创新社会治理体制背景下政府购买公共服务的困境及对策

田萍

创新社会治理体制背景下政府购买公共服务的困境及对策

田萍

政府购买公共服务作为社会治理创新的一种新理念、新制度和新方法，近年来已被中国各级政府广泛应用于社会公共服务的各个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。政府购买公共服务面临着缺乏先进的治理理念、缺乏独立的资金保障、缺乏统一的管理平台、缺乏科学的评估机制等困境。化解困境的策略有政府要积极进行理念的更新、明确购买公共服务的财政资金、设置政府购买公共服务的管理平台、建立政府购买公共服务的第三方评估机制等方面。

社会治理；购买公共服务；问题；对策

一、研究背景和问题的提出

改革开放以来，我国以经济建设为中心，建立了现代企业制度，解决了政府与市场的关系，经济呈现了快速持续增长。但是，社会领域的改革没有跟上，政府和社会的关系并没有得到很好的处理。这不仅影响民众社会需求的满足，而且对经济的发展不利，政社关系的改革已是当务之急。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出创新社会治理体制，并提出推广政府购买服务。社会治理、政府购买服务第一次被写入党的文件，彰显了党中央切实转变政府职能、实施政社分开的决心。

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。［1］社会治理体制就是指社会治理的方式和制度安排。社会治理要求政府转变观念，打破过去一元政府的格局，实现治理主体的多元化，即政府、社会组织、企事业单位、公民等社会主体共同参与社会公共事务的治理。

政府购买公共服务是指政府通过招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。［2］

政府购买公共服务这项制度源于西方社会福利制度的改革，新公共管理理论是其改革的理论基础，新公共管理强调政府的有限性。二战后，为了解决“市场失灵”的问题，西方国家承担起了直接为社会成员提供福利的责任。但政府的行为也会出现“失灵”的现象。为了解决这一问题，从20世纪70年代起，各国对社会福利制度进行了改革，政府不再承担一切公共服务，开始以合同的方式将公共服务外包给一些企业或社会组织去做。政府购买公共服务就是公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务。［3］政府购买公共服务已经成为发达国家政府提供公共服务的普遍做法，美国是运用合同外包方式购买政府公共服务比较成熟的国家，政府购买公共服务的范围非常广泛。政府仍然是福利责任主体，合同外包过程当中，政府部门与社会组织是合同关系，社会组织负责向社会公众提供公共服务，而政府部门则担当出资、监督、评估、制定政策等角色，政府购买服务是介于政府直接提供服务和完全市场化之间。

中国政府购买公共服务始于20世纪90年代，上海浦东新区社会发展局通过政府购买公共服务将浦东新区罗山市民会馆委托上海基督教青年会管理。此后，北京、上海、深圳等经济比较发达的城市都相继开展政府购买服务，作为政府提供公共服务的新理念、新制度、新方法，政府购买服务被各级政府日益广泛地实践于社会公共服务的多个领域。进入21世纪以来，中国政府就购买公共服务相继颁发了各种规范性文件。2002年6月，人大常委会通过《中华人民共和国采购法》，其中第2条规定，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。并对社会力量作了规定，“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”2014年12月，国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确规定采购法第2条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。可见，政府购买公共服务的范围是指原由政府直接提供的、面向公众的服务，不包括面向自身及自身工作人员的服务。

创新社会治理体制，就要鼓励和支持社会力量参与社会治理。政府购买公共服务通过服务外包，促进企事业单位、社会组织承接政府外包公共服务，并培育和推动这些社会力量的发展，从而实现创新社会治理体制的要求。政府购买公共服务在上海、深圳这些经济发达的地区发展较为迅速和稳定，探索出各自不同的发展模式，切实提高了公共服务的质量，对政府职能的转变成效明显。然而，大部分地区政府购买公共服务并没有得到广泛深入的开展，社会力量承接公共服务的实践存在很大的局限性，面临着一定的困境。分析政府购买公共服务的困境，研究如何有效推进政府购买公共服务，使政府购买公共服务成为创新社会治理的重要助推力，显得十分必要。

