论我国财政补贴的经济法规制

吕清正

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

论我国财政补贴的经济法规制

吕清正

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

我国财政补贴存在支出缺乏有效约束、影响国内公平竞争秩序等共性问题，也有具体补贴的个性问题。经济法有必要从控制补贴支出和规制政府反竞争行为不同层面、从约束财政支出公平和规范具体补贴不同层级规制财政补贴。完善财政补贴的经济法规制，需要推动财政补贴的清理整治，完善《宪法》、制定《公共财政支出法》，完善《预算法》，建立竞争性评估制度，完善违宪审查机制。

财政补贴；公共性；政府反竞争行为；经济法

我国财政补贴存在的问题，在立法层面，法律文件层级低，主要表现为各部委的通知、规定、细则、办法等，缺失专门规范财政补贴的基本制度。在实践层面，财政补贴存在经济转型的痕迹，项目繁多，支出无序。财政补贴制度的问题既有各类补贴的共性问题，如支出缺乏有效约束、影响国内公平竞争秩序等，也有具体补贴的个性问题和特殊问题。为了明晰研究对象，先从经济法角度明确财政补贴的涵义很有必要。

一、财政补贴的经济法界定

经济学界对财政补贴的界定，更多从经济效应角度出发，如果经济效果相同或近似，在概念上往往没有进一步细分的必要。法学领域更多要考虑定性问题，只有提炼出较为单纯的一类补贴支出，才可能讨论一致性的价值目标、法律原则甚至制度设计。其中，国际贸易法对补贴的研究，关注财政资助对公平竞争和国际贸易的扭曲作用，至于具体形式也不太苛求，倾向于宽泛解释补贴，如《SCM协定》。而经济法学对财政补贴必然关注政府支出的公共性和公平性，研究补贴支出的程序和监督机制，财政补贴与税收优惠、政府投资、政府采购、财政贷款等之间的差异不可忽视，界定概念必然严格许多。因此，经济法对于财政补贴的界定可以采取广义和狭义之分，广义的财政补贴应当与政府投资、政府采购、政府贷款区分开来，包括直接无偿的补贴支出和负担减免的税费优惠，狭义的财政补贴仅指对直接无偿的补贴支出。本文采用狭义的概念。

此外，财政补贴与社会保障资金的支付、行政事业单位经费的拨付等仍需要进一步厘清。首先，财政补贴不包括社会保障支出。社会保障支出是普遍惠及国民的财政支出，在许多发达国家都是财政支出的主要支出项目，即便是缴费制的我国，财政对社会保障基金的支持责任也是持续性的。而财政补贴，只惠及特定群体，一般具有明显的政策性和时效性。我国社会保障是以养老、失业、医疗三大保险为主，工伤保险、生育保险、社会救助和社会福利为辅的社会保险体系。[1]社会救助由国家财政支持，面对社会特殊群体；社会福利的资金来源国家和社会，社会成员无须缴费；基本养老、基本医疗和失业等保险基金，分别单独核算，但是政府对社会保险基金承担的是补足责任，即基金支付发生困难，同级财政予以支持。其次，财政补贴不应包括普遍性的补贴。《SCM协定》第8、9条规定了不可诉补贴，其中包括非专向性补贴即普遍性补贴，并非要把专向性补贴和普遍性补贴作为一种分类，而是认为普遍性的补贴不会扭曲资源配置，不受《SCM协定》的限制。而且在宽泛解释补贴概念的情况下，普遍性的补贴自然也是存在的。而从经济法学视角，普遍性补贴却无法成为财政补贴的一种类型，否则财政补贴与普惠性公共支出、社会保障支出将混为一谈。财政补贴的“特定性”与专向性也有细微区别，专向性是指补贴授予了特定的企业（群）或产业（群），只有具备专向性的补贴才可能扭曲国际竞争和国际贸易，受《SCM协定》规制。专向性只适用于竞争领域，而特定性还可指向非竞争领域，专向性只针对企业或产业，而特定性可以指向消费群体。在国内，补贴特定的行业或产业，一般不产生垄断问题，补贴消费个体，如消费者、学生等，通常也不产生反竞争问题。《SCM协定》针对竞争领域和影响国际贸易的补贴，而非竞争领域和不影响国际贸易的补贴，如我国铁路公益性运输补贴，①参见《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函[2013]47号）第八条。仍属于经济法学财政补贴制度的调整范围。

