以国家安全为视角论新闻自由的法律规制

刘若晨

（国际关系学院，北京 100091）

以国家安全为视角论新闻自由的法律规制

刘若晨

（国际关系学院，北京 100091）

新闻自由是作为法人的新闻媒体所享有的对于事实真相客观公正地报道不受阻碍的权利，新闻传播对于国家安全有着巨大的影响，如果新闻自由被滥用，会对一国的国家安全产生负面影响，威胁一国的国家安全。中国现有的对于新闻自由的限制性、禁止性规定较为分散，未形成系统的法律规范，且法律效力较低。因此，应当完善我国的立法，制定效力更高、更为系统的法律规定，以维护我国的国家安全。

国家安全；新闻传播；新闻自由；新闻自由限制

伴随着传播技术的高速进步，现如今对于国家主权的捍卫以及国家安全的维护已经不再局限于传统概念，一个国家对于主权的行使也不再拘泥于领土、领海以及领空的范围内。诸多妄图分裂中国的不法分子利用新闻的传播，试图获取我国的国家机密以及破坏我国的主权及安全，一个现实的结论摆在大家面前，那就是愈加发达的新闻传播方式给维护国家安全带来了新的挑战，因此对于新闻自由与国家安全间关系的讨论与平衡至关重要。

一、新闻自由的概念

（一）“新闻自由”的界定

1951年，国际新闻协会将“新闻自由”的定义界定为对于信息的自由接近、传播、发行以及意见的自由表达这四个角度。我国学者对于“新闻自由”定义的界定基本可以分为两大类：第一类的学者将新闻自由视为媒体的专有权利，其主体为一个单位组织，新闻自由不属于公民个人的权利，而是代表公民的新闻工作者所享有的对于新闻报道以及新闻采访的自由。另一类的学者将新闻自由界定为属于每一个公民，能够对于社会现象、事件自由地进行真实地采访、报道以及评论的权利。其外在形式包括报纸期刊的自由发行、电台节目不受限制的播放、新闻采访和报道方面的自由，以及公民发表新闻言论的自由。[1]这一类观点认为新闻自由是一种群体性的权利，这一权利属于公民每一个人。

我国对于言论自由明确规定了公民的宪法权利，但是对于新闻自由并未有明确地规定，只是将《宪法》第三十五条所规定公民所享有的言论自由进行扩大解释，将新闻自由包括在言论自由的范围内。

（二）新闻自由的主体

虽然新闻自由适用《宪法》第三十五条规定的扩大解释，然而笔者认为新闻自由不能等同于言论自由，新闻自由的主体不包括自然人，其主体只是作为法人的媒体，即使是私人媒体、电视台等其身份也是法人而不是单纯的个人。批准登记制是我国新闻传播事业实行行政管理的重要手段，设立新闻传播媒体、建立新闻传播网站等都须要向相应的政府部门进行申请，获得许可，未经批准的不具备新闻传播的资格。由此可以证明，只有经过批准的作为法人的媒体才具有进行新闻传播的资格，并且享有新闻自由的权利，因此欣慰自由的主体只是法人而不包括自然人。

由于新闻自由的主体只能是作为法人的媒体，因此笔者认为应当将“新闻自由”的定义界定为，新闻媒体对于公民大众客观、公正地报道事实真相的自由，新闻自由一方面赋予媒体对于事实真相客观公正地报道不受阻碍的权利，另一方面要求媒体对于“新闻”的报道必须是客观公正的，所报道的内容为事实真相，“报道”是对于事实真相的“描述”而非对于事件的“分析、判断、评论”。正如韦尔伯.斯拉姆所述：“新闻是单纯的纪事，新闻记者是当代争论的旁观者而并不参与其中，他们对于工作需要一种超然的态度。”[2]专家、学者或是普通民众在报纸、电台、电视台等媒体上对于发生的新闻事件所发表的评论以及意见的行为属于言论自由所规定的范围，并不涵盖于新闻自由的范围内。