二、政府购买公共服务存在的困境

1.缺乏先进的治理理念

十八届三中全会提出了创新社会治理体制，推行政府购买公共服务，但有些政府部门依旧固守传统的管理思维，新的治理理念没有建立起来。长期以来，我国政府掌握着公共服务的资金，承担了所有的公共服务，成为公共服务的唯一提供者。现在，政府要将资金转移给承接公共服务的社会力量，由他们提供公共服务，政府由“划桨者”变为“掌舵者”，有些政府部门不适应。不能正确定位当前我国政府转变职能的改革，依旧认为完全由政府提供公共服务是最可靠的，无视政府的大包大揽造成的行政效率低下和公共资源的浪费，对购买公共服务的资金是否得到合适的运用以及社会力量是否有能力提供社会服务都存在顾虑，对社会力量承接公共服务抱有防范和怀疑的思想。甚至认为不应该由社会力量承担公共服务，会激化社会矛盾，影响社会的稳定。也有的对社会组织存在及发展的重要性认识不够，认为社会组织可有可无，自身的发展壮大应该完全依靠组织的努力来获得，国家不应该扶持他们发展。虽然目前各级地方政府已日益重视政府购买公共服务方式在各领域的运用与推广，但由于这些落后理念的存在，使政府购买公共服务的速度和规模都受到了一定限制，阻碍了创新社会治理体制的变革。

2.缺乏独立的资金保障

政府购买公共服务的资金应该主要来源于财政预算，但多数地方政府购买公共服务的资金依赖于非财政预算资金，如专项业务资金、福彩公益金、社会捐助等，这些资金大都具有临时性的特点，资金的数量不稳定，政府购买服务的资金也就具有了很大的不确定性。2015年1月，财政部颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。”虽然这个文件对政府购买公共服务的财政资金做出了安排，但没有新增或单独列出购买公共服务的资金。这样，有些部门就认为推行政府购买公共服务，财政又不额外增加资金投入，在购买公共服务方面多投入资金，其他方面就要受影响。因此，对推进政府购买服务工作积极性不高，动力不足。还有认为当地经济发展水平低，财政预算安排中统筹考虑购买服务占预算支出比重自然就较低。目前，我国政府购买公共服务的领域偏窄，购买规模也偏小，服务项目的持续性不够，这和资金的投入不足是有很大关系的。缺乏稳定的财政支持，政府购买公共服务不能得到充分的发展，制约了其作为一种创新社会治理机制的有效运作。

3.缺乏统一的管理平台

根据采购法，中央和地方政府都建立了统一的政府采购平台，公开发布政府采购服务、货物、工程的信息，没有设置独立的服务采购平台。在现有的采购平台上，大多数也都是货物和工程项目的采购，服务方面的采购不多，仅有的服务采购主要集中在物业管理服务项目、咨询服务项目、保洁服务项目等。但现实中，政府采购服务的范围远不止这些，养老服务、矫正服务、妇女儿童服务、残疾人服务、医疗卫生服务等都已成为公共服务购买的内容。这些政府购买服务项目由民政部门、司法部门、妇联、残联等分散购买，在采购平台上一般没有公开相关信息，在选择服务机构时较多地使用定向购买的方式而不是用公开、公平的招投标方式。缺乏统一的购买公共服务管理平台，政府购买公共服务的规范透明、承接公共服务主体之间的公平竞争、社会对购买公共服务的监督评价都难以做到。政府也不能及时掌握向社会力量购买公共服务的总体信息，服务的对象会出现重复救助或救助缺位，有限的购买资金不能发挥最有效的作用。造成统一管理平台缺乏的主要原因是购买公共服务的相关法律制度不健全，中央和地方虽然都出台了一系列规范政府购买服务的法律，但是总体上来说，制度规定还不够完备。政府购买公共服务的目录、流程、价格标准、资金管理以及承接主体的资格条件等，很多地方政府没有明确、统一的法律规定。没有健全的法律制度，统一的政府购买公共服务管理平台的建立就缺乏坚实的基础。