二、我国财政补贴的经济法问题

我国财政补贴的问题，有立法方面的，也有实践方面的；有决策环节的，也有执行、监督环节的；有实体方面的，也有程序方面的，但是基本问题体现为财政支出的有效约束与补贴影响国内竞争秩序两个方面。

（一）补贴支出缺乏有效约束，公共性和公平性严重不足

我国补贴支出种类庞杂，依据多为规范性文件，补贴政策的制定缺失目的、基本范围等方面的约束。国家权力机关主要控制支出总额，行政部门对资金分配有较大的自由裁量权，支出结构不合理和预算执行的不规范。[2]比如，我国国有企业的亏损主要由政府预算赤字弥补，1986年国企亏损的78%由财政补贴弥补，1993年仍达到55%。[3]1998至1999年，财政部为四大银行1.71万亿的不良资产买单，还有财政部与中国人寿集团公司建立共管基金消化中国人寿剥离保单的利差损350亿元等。入世以后对国企补贴也进行了清理，但不规范的现象仍然存在，2005年和2006年，中石化连续获得巨额财政补贴100亿和50亿元。虽然中石化在炼油业务上承担了政策性亏损，但是在整体盈利的情况下，公平性受到普遍质疑。再如，为了重振低迷的楼市，继成都和西安之后，南京也实施了财政补贴购房者的措施。公共财政补贴少数买房者，而不是建设保障性住房，即便形式上获得人大同意，无形中放大马太效应，加剧贫富分化，与经济法实质正义的理念背道而驰。[4]

（二）财政补贴的滥用，严格影响国内公平竞争的秩序

我国对工商企业的补贴由来已久，入世以后，我国清理和规范补贴更多是为了符合 《SCM协定》的要求，然而财政补贴对国内竞争秩序的影响却长期被忽视。我国财政补贴对国内市场竞争秩序的负面影响日益突出，比如外商投资企业片面享有优惠，不利于内外资企业的公平竞争，损害了民族产业的发展；招商引资滥用补贴，外来企业获得不正当的竞争优势；补贴本地企业，可以达到限制外地商品进入本地市场的目的等等。各地普遍存在税收的先征后返或财政补贴等方式争夺经济资源和税收资源的做法，从局部和短期利益看，对招商引资有一定的成效，但是从整体和长远利益看，各地招商引资的恶性竞争下，倒逼地方政府为了吸引投资而展开补贴竞赛，流失了大量财政收入，滋生腐败，在一定程度上抵消了国家宏观调控措施的实施效果。不受控制的补贴对国内统一大市场和省份之间的贸易造成严重扭曲和破坏，比较落后的省份可能在补贴竞赛中输给富裕的沿海省份，导致区域发展的更加不平衡。[5]