二、新闻传播与国家安全的关系

新闻传播速度快且影响大，民众通过新闻媒体掌握消息，新闻也是世界上各国获取其他国家信息、情报的重要途径，因此新闻传播与国家安全之间有着不可小觑的联系。

一方面，由于新闻是国内民众掌握消息的重要途径，新闻是否得以公正、客观地报道对于一国国内的安定有着巨大的影响，如果新闻报道有所偏倚，将会对国内民众造成误导，极大地影响国内民众对于事件的判断，这种对于事件的误解可能会导致国内民众的恐慌，也可能会将事件朝着消极的方向发展从而损害政府的公信力，无论是哪一种可能毫无疑问都会对国家安全造成影响。例如最近引起强烈讨论的南海仲裁事件，如果不对该事件进行报道，不仅损害了新闻媒体的新闻自由，而且使得国际社会无法听到我国的声音。但如若对于该事件不客观、不公正地报道，只报道我国我未出席仲裁的情况，甚至试图妄加不实地评论的话，国内民众在很大程度上会受到误导。无法了解到南海仲裁案的仲裁庭并不具有管辖权，因此该仲裁并不合法，也无法了解到国家对于该事件“不承认、不接受、不执行”的强硬态度，可能使得我国民众认为我国在国家主权、领土主权受到践踏时未积极采取措施，从而产生不必要的恐慌，甚至于引起骚乱事件而影响国内安全。现如今对于该事件客观地、全面地报道，使得国内民众以及世界各地的华人了解到中国对于国家、领土主权不容侵犯的强硬态度，在很大程度上巩固了民心，在这一程度上也保障了我国的国家安全。

另一方面，随着新闻传播技术的不断发展以及网络技术的进步，各国之间对于他国信息掌控的途径愈来愈多也愈来愈便捷，而新闻的传播也涵盖在这条便捷的途径之中。例如对于国内事件的报道，对于阅兵等大事件的宣传等等皆有可能给居心叵测的人留有可趁之机，他国的某些媒体可能会恶意宣传中国所发生的事件影响中国在世界上的形象与地位，而对于国内新型武器、技术的报道则可能泄露了国家机密，这也使得国家安全易受到挑战。在这一方面又不得不提到前文所述的南海仲裁事件，我国新闻媒体对于新闻的客观、全面的报道，也使得国际社会听到我国的声音，从而获得了诸多国家的支持。而如果对于该事件进行不实地报道，无论是宣传负面的评述还是一味地恭维我国不出席的做法都是无法获得国际社会的支持的，只有公正、全面地对于该事件进行客观陈述，讲事实，才有着现今所获的支持。由于新闻传播对于一国的国家安全有着不可忽视的影响，因此对于新闻自由应有一定程度的制约与限制，从而使得我国的国家安全不会受到影响与挑战。

三、我国对于新闻传播的管理与规定

正如前文所提及的，批准登记制是我国新闻传播事业实行行政管理的重要手段，审批制是我国网络新闻管理的基调。通过实行事前审查批准以及颁发许可证的途径，政府较好地把住了新闻信息发布的市场准入关，控制了新闻信息的采编与发布，从而保证新闻信息的传播来自体制内的新闻媒体，这使得政府更好地实行管理的目的。

