农地流转法律问题探析

李淑慧，张 晶

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

农地流转法律问题探析

李淑慧，张 晶

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

农地流转是保障国家粮食充足、实现农业现代化、提高农民生活水平的重要举措。然而，农地流转存在土地所有权主体虚位、土地流转程序不规范、土地市场中介组织不完善等众多障碍。因此，采取完善农地产权制度、规范农地流转行为等一系列措施将有效健全农地流转制度，推动农地合理、有序流转。

农地流转；土地承包权；对策

一、农地流转的主要价值

（一）保障国家的粮食充足

中国农村普遍的状况是，年轻力壮的农民出去打工，在农村留守的是没有劳动能力的小孩、老人。因而，农村土地大多数处于荒芜、丢弃、闲置的状态，这与我国“十分珍惜和合理利用土地资源”的政策相违背。土地流转就是在中国农村当下的这个大背景下应用而生。农地流转，既解决了闲置和荒芜土地的严重问题，又可以扩大粮食生产规模，提高粮食产量。以前，都是一家一户小规模生产，效率低、成本高。通过农地流转让土地集中，土地利用效率提高，国家粮食安全就可以得到保障。

（二）现代化农业的发展需要

现代农业的一个重要特征就是实现农业规模生产，通过土地流转可以把土地集中起来，进行农业规模经营，增加农业投入，推广农业先进技术，加强农业生产过程的管理，从而提高农业生产率。[1]

（三）提高农民生活水平的有力措施

随着城市化进程的加快，越来越多的农民工入城就业，获取一定的经济收入。这些入城务工的农民将农村闲散的农地通过流转的形式得以利用，他们既可以从流转土地中获取稳定的租金收入，又可以放心外出务工。土地一般都会流转给一些种田能手，他们善于增加管理，这样就降低了投入成本，提高了土地的产出效率，取得长久经济效益。也就意味着着农民可以获得双重收入，即进程打工收入和农地流转收入。农民收入明显增加，农民的生活水平就会提高，农村的经济也就得以提升。这样一个良性循环关系，既有利于农民，也有利于农村经济发展，更有利于提高土地资源利用效率。

二、当前农地流转中存在的主要问题

（一）农村集体土地所有权主体虚位

模糊的土地产权及其权益主体虚化现象，给农村土地流转及其土地市场发展带来了严重影响。[2]《中华人民共和国土地管理法》第十条明确规定：农民集体所有土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理；如果分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由农村集体经济组织或者村民小组经营和管理。①参见《中华人民共和国土地管理法》第10条。从法律规定得知，农村集体土地属于集体所有。表面上看，权利主体规定的非常明确，然而，给出“农民集体”概念后并没有进一步给出“集体”的概念，到底什么是“集体”存在很多分歧。这就让“农民集体”这个概念形同虚设。

（二）土地流转程序不规范

农地流转在我国农村虽然早已出现，针对农地相关问题，国家出台了一系列的政策加以支持。可是，至今尚未建立起一套完整有效的规范制度引导土地流转合理、有序、有效进行。当前，农地流转程序不规范主要表现是流转手续不完备，由于大多数农地流转是在农户与农户之间自发的进行的，日常采用的流转方式主要有转包、出租、互换等方式，所以农地流转的时候一般期限较短，以口头协议居多；有的农地流转虽然签订了书面合同，但内容不够规范，而且不向发包方进行备案，也不到土地管理部门进行鉴证。因此，使得农村土地信访案件越来越多。[3]严重扰乱了政府对农用地的管理秩序。

（三）土地流转市场的中介组织不完善

农村土地在流转过程中需要提供市场经济行为条件下相应的社会化服务内容才能让农村土地交易市场得以规范。现实中，农地流转都是农民之间自发进行的，没有正规的程序。主要原因是农地流转市场不完善，相应的社会服务职能缺失等所致。[4]当前，农地流转中介组织存在的主要问题：一是数量上不能满足土地市场交易的需求；二是中介组织的职能欠缺，缺乏土地交易时的一系列服务业务功能，比如土地价值评估等。因缺乏中介组织，一方面，农民流转土地时自己寻找交易对象，不但会增加相关成本，同时影响土地流转速度；另一方面，对于转入土地者而言，费时间、费精力、成本高，严重投资积极性，使得土地流转速度缓慢。[5]

（四）农村社会保障体系不完善

城乡二元结构特征：一是保障模式上的二元性。城市居民的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合模式，而农民主要家庭土地保障；二是管理体制的二元性。[6]这种二元保障机制，使得农民一旦失去土地，处在一种非常尴尬的境地，他们既不是真正的农民，也不是完全的城市居民，成为一个被边缘化了的特殊群体。因此，农村社会保障体系的完善与否，直接影响到土地的流转以及农村土地市场的发展。

