和鼓励下，社会组织开展了支援女性生活的多样化活动。为保持对男女共同参与政策的宣传力度，日本各级行政机构都有专人负责按复兴厅的指令把成规模、有效果的活动形成文字资料，以供研究和宣传。这些资料显示，震灾复兴中的男女共同参与活动主要来自东北重灾地区，根据截至2015年9月为止的数据统计，以民间团体为主且有一定规模的活动共有一百余件，其形式大体可分为六类，包括家园建设、促进就业、健康关护、宜居建设、人才培养及信息共享⑥（復興庁男女共同参画班，2015）。部分活动也兼具多重功能，比如为残障人士实施的住宅无障碍化改造工程，就兼具宜居建设和家园建设双重功能。

从类别来看，这些活动在家园建设方面有13件，包括总结女性和残障人士等群体对复兴工作的意见、组织以女性参与者为主的讲演会和交流会、讨论重建工作中对于育儿便利性的重视、宣传维护植被环境对防灾建设的必要性等；促进就业方面有20件，包括拓展女性创业途径、创造适合女性的轻体力劳动就业机会、多渠道宣传灾区特色商品等；健康关护方面有7件，以减少女性心理压力及育儿协助为主；宜居建设方面有34件，包括增加便于妇女儿童利用的公共设施等。其他方面，人才培养有12件，包括培训女性的渔业技能、联合政府培养女性防灾复兴人才等；信息共享有7件，包括如何将灾区的应对经验宣传给全国、如何通过官方鉴定澄清有关受灾地产品及旅游状况的不实信息等（復興庁男女共同参画班，2015）。由此可以看出，灾区女性对于自己居住的小环境以及地域大环境都十分关心，同时对人才培养和就业问题也很关注。女性所重视的多是关乎地域生活能否正常运转的重要问题，解决女性所关心的问题，同时也就是在完善灾区的社会性功能。

（二）活动的具体内容

以家园建设为例，由公益组织福岛县建筑师女性委员会发起的“女性建筑师集会”（每年一次）曾提出，社会普遍认为建筑设计是男性的工作，在这种环境下，女性建筑师应该如何互相支持、加强交流，如何在复兴工作中做出贡献便十分值得探讨。大地震后，福岛县面临着核能泄漏等问题，该委员会发现当时的住宅建设计划中尚未考虑到放射线的风险，于是便与当地的工科大学联合，多次开会讨论、实验，筛选出对放射线遮蔽效果较好的建筑材料，并在放射线量较高的地区设置试验用模拟住宅，以检测新材料阻隔放射线的效果。该实验得出的结果在当地的房屋改造和重建中起到了很好的作用。这种依靠专业技术的活动不但解决了实际问题，还起到了立足地域生活、反映当地呼声、协调居民意见、从情绪上调动民众积极参与改造生活环境等多重作用。虽然该组织的努力成果暂时还未能成为日后建材、施工中应对放射线问题的标准对策，但却依旧起到了提供专业科学建议、传递有效信息的积极作用。

在如何为灾区女性创造合适就业机会这一问题上，企业方面起到了重要的作用。宫城县沿太平洋海岸地区的很多公司都因地震被毁，重启事业需要一定时间，大量工人处于失业状态。虽然有垃圾清理等相关基础设施建设工作，但对女性来说求职仍然不易，且有不少女性还需要育儿和护理患病家属，因而愈加难以分身就业。当地自治体进行的问卷调查显示，很多女性需要的是不受场所和时间限制的灵活工作方式。对于这种情况，一家名为Lifenice的信息公司利用互联网在信息共享上的便利性，搜集受灾地以外的求职、业务信息，以此来支援灾区女性的就业需求。该公司的计划得到了日本政府的重视，在灾区自治体、日本Telework协会⑦、以及Hello Work（由厚生劳动省运营的职业介绍机构）的支持下，Lifenice公司与本地及外地企业进行协调，推出并实施了以每年为灾区提供1000个就业机会为目标的Telework1000工程。灾区外的企业对于该工程给予了积极的响应，并专门为灾区女性设计合适的就业机会，让其可以在家工作。以重灾城市宫城县石卷市为例，依靠此工程，平均每年有200名以上的灾区女性实现了在家就业（復興庁男女共同参画班，2015）。这一活动从利用女性人才、解决女性就业以及减轻心理压力等方面来看都有着明显的实际作用。