除了制度上的管理，我国对于新闻传播在立法方面也有规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）赋予了媒体新闻自由的权利，但这一权利在《宪法》第五十一条①《宪法》第五十一条：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。中被明确地进行了限制。虽然这条规定是对于公民权利的限制，但作为法人的新闻媒体也属于权利的主体，因此也应受到限制。《中华人民共和国国家安全法》（以下简称 《国家安全法》）第七十六条②《国家安全法》第七十六条：国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识。的规定虽然不是对于新闻传播的限制，但其关于“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导”的规定也证明了新闻传播对于国家安全的重要性与影响力。此外《国家安全法》第七十七条中规定了公民和组织应当履行维护国家安全的义务，其中包括遵守宪法、法律法规关于国家安全的有关规定以及保守所知悉的国家秘密，这一项规定在一定程度上对于新闻传播进行了限制。我国新闻传播领域的行政法规对于以言论煽动危害国家安全的新闻传播行为也做出了禁止性规定。《出版管理条例》第二十五条以及《广播电视管理条例》第三十二条均规定了出版物以及制作和播放的节目中不得含有 “危害国家统一、主权和领土完整”，“危害国家的安全、荣誉和利益”，“泄露国家秘密”以及“破坏民族团结”的内容。我国对于互联网领域内的危害国家安全的新闻传播也做出了禁止性规定。《中华人民共和国电信条例》第五十六条以及 《互联网信息服务管理办法》第十五条都规定不得利用网络制作、复制、发布、传播含有“危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一”、“损害国家荣誉和利益”以及“煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结”的信息。《互联网新闻信息服务管理规定》第十九条也规定了互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的时政类电子公告服务时不得含有以上禁止性规定中所包含的危害国家安全等一系列行为的内容。根据以上列举的法条，我们不难发现我国对于新闻信息的管理主要体现在政府主导下的效力等级较低的行政部门立法，而这些立法内容基本上相似，这便易形成多头管理的模式，从而造成管理上的疏漏。

四、域外立法借鉴

（一）瑞典立法例

瑞典是西方最早订立新闻自由与信息公开的国家，其于1766年制定的《新闻出版自由法》一方面使新闻自由得以保障，另一方面又赋予了教会事先审查的权能，后随着历史的发展，社会的进步，这部法律被废除，《出版自由法》以及《表达自由法》被制定。《出版自由法》主要针对报纸、期刊杂志等印刷媒体的新闻自由的保护，《表达自由法》则是对于电子音像媒体以及互联网媒体新闻自由的保护。虽然两部法律被制定所基于的基本原则相一致，但对于新闻自由的预先审查的禁止程度有所区分。瑞典绝对禁止政府部门对于印刷媒体进行预先审查，但对于电子音像媒体的预先审查则是相对禁止的，国会被允许通过立法对于须经政府预先审查批准的事项进行具体的规定。[3]对于音像媒体的具体预先审查主要体现在两个方面，一是对于无线电频率的使用限制，二是对于电影内容的审查。除了法律上的规定，瑞典还建立了新闻业自律组织以及一套系统的职业道德制度，对于新闻自由进行限制而得以促进对于新闻自由的保护，例如建立瑞典新闻出版理事会以及创设新闻职业道德准则等。

（二）美国立法例

虽然美国宪法第一修正案规定：“国会不得立法剥夺言论自由”，但依照美国联邦法院在以往判例中的解释，可以发现美国政府在涉及国家安全的问题上对于新闻自由也予以了一定的限制，如言论自由的运用不得妨碍美国宪法规定，任何出版物的刊行不得恶意诽谤政府或企图颠覆政府。此外，美国规定对于不实的媒体报道可以请求法院发布禁令，请总统令，或者由行政机关发出“终止令”，这些都对于新闻自由进行了一定的限制。

美国在国家安全受到危害时，在具体实践中美国政府对于新闻媒体的新闻自由也进行了限制。“9.11”事件发生后，美国政府为了维护国家安全，采取了“先发制人”的战略，在进行大规模军事行动的同时以维护国家安全为由严格限制了媒体对于新闻的传播。时任美国白宫国家安全顾问的赖斯与美国五大电视台新闻部的主管即时进行了电话会议，他在会中警告这些新闻主管，他们如果在不经任何剪辑并且未对将要播放内容进行严格地审查的情况下，就将本·拉登及其助手的电视录像带进行播出，将大大可能影响美国的国家安全，会对美国民众及社会造成恐慌，会煽动其他国家的民众参与到反对美国的队伍中，还有可能间接帮助本·拉登传递了消息。为了维护美国的国家安全，这五家电视台史无前例地承诺，不会在毫无审查、剪辑的状况下进行新闻传播。

