涉检信访案件多元化矛盾纠纷解决机制研究

赵智杰，梁 慧，刘灿乐

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

涉检信访案件多元化矛盾纠纷解决机制研究

赵智杰，梁 慧，刘灿乐

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

涉检信访制度作为重要的民主监督渠道和重要的权利救济手段，为维护社会稳定、保障群众合法权益发挥了重要作用。现阶段，检察机关着力推进规范司法，深入贯彻群众路线教育实践活动，努力以群众看得见的方式树立司法的公正与权威，但不服检察机关决定、不服法院生效裁判以及不服检察机关查办的职务犯罪结果等群众信访日益多元化和复杂化，涉检信访形势日趋严峻，处置难度进一步加大。因此，必须客观面对当前涉检信访工作面临的突出问题和发展趋势，釆取多元化的工作措施，逐步完善涉检信访的法律保障和工作机制，提高涉检信访案件处置成效，进一步发挥好其积极作用。

涉检信访；多元化纠纷解决；矛盾化解

一、多元化矛盾纠纷解决机制的内涵与功能

（一）多元化纠纷解决机制的内涵

多元化纠纷解决机制，是指一个社会中多种纠纷解决方式、程序或制度(包括诉讼与非诉讼两大类型)共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。在多元化纠纷解决机制中，各种制度或程序既有其独立的运行空间，又能形成一种功能互补和相互衔接的体系，以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由[1]。多元化纠纷解决的渠道主要包括：和解、调解（包括人民调解、其他社会团体组织的调解、行政调解）、救助、帮扶、仲裁、诉讼，概括讲就是诉讼渠道和非诉讼渠道。非诉讼纠纷解决方式被统称为替代性纠纷解决方式，即ADR（Alternative Dispute Resolution）。尽管他们各自调整的对象、程序设计以及法律效力不尽相同，但共同的功能是解决纠纷，它们相互协调、相互补充，构成多元化解决纠纷体系[2]。

（二）多元化纠纷解决机制的功能作用

1.有利于软化法律规则的刚性处理。法律规则的性质决定了其规定非此即彼，但现实中的事实并非如法律规则一般，有时虽事实存在但无证据还原，此时仅依据法律规则处理案件必定不能使所有当事人信服，尤其对于弱势群体的保护，法律规则更加难以充分体现，因此当事人的和解、群众组织的调解及其他非诉讼方式的引入更为化解当事人心中的怨气，更有利于实现争议双方的案结事了。

2.有利于修复受损的社会关系。因婚姻家庭、邻里纠纷或地缘因素等民事纠纷引起的刑事案件当事人之间往往有长期且稳定的人身或财产关系，这种关系一旦被破坏，将导致家庭和社会因素的不安定，而当事人所属地域的民众舆论往往对当事人产生重大的影响，当事人更加看重身边人对案件处理的意见与看法。此种情形下，仅靠诉讼手段并不能完全打开当事人心中的郁结，而是需要更贴近地气的调解、和解或公开答复等方式为宜。

3.有利于实现多种纠纷解决途径间的贯通。多元化纠纷解决机制将司法机关、民间组织、个人的纠纷解决途径整合在一起，以检察院为枢纽，脉络四通八达，触角可及社会各个层面，可以有效整合矛盾纠纷化解力量，充分发挥各纠纷解决方式的优势作用，从而更好地化解社会矛盾。

4.有利于预防矛盾纠纷的再发生。多元化的矛盾纠纷化解机制，使司法机关与政府、民间力量构筑起社会矛盾化解得大网络，在这张“大网”的覆盖下，社会个体与群体在产生矛盾的初期就可以寻求调和矛盾的组织和机构，对矛盾纠纷提前介入进行调处，将纠纷消融在萌芽状态。另一方面，非诉讼矛盾纠纷化解方式相比诉讼化解方式更加强调当事人与基层组织的参与作用，处理社会矛盾的过程也是民众接收法制宣传教育的良好途径，处理结果更能产生社会群体性效应，更有利于预防矛盾纠纷的再发生。