三、解决农地流转中问题的措施

（一）完善农地产权制度

针对我国农村土地产权制度模糊带来的不良影响，我们主要有两个方面的建议：一是集体所有土地应当清楚的界定为集体所有成员所共同拥有。集体经济组织自身并不拥有土地财产权益，它是为了更好保护拥有者的财产权益而设立的组织者；二是农村集体土地所有制应该建立在最能代表农民权益的组织上，即村民小组。[7]同时，我们需要继续完善土地权能结构，做好集体土地所有权确权制度的相关配套工作，比如登记颁证工作,将土地产权落实到真正行驶使用权的集体组织上。

（二）规范农地流转行为

第一、我们国家当前的土地流转主要包括土地用途未变的流转和土地用途改变了的两种流转模式。在具体交易中，根据不同种类的农地流转，分别制定不同的流转政策加以规范。现行法律制度中，《农村土地承包法》中规定较为明确。我们应该根据现有法律制度的相关要求，制定相关政策，规范相关行为；第二、严格规范流转方式。如果采用转让方式，应该经过发包方同意；第三、规范土地流转合同。农地流转的时候要签订正式合同，用合同约束双方。

（三）完善农地流转中介服务组织

农地流转的中介组织应该定位于“服务性” 的社会组织，即它是农民土地流转权益的维护者。针对农地流转中介组织的缺陷，我们构建农地流转中介服务组织的具体内容包括：第一、用法律规定中介组织的相关法律问题；第二、依法制定农地流转中介组织的监督管理制度，加强监督管理，逐步将农地流转中介组织纳入法制化轨道。第三、设置适合农地流转中介组织的执法机构,使农地流转中介组织在开展活动时有法可依，违法必究。[8]

（四）完善农村社会保障制度

今后，我们必须遵循城乡一体化的改革方向，改变重城市轻农村的保障政策。一方面，逐步降低城镇居民享受的福利补贴；另一方面，加大农村社会保障的投入力度，提高农民的保障水平。[9]其次，要逐步建立农村最低生活保障、养老保险、合作医疗等农村社会保障体系，以此减弱农民对土地的依赖性，不在把土地当作唯一的保障。最后，建立多元化的筹资机制。

[1]汪娟,朱忠贵.农村土地流转存在的主要问题及对策[J].科技创业,2016(8):32.

[2]梁爽.新型城镇化背景下农村土地确权问题探讨[J].山西农业科学,2015,43(10):1359-1362.

[3]兰晓红.农村土地流转动因、问题及对策研究[J].特区经济, 2010（10）：160.

[4]5.吴锋锋,彭会清.我国农地流转存在的主要问题及其对策[J].沈阳农业大学学报(社会科学版),2013,15(5):532.

[5]王艳平.新日期完善农材土地流转制度的思考[J].农业经济, 2010(2):27.

[6]李成云,黄玮.完善驰国农村社会保障制度研究[J].中国财政,2009(10):55.

[7]韩文丽,马位正.现行土地制度与农民权益保障问题研究[J].生产力研究,2010(4):64.

[8]王志章,兰剑.农村土地流转中介组织相关问题研究[J].科学决策,2010(3):49.

[9]薛艳萍.我国农村社会保障制度存在的问题及解决路径[J].商业时代,2010(11):94.

The Analysis on Legal Issues of Farmland Circulation

Li Shuhui，Zhang Jing
（Anhui Vocational College of Police Officers，Hefei Anhui 230031)

Farmland circulation is the important measure to safeguard sufficient national food,realize agricultural modernization,and improve farmers'living standard.However,there are some issues in the process of farmland circulation,such as the absence of the subject of land ownership,non-standard land transfer procedures, imperfect land market intermediary organization.Therefore,to adopt a series of measures to improve the rural land property rights system and regulate the rural land transfer behavior will effectively improve the rural land transfer system,and promote the rational and orderly transfer of agricultural land.

farmland circulation；land contract right；countermeasures

D922.32

A

1671-5101(2016)05-0043-03

（责任编辑：陶政）

2016-07-20

本文为安徽省教育厅人文社科一般项目：安徽省土地承包经营权流转法律问题研究（项目编号：12219rwsk2015B01）的阶段性成果。

李淑慧（1984-），女，甘肃平凉人，安徽警官职业学院法律一系民商法教研室教师，硕士，研究方向：农村地区经济法治。张晶（1983-），女，安徽安庆人，安徽警官职业学院教务处工作人员，硕士，研究方向：公司法。