4.缺乏科学的评估机制

目前政府购买公共服务的评估在实践中开展得不充分，政府没有制定出科学完备的评估指标体系，评估的专业人才和机构不足，评估的学术理论研究成果也很缺乏。政府购买公共服务的评估大都是由政府出面组织，主要考核依据是服务对象对服务的评价，真正科学的评估机制并没有建立起来。由于政府部门往往和一些承接公共服务的组织存在着千丝万缕的联系，这种复杂的利益关系使政府组织的评估很难得到有效执行。评估主要依靠服务对象对于服务的满意度调查，但服务对象大都是老弱病残等社会群体，他们的评估能力有一定的局限，加上是服务对象，和承接组织也有着利益上的关联，因此评估的结果也很难可靠。购买公共服务的评估相对比较困难，因为公共服务和工程、货物不一样，公共服务的项目内容差别很大，评判标准不同，成本计算复杂，服务的考核难以量化，而且公共服务的绩效具有滞后的特点，更多的是长远的社会效益体现。但评估是购买公共服务过程的重要环节，如果不加强对公共服务的评估，便会导致一些社会力量提供公共服务的品质下降，在购买市场上出现劣币驱逐良币的现象，导致公众对政府购买公共服务的公信力下降，购买公共服务的发展必然受到影响。

三、化解政府购买公共服务困境的策略

1.政府要积极进行理念的更新

十八届三中全会提出了创新社会治理体制这一新的执政思想，政府各部门必须与时俱进，更新观念，树立先进的社会治理理念。传统的社会管理，主要依靠政府单一的主体，进行自上而下的管理，而治理强调多元性，要求发挥政府的主导作用，鼓励和支持多个主体对公共事务的共同参与。同时，治理强调互动性，是一个上下互动的过程，通过合作、协商、平等的关系，实施对公共事务的管理。在创新社会治理体制的背景下，政府必须改变全能政府的形象，将大量公共职能从政府中分离出去，交给社会力量承接。社会本身是一个有着自我发展能力的有机体，有着自己的运行规律。所以，我们要相信社会，凡是社会能做好的事情就交给社会，不要把所有的公共事务都掌握在政府的手里。政府购买公共服务是完成“全能政府”向“有限政府”转变行之有效的方法，政府通过购买，将公共服务交由社会力量承接，可以推动政社分离的改革，弥补政府和市场在资源配置方面的不足，可以向公众提供更高质量的公共服务。市场经济条件下，政府购买公共服务符合当下社会的需要，也是社会发展的必然趋势。正确的社会治理理念是实施有效治理的前提和基础，各级政府要树立先进的社会治理理念，明确创新社会治理体制的核心是处理好政府与社会的关系，推行政府购买公共服务，促进政府职能转型。

2.明确购买公共服务的财政资金

政府购买公共服务的资金应该主要由财政预算支出，根据采购法和其他相关制度规定，购买资金是在既有财政预算中统筹安排，而不是新增资金。所以，政府部门要认识到购买公共服务只是公共服务供给方式的改进，是将原来由自己直接提供的、但可以交由社会力量承接的公共服务纳入政府购买的范围，逐步扩大购买公共服务的资金在年度财政预算中的比例。不能把政府购买公共服务的工作进展建立在财政新增资金上，当然，根据社会发展的需要，也会新增一些公共服务项目，新增一些财政支出。政府部门要将购买公共服务的资金数量明确列入年度财政预算，并建立持续性财政预算增长机制。各个预算单位要将购买公共服务的项目和预算资金上报财政部门，财政部门要对项目进行统一审核，避免公共服务项目的重复购买或资金使用的不均衡。对于财政比较困难的地区，政府要仔细斟酌购买公共服务的内容和范围，把有限的资金用在购买人民群众最迫切需要政府解决的民生项目上。同时，鼓励地方结合本地实际，在公共服务购买领域积极探索，形成适合各地特点的购买方式。建立稳定的政府购买服务的资金制度，实现政府购买公共服务的常态化，对于社会组织等购买主体的培育，政府公共服务供给水平的提升，创新社会治理体制都是十分有利的。