二、涉检信访案件多元化纠纷解决机制建立的必要性

（一）当前涉检信访案件矛盾化解的工作模式与理念

当前涉检信访矛盾仍高位运行，化解社会矛盾的方式也不断更新，但从化解矛盾的工作思路分析，化解矛盾的方式主要分为两个部分：一是检察机关通过检察职能化解矛盾，可以简称为内部工作模式；二是检察机关联合其他单位、组织或个人，发挥双方或多方的工作优势，达到化解矛盾的目的，可以简称为联合工作模式。

1.内部工作模式的现状。控告申诉检察处是受理和化解涉检信访矛盾的主要职能部门，提到涉检信访矛盾化解，熟悉检察机关工作的大多数人觉得是控告申诉检察处负责的工作，甚至有人将矛盾化解的好坏同控申检察干警的工作能力相联系，其实化解矛盾部门单一化正是涉检信访矛盾化解面临的最大现实。

结合涉检信访矛盾的种类与阶段，控告申诉检察处也会联合院内其他业务部门开展共同化解工作，称为联合接访，联合接访需要控申部门与反贪、反渎、公诉、侦监等业务部门的沟通配合，投入的精力、时间较多，实际工作中启用联合接访的次数较少，未能充分发挥出“全院一盘棋”的化解优势。

2.联合工作模式的现状。涉检信访矛盾日益多样化与复杂化，检察机关仅靠自身职能的发挥无法达到息诉罢访的目的，因此检察机关会联系与信访事项相关的单位、组织或个人共同做好矛盾化解工作。从当前发展来看，主要分为三种工作子模式：一是争取检察机关同级党委和政府部门的支持；二是联系信访人所在地基层政府、社会组织或有影响力的个人，通过其与检察机关的沟通配合，做好释法说理与矛盾化解工作；三是加强与同级人大、法院、公安、司法行政部门及律协等单位组织的沟通协调，在矛盾化解过程中引入第三方法律专业人士，促进信访事项在法律范围内解决。

涉法涉诉信访改革工作推进以后，诉访分离成为信访工作的首要问题，涉检之诉归属检察机关管辖，非涉检之访归属政府部门及其他单位组织管辖，因此检察机关在处理涉检信访过程中应当更加重视与其他机关的协调配合。邀请基层政府、社会组织、个人及第三方法律专业人员参与矛盾化解是近几年涉检信访工作的发展趋势，高检院除了对刑事申诉公开审查工作中的参与人员、参与程序有相应法律规定之外，其余类型矛盾的化解没有第三方参与机制的相应规定。第三方以何种身份参与、参与过程中具有哪些权利和义务、第三方参与矛盾化解的各项保障如何完成？这些问题均在摸索阶段，各地做法不一，评价也不一。

3.涉检信访矛盾化解的思维理念。与涉检信访矛盾数量的逐年增加相比较，检察机关化解涉检信访的工作理念变化有所延迟，目前仍停留在法治模式、安抚模式和调解模式共存的工作理念上。能采用安抚模式解决的先安抚，安抚解决不成的就调节，调解不成的就依法处理，这是以往矛盾化解的思维顺序，显然已经不能与当前诉访分离、依法化解的司法理念相适应。

（二）当前涉检信访矛盾化解存在的问题

1.化解矛盾部门单一化。很多检察人员对侦监、公诉、反贪、反渎、民行等业务工作的化解矛盾功能认识不足，易生“事不关己、高高挂起”的片面认识[3]。在构建“大控申”的要求下，不少检察机关整合内部资源甚至借助外部资源积极化解社会矛盾，但是，这种化解机制的组织性不强，既没有常设的组织机构，也没有将这种机制以制度的形式固定下来，导致矛盾化解工作散乱无序。

2.矛盾化解方式单纯简单。在办案中不善于发现矛盾、化解矛盾，对已经出现需要化解的社会矛盾很大程度上依托释法说理、心理疏导，探索刑事和解、司法救助等工作，没有形成化解矛盾的意识，不注意分析影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，即使发现问题后也没有妥善处理，存在能拖就拖的思想。

3.化解矛盾的手段不健全。近年来检察机关对一些信访人“法度之外，情理之中”的诉求，做了很多思想疏导工作，还为部分生活极度困难的当事人尽力申请司法救助资金，协调基层组织帮扶救困。但是，一方面，检察机关作出的不利于当事人的终局决定后，一些当事人法律救济途径走到尽头，检察机关的释法说理、思想疏导无助于解决实际困难，息诉果不明显。另一方面，许多涉检信访矛盾最终归结于经济诉求，但检察机关并无专项维稳资金，对恢复名誉、落实政策，特别是经济赔偿、补偿等要求，缺乏解决能力，致使一些案件不能及时息诉罢访。

