中国城市化进程中的城市病：过程、表现及原因

张桂文， 任成好

(1.辽宁大学，辽宁 沈阳　110036；2.辽宁科技大学，辽宁 鞍山　114051)



中国城市化进程中的城市病：过程、表现及原因

张桂文， 任成好

(1.辽宁大学，辽宁 沈阳110036；2.辽宁科技大学，辽宁 鞍山114051)

摘要：改革开放以来，随着中国城市化进程的加速推进，城市病逐渐显现且呈蔓延之势。根据病情表征的不同，中国城市病的形成过程可分为隐性期、显现期和集中爆发期三个阶段，城市拥堵、环境污染和资源短缺则是其现阶段的集中表现。其主要原因在于：社会资源配置严重失衡、人口非永久性的乡城迁移、城市规划的偏差与失调和城市治理的落后与低效。

关键词：城市化；城市病；过程；表现；原因

城市化是人类社会发展的必然趋势，是现代化的重要标志。这个过程也是城市成长的过程。犹如任何一个生命体都有生命周期一样，人为地拔苗助长只会打乱其发展过程中正常的自适应能力，进而引发一系列问题。由于我国城市化走的是一条快速、超常规发展的路子，而且具有城市化水平滞后于工业化、农村人口非永久性乡城迁移导致户籍人口城市化远低于常住人口城市化等特殊性，这使得我国现阶段城市病的表现和成因更具复杂性和综合性。

城市病虽然不是一个新名词，但近几年随着北京等大城市城市病的快速蔓延，城市病已成为一个民间诸多抱怨、政府高度关注、学界集中研讨的持续升温的热门话题。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中明确指出要“预防和治理城市病”，“城市病”一词首次成为官方用词。①2015年12月，时隔37年，我国再次召开中央城市工作会议,直接指出要在“建设”与“管理”两端着力，通过转变城市的发展方式和提高城市的治理能力等措施全面解决城市病，并针对当下热点的六种城市病，试图给出解决良方。学界的相关研究则主要集中于城市病的概念、表现、成因和治理等四个方面，缺乏对我国城市病形成过程的探讨，且倾向于将表现和成因混而谈之[1]-[3]。因此，深入探讨城市化进程中我国城市病的形成过程、主要表现及基本原因，尚有一定的学术拓展空间。*①“城市病”是城市问题的俗称，是一种形象的说法，在学术研究中一般应加引号。但考虑到该名词已经纳入官方正式用词，并成为很多学者研究的科学问题，为简便计，文中该词不加引号。

一、我国城市病的形成过程

在新中国成立初期，百废待兴，恢复和发展国民经济成为当时的主要任务。改革开放以后，城市化进程加快，城市病逐渐显现。根据“病情”表征不同，城市病的形成可分为以下三个阶段。

(一)城市病的隐性期(1979-1995年)

1979年我国城市化率为18.96%，到1995年达到29.04%。在这个阶段国家经济发展经历了改革开放初期的艰难阶段后，进入较为平缓的发展阶段。由于城乡之间存在种种限制，城镇人口的增长主要以自然增长为主，乡城人口迁移表现得缓慢且规模可控，并没有因为短时间内大量农村人口涌入城市而对城市产生无法承受的冲击。然而，由于城市经济发展水平整体不高导致城市基础设施和公共资源供给不足，城市物资短缺，所以，此阶段的城市问题主要表现为资源短缺、工作生活低效等方面。这个阶段的城市病并不严重，说到底只是由于改革开放初期供给侧的短缺所致。但囿于财力所限，政府对城市的发展缺乏前瞻性的预见和卓有成效的战略规划。为城市病的加重留下了“隐患”。

(二)城市病的显现期(1996-2010年)

1996年我国城市化率达到30.48%，2010提高到49.95%，15年时间提高了近20个百分点。在这个阶段，快速发展的工业化进程使得城市对劳动力提出了大量需求，国家渐渐放宽了农村和流动人口进城的限制，城市社会经济得到迅猛发展，乡城之间的差距也进一步加大，由此导致大量农村人口在短时间内迁入城市，而城市的基础设施和公共资源很难在短时间内与之匹配。这种供需失衡经过一段时间的累积，一系列诸如人口拥挤、房价高涨、交通拥堵和环境污染等城市问题就开始显现，并开始引起市民的抱怨。进一步分析，大城市利益集团为了实现自身利益最大化，在城市集团、乡村集团和政府三者之间的博弈中会利用他的优势地位影响政府的决策，进而获得更多的优势资源，由此加速了更多人口向大城市流动[4]。此阶段城市病主要是由于城市人口“淤塞”所致，虽然起初症状不重，但若不加以重视，不及时进行疏导和治理，则很可能有恶化的危险。

(三)城市病集中爆发期(2011年至今)

2011年，我国的城市化率达到51.27%，城市人口首次超过农村人口，我国正式进入城市社会发展阶段，各种城市病尤其是交通拥堵、资源短缺、环境恶化等城市问题一时间广为诟病。随着大量农村人口及其他流动人口不断涌入城市，前期累积的“淤塞”难题进一步恶化，城市病集中爆发。此时的城市病表现出的症状多样且复杂，对城市和整个经济系统的危害严重，影响了城市居民的正常工作效率，破坏了人们正常的生活氛围，甚至使城市人们陷入焦虑。