三、财政补贴的经济法规制路径

我国财政补贴法律制度的内容丰富，需要实现补贴支出的公共性和公平性，还要维护公平竞争的市场秩序，既要统一规范补贴的共性问题，又要解决具体领域补贴的特殊问题。

（一）从控制补贴支出和规制政府反竞争行为不同层面规范

不具有普惠性的补贴缺乏良好的制度设计，必然出现全体纳税人的钱流向少数群体，绝大多数人却无法获得直接或间接的好处，公共利益没有体现，这不仅与公共财政相悖，而且对绝大多数纳税人来说也是不公平的。财政补贴公共性与公平性，需要从程序和实体两个方面实现。程序方面，保障企业以公平竞争的方式获取补贴，推进财政信息公开，使财政补贴的预算编制、批准、执行、监督等始终处于公众的监督之下。实体方面，在目的、支出范围、决策机制等方面实现财政补贴法定，这也是财政支出法定原则在补贴领域的具体化。然而，政府补贴还可能产生的反竞争效果，这就需要另一层面规制政府反竞争行为的法律制度。财政补贴的滥用破坏了公平、自由的市场竞争秩序，成为行政垄断的新形式。规制财政补贴对国内竞争秩序的影响，亟待借鉴国外先进的立法经验，规制补贴对国内竞争秩序的影响。补贴往往是实现经济政策的重要工具，不同于地方封锁等典型的行政垄断，补贴的经济影响也相对复杂，实践中补贴已成为政府反竞争行为的重要形式。而我国现行的反垄断立法对行政垄断的规制效力十分有限，更无力应对繁多复杂的补贴的评估和规制。《反垄断法》规定了上级行政机关责令改正的责任追究方式，而 《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》也只是解决了工商行政管理部门向行政部门的上级机关或者公共组织的管理机关依法提出处理建议的层级管理关系。[6]而2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》拓宽了规制思路。

（二）从约束财政支出公平和规范具体补贴不同层级规范

现实社会中，衡量财政分配公平的正义标准，是绝大多数社会成员认为合理的分配结果和分配程序，这通常以法律的形式表现出来。而财政补贴就是特殊情况下的财政分配的不平等，由于其特点是一部分人受益的同时，不会直接损害其他人的利益，所以在实践中政府普遍使用。不平等财政分配，如何保证公平性，关键在于考察目标的公益性、程序的公平性、支出事项和标准的法定性等。首先，目标的公益性是法学评价财政补贴的首要步骤。“公益”没有绝对标准，但是在宪政体制的法治国家，直接源于宪法的公益理念，就是法律体系内所追求的“公益”，而国家任务和国家基本原则是宪法公益理念的基础。[7]因此，在判定财政补贴制度是否具有公益性必须从宪法所确认的国家任务和国家基本原则入手。其次，程序的公平性在于资格和条件是平等开放的，符合要求的人受到同等对待，而资格和条件的设定必须与公益性的目标密切联系。如果不能同等对待国企和民企、外资和内资，或者特殊对待少数人，都是违反机会公平的要求。最后，支出事项和标准的法定性是财政补贴结果公平的必然要求，财政补贴的支出事项和标准过于随意，必然滋生腐败，受益人获得过多的不当利益，带来结果的不公平。支出的事项是公益性目标的具体化，标准的设定也是制约财政支出的有效方式。由此，对财政支出的目的、基本用途、权限配置、监督等问题有必要做出统一的基本规定，对财政补贴也应有基本要求。而对于具体领域的补贴，存在许多特殊问题，还需要专门法律的规范。比如农业补贴，农业补贴的类型、对象、标准、权限配置等，不仅要符合WTO《农业协定》的规定，还要考虑我国农业发展和国家财力的实际情况。再比如可再生能源补贴，可再生能源电价补贴使采取配额制还是坚持强制上网电价制度，可再生能源非电价补贴的规定等，也必然需要针对性的专门规定。

四、我国财政补贴的规制完善

（一）财政补贴的改革治理

财政补贴，涉及财政支出的公共性、公平竞争等不同性质的法律问题，不同领域的补贴差异大，加之种类繁杂而规模庞大、体制因素未根除、法律文件亟待清理等积弊，决定了专门制定“财政补贴法”并不可行，就是建立财政补贴的基本制度也很是艰巨。更由于财政补贴牵涉深源的财政法治，甚至宪政问题，所以，财政补贴的改革治理，是一个面广复杂的系统工程，很有必要从原则到具体规则、从基本问题到一般问题和特殊问题，从上位法到下位法的方式，推动财政补贴的清理整治，逐步实现财政补贴的法治化。