（三）多元化纠纷解决机制建立的必要性分析

1.形成全程矛盾化解的工作意识。多元化纠纷解决机制虽重视诉讼方式的重要价值，但更重视案件办理全过程的矛盾化解方法，在受理案件之初、在办理案件之中和案件办结之后均要考虑到矛盾化解的必要性与可行性，如受理之初引入和解程序，办理之中强调民众参与，办结之后重视关系修复，从当事人和解、第三方参与和检察机关主导等多途径做好矛盾化解工作，有利于摒除之前不善于发现矛盾、不主动化解矛盾的工作习惯。

2.丰富矛盾化解手段，形成矛盾化解合力。多元化矛盾纠纷解决机制强调多途径、多样化的矛盾化解方式，受理涉检信访案件后，既可以采用法律规定的立案监督、刑事申诉、国家赔偿、举报初核、不立案线索审查、司法救助等法律途径解决，也可以采用当事人和解、第三方参与化解、基层组织调解等非诉途径解决，也可以采用行政救济、社会帮扶和心理辅导等专业途径解决，矛盾化解方式更加丰富，矛盾化解手段的适用更加灵活，也更有利于控申处与检察机关内部职能部门及其他机关的协调配合，从而形成矛盾化解的合力，当然也给检察机关的职能发挥带来了新的挑战。

3.更能树立检察机关的司法公信力。检察机关建立涉检信访多元化纠纷解决机制的目的在于依法办案的基础上，多途径保障当事人的合法权益，消除当事人对司法处理决定的误解，最大程度地修复社会关系，其核心是依法办案，重点是通过保障当事人合法权益化解社会矛盾，落脚点是通过化解矛盾增强当事人对法律的尊重与敬畏。因此实行多元化的矛盾纠纷解决机制，有利于增强检察机关的为民司法意识，有利于化解社会矛盾，有利于树立检察机关的司法公信力。

三、检察机关多元化矛盾纠纷解决机制的构建

（一）事前预防，源头治理，减少涉检信访案件的发生

1.加强检务公开。司法活动的专业化、封闭化和神秘感是阻碍司法民主并让群众对司法产生疏离感、陌生感的重要原因[4]。人民群众对检察工作程序、诉讼监督职能的认知不足，容易对检察机关处理决定产生误解，随着公民法律意识的不断增强，人民群众对于法律程序和法律决定的知情权、参与权更加迫切，因此需要检察机关不断提供便捷、有效的检务信息公开平台，适时公开全面、动态的检务信息。检察机关应当尽快适应社会发展趋势，采取灵活有效的措施，不断满足群众需要，重视通过网络信息平台处理群众举报、控告、申诉，保障当事人对案件的知情权，保障人民群众对法律处理决定的监督权，让群众以看的见、参与到的方式体会法律的公平正义，从而减少涉检信访的发生。

2.完善案件质量考评监督与责任追究机制。建立从源头避免涉检信访发生的案件质量考评体系与责任追究机制，将因执法错误、失误、瑕疵、不规范、不文明引起涉检信访的案件纳入案件质量考评体系，作为评价案件质量优劣的重要因素，同时建立相应的责任追究机制，对处理决定错误、程序适用错误、造成重大社会影响或诱发群体性事件的承办人，追究相应纪律责任与法律责任，从而使承办人充分重视执法的规范性和矛盾化解的重要性。

（二）事中调处，合力应对，多途径化解涉检信访

1.加强释法说理和信访答复水平

针对息诉工作难的特点，认真落实《北京市大兴区人民检察院检察官以案释法实施细则 （试行）》的具体规定，将释法说理工作纳入案件办理的必经程序，要求释法说理达到“三个百分之百”，并作为检验办案人员责任、检验办案质量的标准[5]。即百分之百说理（全部信访案件都要释法说理），说理百分之百（对信访人提出的理由全部都要说理到位），实现百分之百息诉。检察机关在答复来访群众过程中，切忌不顾信访人诉求和心理变化，只关心自己有没有把准备好的信息答复完，而是要先了解清楚信访人的诉求及关切点，再有的放矢，并在答复过程中时刻关注信访人的心理变化与其内心纠结的问题，做到答复有节奏、有策略。答复的内容要有针对性，信访人的疑惑是什么，答复的重点就是什么，不能回避信访人的主要诉求，更不能绕开问题讲空话和敷衍的套话，一定要对信访人关心的问题做详细解释，用通俗易懂的话让其明白此问题的法律规定与处理的合理性，提升答复的实际效果。