五、完善我国新闻立法的建议

与西方以法律来规范新闻媒体的制度相比，我国对于新闻媒体的管理更偏重于政府的控制，正如前文所述，我国对于新闻信息的管理主要体现在政府主导下的效力等级较低的行政部门立法，而这些立法内容基本上相似，这样的立法容易形成多头管理的模式，从而造成管理上的缺失，因此应对我国现行立法加以完善。

首先，由于我国在诸多与新闻信息管理上的部门立法内容基本上相一致，易造成多头管理的模式，笔者认为，各行政部门应更加明确自己的监管范围，并在其部门立法中明确的表示出来，使得管理上更为明确与完善，有的相互重叠的监管内容可以由一部部门法进行统一的规定。

其次，《中华人民共和国国家安全法》中对于新闻媒体所享有的新闻自由的权利未进行明确的限定，这一项立法上的缺失使得国家安全在新闻传播领域未能取得较高效力的保障。笔者认为，应当将《国家安全法》中添加对于新闻传播的禁止性规定，新闻媒体不得出版、制作、播放含有危害国家的统一、主权和领土完整的，危害国家的安全、荣誉和利益的，泄露国家秘密的，以及煽动民族分裂，破坏民族团结的信息，以及互联网新闻信息服务单位也应被立法加以限制不得制作、复制、发布、传播含有以上影响国家安全的内容的信息。通过对于《国家安全法》中新闻媒体禁止性规定的添加，能够使得我国国家安全在新闻传播领域获得较强的法律效力的保障，使得对于新闻媒体的管理不再限于较低的行政部门的立法，也能够避免多头管理而造成的监管上的缺失，从而更好地维护我国的国家国家安全。

最后，由于《中华人民共和国宪法》第五十一条对于公民的权利进行了一定的限制，规定公民对于自身自由和权利的行使不得损害国家的利益，但这项规定未将组织包括进去，笔者认为可以将范围扩大，将组织也包含进去，对于媒体组织的新闻自由的行使进行限制。

六、结论

新闻可以使得民众的知情权得以满足，民众通过新闻能够了解国内外发生的事件，而这一切都须要对新闻自由的保障。但是在重视对于新闻自由保障的同时，我们也不能忽视新闻自由被滥用所产生的负面影响，不能忽视不受制约的新闻自由可能会对国家安全造成威胁。新闻自由是一个相对的概念，对于新闻自由进行一定的制约与限制，使得新闻自由在法律规范下被行使，公正客观地进行新闻传播，这才是真正的新闻自由。我国并没有对于新闻自由立定系统的限制性、禁止性规定，此外，现有的对于新闻传播的禁止性规定的法律效力较低，因此我国应当完善对于新闻自由的限制性、禁止性规定，使得新闻更为公正、更为客观地传播，从而更好地维护我国的国家安全。

[1]周叶中,韩大元.宪法[M].北京:法律出版社,2006:205.

[2][美]韦尔伯·斯拉姆.报刊的四种理论[M].北京:新华出版社, 1980:71.

[3]中国人民大学宪法与行政法治研究中心.宪法与行政法治研究：徐崇德教授执教五十年祝贺文集[M].北京:中国人民大学出版社,2003:235.

On Legal Regulation of Freedom of the Press from National Security Perspective

Liu Ruochen
(University of International Relations,Beijing 100091)

Freedom of the press is the right of the news media to report the truth objectively and fairly.News dissemination has a huge impact on national security.Once freedom of press has been abused,having a negative impact on the country's national security and country's national security must be threatened.China's existing restrictive provision and the rule of injunction on the freedom of the press is more scattered,has not formed a unified,overall,systemic legal norm,and the force of legal is very weak.Therefore,we should improve the legislation of our country,make the law more strong and more systemic,to safeguard our country's national security.

national security；news dissemination；freedom of the press；restriction of news freedom

D922.8

A

1671-5101(2016)05-0033-04

（责任编辑：陶政）

2016-08-15

刘若晨（1993-），女，安徽黄山人，国际关系学院法律系2015级法律硕士专业研究生。