3．设置政府购买公共服务管理平台

根据采购法，政府采购包括政府购买公共服务，但公共服务有着自身的特殊性，它和货物、工程不同，必须设置购买服务的统一信息共享平台。这个平台要及时发布政府购买服务目录、财政预算、竞标流程、投标的社会组织资质、购买结果、服务实施过程、项目验收和绩效考核等信息，做到购买服务全程信息的公开。平台作为连接各方资源的纽带，不仅有利于政府对购买公共服务进行宏观管理，也便于相应的单位充分了解购买的相关事项，公众也可以监督购买项目的情况，消除信息不对称的负面影响，确保购买公共服务公开、公平、公正。更重要的是设置公共服务管理平台，可以为社会力量营造公平竞争的环境，激励他们参与提供公共服务的积极性，从而推动他们的成长。为确保政府购买公共服务的管理平台顺利运行，要制定相关的法律制度，形成完备的法律体系，为平台的建设提供制度和法律的保障，使政府购买公共服务在法律的框架内规范进行。除了中央制定的统一法律法规，各地要进行充分的调研，制定符合地方特点的规范文件。要成立专门的机构，负责政府购买公共服务事宜以及平台的建设与维护。美国专门成立了联邦总务署（GSA），除了向联邦机构提供采购供应服务外，还负责联邦采购信息管理，主要是建立、更新、维护联邦商机信息系统和联邦采购数据系统。［4］

4.建立政府购买公共服务的第三方评估机制

所谓第三方评估是指评估机构依据评估标准和程序，对评估对象一定时段内活动状况及活动业绩、效益、影响和持续性进行的专业化评价。评估既可以考量公共服务效果，也可以对公共服务实施有效的监督，是政府购买公共服务绩效管理的关键环节。政府购买社会组织公共服务这一过程涉及公共服务的供给、生产与消费三个环节，这一分析框架即为“购买者-承接者-使用者”。［5］在评估中，购买者、承接者、使用者都必须参与到公共服务的评估中，但是由于利益的相关联，他们都不能成为评估的实施者，评估必须由不同于他们的独立第三方进行。由于第三方和购买者、承接者、使用者中的任何一方没有利益关系，能够站在公正的立场上做出评估。要充分发挥第三方评估独立、专业、权威的优势，对政府购买服务形成一种必要而有效的外部制衡机制。2015年5月，民政部颁布《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，明确了建立社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导。第三方在评估的时候主要从效率和效果两个方面进行，效率是评估一定量的财政资金购买了多少公共服务，效果是评估公共服务的享用者是否满意。国外的购买服务评估机制经过了大量实践的检验，比较成熟，有很多地方值得我们学习。我们要结合中国的实践制定出可操作性强的评估标准，过程性评估和结果性评估并重。要加快培养购买公共服务评估的专业人才和机构，必须尽快建立完善的第三方评估机制，从而顺利实现政府购买公共服务的目标。

提供公共服务是政府社会治理的职责，创新公共服务供给方式，是社会治理机制创新的重要内容。政府购买公共服务作为一种新的公共服务方式和社会治理机制的重要创新，可以促进政府不断转变政府职能，更好地满足社会对公共服务的需求，在社会生活中将发挥越来越重要的作用。

［1］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（2）：24-28.

［2］徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践［J］.中国行政管理，2013（8）.

［3］萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：129.

［4］吴正合.高度集中的美国政府采购管理体制及其启示［J］.中国政府采购，2006（8）：73-76.

［5］王浦劬，［美］莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010（9）.

（作者单位：淮阴工学院人文学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.025

江苏省教育厅年度高校哲学社会科学基金项目（编号：2014JSB687）］