通过观察这些活动的实际效果，可以看出带有政府背景的男女共同参与活动往往更能解决实际问题，民间团体组织的活动则根据团体能力和定位的不同而各有不同，比如有以解决实际问题为主的，有以象征或宣传意义为主的，甚至还有联谊性质的饮食会、手工品制作活动等。这些活动意图通过促进女性交流来丰富灾区居民的生活内容，从减轻女性心理压力、促进灾区生活社区化等角度来看，不能否定其必要性。

四、结语

总体来看，灾区的男女共同参与活动主要体现在三个层面：第一是决策体系。更多的女性开始被安排进决策层或顾问机构，提出被男性所忽视的重要问题，进而起到收集并反映女性意见的作用；第二是行政体系。自卫队、警察以及各行政机关开始增派更多的女性工作人员，她们在巡回检查避难所、发现运营弊端、保健护理以及合理分配物资等工作上起到了关键作用；第三是由各种民间组织推动的男女共同参与相关活动。这些活动将国家的政策性行为提升至深入民众意识的社会性行为，实现了政策设计意欲改变社会传统意识的目的。

对于复兴工作中男女共同参与政策的实际效果，还需要从两个方面进行分析。其一，从效率性来看，虽然灾后的快速安置满足了灾民在住宿、饮食、卫生等方面的基本生活需要，但这时的灾民实际已被模糊了个性特点，甚至是性别、年龄等因素上的区别。灾民在避难所和临时住宅中的生活时间越长，对个性化生活方式的需求就越大，这些需求是合理且必要的，如何快速发现并及时满足这些需求，对提高灾民生活质量、安定灾区生活秩序、鼓舞民众信心都有重要意义。政府推行的男女共同参与政策对尽快将灾民个性化、尽快将分散性的需求系统化都起到了相当好的效果，提高了灾区工作的效率。其二，从量化的实际效果来看，男女共同参与政策可以说规模已经铺得很大，但在重要决策领域还很难说起到了决定性作用，女性的建议多数只是对于男性视角的补充而已。对此，应客观地分析其意义之所在:首先是家庭方面，如果女性因为安置及复兴政策的缺陷而无法顺利完成家庭内工作，那么男性就得不到足够的支持，从而产生连带影响。可以说，满足女性的需求，实际上也是满足整个社会的要求。其次，不能简单地认为男女共同参与政策形式意义大于实际意义。所谓实际意义的概念不应只局限于量化的物质成果，提高女性参与社会工作的意愿会促进经济发展、丰富社会内容，进而提高社会整体的活力与创造力，这才是其重要的社会意义和历史意义。

注释：

① 相关研究有：周萍萍.2008.战后日本女性福利政策的发展——以《男女共同参与社会基本法》为中心[J].日本研究论集,(1):221-233；周云.2012.对日本2011年《男女共同参与白皮书》的解读——以政治领域、科技领域女性参与为重点[J].妇女研究论丛,(3):77-83；王国华.2012.男女共同参与社会下日本农村妇女经济地位的提高[J].中华女子学院学报，(4):98-102。

② 全称为『女性の職業生活における活躍の推進に関する法律』，主要是引导企业更多地雇用女性职员，于2015年8月28日生效。

③ 参考野村综合研究所对男女共同参与政策进行的四国（日、美、德、瑞典）民意调查，1996年3月。网站地址为:http://www.gender.go.jp/research/kenkyu/ishiki/gaiyou.html.

④ 东日本大地震后成立的制定复兴计划的政府机构，由总理大臣任总部长，于2012年2月10日复兴厅成立后废止。

⑤ 日本消防系统的组成部分。与常备性质的消防本部不同，一般由从事其他职业的普通市民组成，其活动基于志愿精神。消防团员身份为非常勤特别职地方公务员。消防团主要活动包括在火灾事故及灾害发生时进行消防活动或引导居民避难，平时需要训练消防相关技能，协助举行消防安全教育活动，并对烟火燃放等危险活动进行警戒。与常备的消防本部之间不存在法律上的上下级关系，但因技能和设备上与专业消防本部有差距，故在进行消防活动时需按消防署员的指示进行。

⑥ 以上六项的日文原文分别为「まちづくり」、「仕事づくり」、「健康づくり」、「居場所づくり」、「人材育成」及「情報発信」。

⑦ 公益性社团法人，致力于推广利用信息技术来创造不受时间和地点制约的灵活的工作方式，以利于个人充分发挥能力，同时协助企业利用人才。