2.完善多元化矛盾纠纷解决机制

（1）落实首办责任制。把初信、初访答复工作纳入到首办责任制中，对于办理的不捕、不诉、不立案和其他有可能引起涉检信访的案件，案件承办人要严格落实首办责任制度，做好风险预判和稳控方案，并将风险情况向控申处报备。一旦出现来信、来访，控申处可以适当解释，如信访人坚持要求承办人给予解释，承办人应当主动做好释法说理工作，要改变以往在当事人信访后才被动消极应对的习惯。

（2）做好矛盾排查与预判工作[6]。定期对所有在办案件、来信来访进行排查，把有可能引发涉检信访、产生重大不良社会影响或者群体性突发事件的在办案件分等级列出，自行或联合控申处预判矛盾风险发展的可能性，确定以何种方法避免矛盾的产生与发展，对于已产生的涉检信访案件，逐案分析研究，确定化解方案，确定包案领导与责任人，采用适宜的方式将矛盾化解到位。

（3）建立畅通的联合接访机制。在全院范围内建立联合接访机制，对于符合市院联合接访工作规定的情形，明确各部门职责，由控申处与承办部门开展联合接访工作，形成接访和矛盾化解合力。联合接访机制中，明确各业务处室负责人为第一责任人，承办人为直接责任人，符合联合接访的情形时，控申处应当积极配合其他业务处室做好联合接访工作，制定接待预案，统一答复口径，形成化解合力，如遇有控申处与其他业务处室意见不一致的情形，分别及时向主管领导汇报，由主管领导确定接待方案，力争第一时间做好释法说理和矛盾化解工作。

（4）重视刑事申诉过程中的当事人和解。刑事申诉和解是在“恢复性司法”理念影响下兴起的一种新型办案模式，它充分认识到了刑事申诉案件办理的矛盾化解作用，将原有的检察机关单方化解申诉人诉求转化为检察机关、申诉人和被申诉人三方共同解决，因此化解方式更加灵活和多样化，化解效果更加彻底。因此，在原案处理没有错误的前提下，应当重视与当事人双方的沟通交流，寻求当事人诉求满足的平衡点，争取借助双方当事人的和解实现申诉人的合理诉求，从而彻底化解社会矛盾，最大程度修复受损的社会关系。

（5）引入第三方力量参与矛盾化解。涉检信访案件办理过程中，可邀请资深律师作为特约接待员，重视律师在释法说理上的优势作用，同时在刑事申诉和国家赔偿案件办理过程中，推行律师代理工作机制，增强刑事申诉和国家赔偿案件办理的透明度与参与度，使得检察机关的案件办理与释法说理更具有说服力与公信力。同时，对于在办涉检信访案件，检察机关加大公开审查工作力度[7]，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员、人民调解员或者信访人所在单位、居住地的基层组织人员以及专家学者等第三方力量参与案件办理，通过中立的第三方来评判“信访人的诉求是否合理，司法机关的执法是否公正，检察机关的案件办理是否规范”，通过讲事实，摆证据、明是非、释法理，让信访人能够在参与案件办理的过程中解决疑惑与诉求，体会到司法的公平公正，从而增强案件办理的法律与社会效果。

（6）建立完善的司法救助工作机制。建立全院一盘棋的司法救助工作机制，健全属地财政部门对司法救助资金的审批保障机制、公诉、未检部门与控申部门的案件衔接机制、行装部门与控申部门的救助资金申请与支付机制和控申部门对被害人救助诉求的审查机制，强化属地党委政府对司法救助工作的保障力度，理顺司法救助各环节的工作流程，明确各相关部门的职责范围，形成全院一盘棋的工作合力，更好地保障刑事被害人及其他符合救助条件的当事人的合法权益，体现司法机关的人权保障与人文关怀，从而消除其对司法机关的误解或消极态度。