（二）完善《宪法》，制定《公共财政支出法》

财政权力在人大与政府、中央与地方之间的配置，财政支出的用途等重大事项，需要在宪法中做出明确规定，这也是财政立宪的必然要求。西方发达国家的宪法不仅规定了“税收法定”，还规定了财政支出的“法定”，严格限制了财政支出的用途。[8]而我国现行宪法与财政支出相关的内容仅是预算编制执行、人大对预算权的审批权等，内容极为简单。而财政补贴作为非普惠性的财政支出，在我国的支出规模庞大，极易出现全体纳税人的钱流向少数群体，而绝大多数人却无法获得直接或间接的好处的问题，如何实现公共利益，如何实现公共性和公平性，关系到公共财政的建立和实现，还关系到财政支出的范围，以及对公共产品成本的部分负担抑或全部承担的界线问题，宪法理应做出原则性要求，制定《公共财政支出法》从实体和程序方面做出具体明确的规定。

（三）完善《预算法》

预算控制是控制财政补贴支出的重要途径，在预算编制环节，继续强化财政部门的主导权，并设立预算管理部门，控制预算支出的具体名目。在预算审议环节，对补贴支出在内的重要事项，采取分项审议和表决，禁止人大对补贴支出的增额修正权。在预算执行环节，将预算的变更均归入预算调整，明确预算调整的审批权限。此外，我国还应完善财政信息公开和公民参与预算决策。

（四）建立竞争性评估制度

我国反垄断执法机构不能对行政垄断直接处罚和责令纠正，但是可以在反垄断委员会主导下，对地方出台的法律文件进行竞争评估，甚至可以接受投诉，对地方的财政补贴政策提出评估意见和法律建议。即便没有法律约束力，也可以作为竞争评估的重要依据。对地方的竞争性评估的结果可以与中央财政转移支付挂钩，财政转移支付可以成为制约地方政府反竞争行为的有效手段。

（五）完善违宪审查机制

有必要在全国人大常委会下设立专门机构，协调处理财政关系在内的央地关系。在全国人大之下设立宪法法院，负责审查全国人大常委会和地方人大的立法；扩大行政诉讼范围，将行政法规、规章等政府立法，由最高人民法院审查。

[1]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2004:156.

[2]徐孟洲.财税法律制度改革与完善[M].北京:法律出版社, 2009:312.

[3][8]刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社,2006:150，173.

[4]杨宇.财政补贴法制化的必要性[J].中国外资,2009(10):41-43.

[5]米克·范德威.欧盟国家援助政策对中国的启示[C]//王晓晔.竞争执法能力建设,北京：社会科学文献出版社,2012:133-140.

[6]戴龙.论行政性限制竞争行为规制的制度选择[C]//王晓晔.反垄断法实施中的重大问题,北京:社会科学文献出版社, 2010:322-338.

[7]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南:山东人民出版社, 2001:187.

On Regulation of Financial Subsidies in China from Economic Law Perspective

Lv Qingzheng
(Anhui University,Hefei Anhui 230601)

Financial subsidies in China are lack of effective constraints,which have common problems such as affecting domestic fair competition order,and also have the character of the specific subsidies.It is necessary for the economic law to control government subsidies and regulate the anti-competitive behavior of different levels from the constraint of fiscal expenditure fair regulation at different levels.In order to perfect the regulation of the financial subsidies from the economic law perspective,we need to promote the clean-up work of fiscal subsidies, perfect The Constitution,formulate The Expenditure of Public Finance Law,perfect The Budget Law,establish competitive evaluation system and improve the unconstitutional review mechanism.

financial subsidies;publicity;government anti-competition behavior;economic law

D922.2

A

1671-5101(2016)05-0009-04

（责任编辑：陶政）

2016-08-21

教育部青年基金项目（编号：16YJC820024）；安徽省高校省级优秀青年人才基金重点项目（编号：2013SQRW004ZD）；安徽大学博士科研启动经费项目（编号：J10113190053）。

吕清正（1979-），男，安徽寿县人，安徽大学法学院讲师，安徽大学经济法制研究中心研究人员，法学博士。研究方向：财税法、竞争法。