（三）事后处置，情法兼顾，有效终结涉检信访

1.依法终结涉检信访案件。对于符合终结退出情形的涉检信访案件，严格依法执行终结退出程序，并做好与属地政府机关的交接与配合工作，对于己经终结退出的涉检信访案件，检察机关做好说服教育工作，不再受理，并及时通报相关政府部门，并报同级政法委备案，由属地政府做好矛盾化解与风险稳控工作。当事人继续缠访闹访、寻衅滋事的依法移交公安机关进行行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。

2.积极开展社会帮扶工作。对于因刑事案件造成身体残疾或家庭困难的当事人，积极开展社会帮扶工作，联系属地政府相关部门提供必要的行政救济，联系人才市场提供合适的工作岗位，对于不符合司法救助情形但生活极其困难的当事人，可以发动身边的同事或其他社会力量自发捐款提供帮助①如北京市人民检察院第二分院控告申诉检察处2015年在办理闫某涉检信访案件中，采用了控申党支部爱心捐款的形式开展救助工作，捐款数额甚至超过了向民政部门申请的救助款，充分体现了检察干警对基层人民群众的深厚感情，闫某被检察干警的爱心善举深深感动，向该院赠送锦旗表示感谢，也自愿结束了长达两年的缠访。，尽量弥补法律所不能规范的当事人损失，尽最大可能地帮助当事人解决实际困难，使其能够适应社会发展的需要，从而消除社会不稳定的隐患。

3.适时开展心理疏导工作。针对长期受信访困扰的当事人，其自身无法消除长期信访带来的心理阴影，应当重视对其心理的辅导与调整，在接待过程中开展心理疏导与郁结化解的同时，可以加强与心理辅导专业机构的沟通配合，利用专业人士对当事人适时开展心理辅导与矫治，使其对社会、生活、案件产生全新的认识，帮助其消除产生信访的心理因素，步入正常的生活轨道。

[1]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革[J].中国法学, 2014(4):178.

[2]王侃.多元化纠纷解决机制的实证研究[D].武汉：华中科技大学,2009:4.

[3]曾学愚.检察机关化解社会矛盾工作情况调查[J].人民检察, 2011(1):73.

[4]江苏省南通市通州区人民检察院.试谈检察环节化解社会矛盾工作机制之完善[J].河北法学,2011(9):195.

[5]广东省东莞市人民检察院刑事申诉检察科.刑事申诉检察化解社会矛盾路径探索[J].人民检察,2010(10):23.

[6]施春典.关于完善处理涉检信访长效机制的思考[J].中国检察官,2010(3):32.

[7]穆红玉.刑事申诉检察工作面临的挑战与应对[J].国家检察官学院报,2013(1):48.

Research on the Dispute Resolution Mechanism of the Diversified Dispute Cases Involving the Prosecution

Zhao Zhijie,Liang Hui,Liu Canle
(Daxing District people's Procuratorate of Beijing,Beijing 102600)

Procuratorial complaint letters and visits system,as an important democratic supervision channel and an important right relief means,has played an important role in maintaining social stability and safeguarding the legitimate rights and interests of the masses.At present,the procuratorial organs are trying to promote judicial norms,carry out the mass line of educational practice,and strive to establish judicial justice and authority by obvious means.However,complaint letters and visits cases such as refusing to accept the decision made by the procuratorial organ and the court,denying the appeal of the prosecutors investigating duty crimes,present an increasingly diversified and complicated situation where the disposal difficulty is extremely huge.Therefore,in order to bring its positive role into full play,we are supposed to face the problems and development trend of the current situation in an objective way,to take diversified measures,and gradually to improve the legal protection, working mechanism and the disposal effect involving procuratorial complaint letters and visits cases.

procuratorial complaint letters and visits;diversified dispute resolution;resolve conflicts

DF73

A

1671-5101(2016)05-0065-05

（责任编辑：孙雯）

2016-01-11

赵智杰（1969-），男，北京人，北京市大兴区人民检察院控申处处长，大学本科学历。梁慧（1984-），女，陕西汉中人，北京市大兴区人民检察院控申处副处长，法律硕士。刘灿乐（1984-），男，河南濮阳人，北京市大兴区人民检察院控申处助理检察员，法学硕士。