另一方面，此时较高的经济发展水平提高了人们对生活质量的要求，人们更加重视城市环境质量和生活舒适度，越来越多的人开始呼吁政府能够积极采取措施，有效治理城市病，为城市居民创造良好的生活空间，这督促了政府采取措施努力治愈城市病。然而，城市人口的增长速度快过了政府解决问题的速度，城市管理者的管理水平也未能跟上城市发展的脚步，各城市福利不均的问题并没有得到有效遏制。发展下去，城市病还可能表现出以下两种极端情况：一是各种城市病治理措施难以在短期内起效，城市病进入迁延难愈的瓶颈期；二是城市可能陷入“旧病新疾”相叠加的失控期，在旧病未愈的情况下，新的城市问题不断涌现，这将进一步加大城市病治理的难度。因此，我国城市病防治进入关键时期。

二、我国现阶段城市病的主要表现

我国城市化具有快速超常规发展、城市化水平滞后于工业化、农村人口非永久性乡城迁移导致户籍人口城市化远低于常住人口城市化等特殊性，这使得我国现阶段城市病的表现更加多元化和复杂化。具体表现在诸如人口拥挤、交通拥堵、环境污染、房价高企、资源短缺、就业困难、贫富差距大、城中村及棚户区问题、城市边缘人口问题、城市安全问题以及城市文化特征缺失等各个方面[5]。其中，城市所独有的、具有普遍性的、已成为引人注目之焦点的城市病表现主要有以下三个方面。

(一)城市拥堵

随着我国城市化进程的迅猛发展，拥堵问题已成为市民诟病最深的城市病。据国家统计局有关统计数据显示，我国城镇人口正以每年2000万左右的速度增长，城市面临前所未有的拥挤状况。全国平均每百户家庭拥有25辆私家车，有35个城市的汽车保有量超百万辆。中国科学院发布的《我国新型城市化报告2012》对我国50个百万以上人口的大城市进行调研后发现这些城市的居民上班的平均单程时间为39分钟，北京、上海、广州等一线城市更为严重。城市交通拥堵，特别是上下班交通高峰时段的拥堵，从最初的偶发事件逐渐演变为一个常态问题。交通拥堵直接导致了汽车尾气排放过多，进而形成大气污染，同时给市民带来时间和经济成本的增高、工作效率的降低，有时还会引发焦虑、暴躁等心理问题。

(二)环境污染

现阶段城市污染问题是一个关注度最高的城市病，尤以大气污染为重。可吸入颗粒物是空气污染的首要污染物，我国大部分城市出现的雾霾天气，元凶就是可吸入颗粒物。2013年年初开始，全国多城市出现持续的大范围雾霾天气，环保局的定点监测结果显示，2013年的第一个季度我国城市空气的达标率不到50%，这再次给人们敲响了警钟，我国一些城市的大气环境已进入一个非常危险的状态。全国对集中式饮用水源地的监测结果表明，重点城市年取水总量的达标率仅为76.5%，有近四分之一不达标。此外城市中的垃圾围城、噪声污染、光污染等也呈现出日益严重的趋势。

(三)资源短缺

虽然我国地大物博，但人口总量也多，资源的人均占有量并不高，加之在相当长一段时期内，我国城市化发展是建立在对能源、原材料大量消耗基础之上的，因此资源短缺愈发严重。其中最主要的是水资源短缺，我国属于人均水资源最贫乏的国家之一，有关数据显示，我国660多座城市中有400多座城市处于缺水状态，有近200座城市严重缺水；其次是能源短缺，就人均能源消费量来说，我国目前状况只达到世界平均水平的三分之一左右。城市人口的无序膨胀，还会使电、暖、天然气等资源供应趋于更加紧张，再加上城市内存在着资源浪费、回收利用效率不高等问题，资源短缺会越来越严重，既影响居民生活，又妨碍城镇化的进一步发展。

三、我国城市病的形成原因

城市病并非城市化进程中不可避免的问题，其形成的根本原因在于城市人口过快增长带来的较大的公共资源需求与城市公共资源有限供给及配置失衡的矛盾。结合我国城市化的特殊性，可将我国城市病的具体成因归结为以下四个方面。

(一)社会资源配置严重失衡

我国资源环境的约束刚性明显，导致我国的城市病表现出明显的区域化差异，究其根本原因，与城市资源配置严重失衡密切相关，具体体现在下述四个方面。

1.东部资源配置优于中西部

相对于中西部地区而言，东部沿海地区拥有更优质的公共资源，如教育资源、医疗卫生资源、文化资源和基础设施资源等等。在这些优势资源的吸引下，大量的人口从中部和西部地区流向东部沿海地区，造成东部沿海地区人口压力过大，由此带来环境污染、住房紧张、资源紧缺和交通拥堵等一系列城市问题。随着东部沿海地区人口的迅速增加，国家投资更倾向于该地区，这在带动东部沿海地区经济优先发展的同时，更加重了该地区的城市病。

2.城市资源配置优于农村

从人口向城市流入的最初动因来看，主要是源于农村劳动生产率低下、农村经济发展落后、农民收入水平低，而相比之下，城市拥有较高的劳动生产率，城市工资高于农村工资。一个理性人有逐利的倾向，所以，大量农村人口迁移到城市[6]。城市作为工业产业的聚集地和大量人口的流入地，需要更多的投资与其匹配，而农村因为农业生产的分散性和农业产业的初级性，国家投入相对要少得多，这就造成了城市地区公共资源配置明显优于农村的现象。这样，进一步加速了农村人口向城市的涌入，从而导致城市病的形成。

3.大城市资源配置优于中小城市

我国一直以来都是按照行政等级来配置城市公共资源，首都、省会、计划单列市、地级市、县、乡镇等不同级别的城市的配置标准不同，在高级别的城市中往往会配置更优质的、数量更多的公共资源。这就导致周边地区的农民和小城镇的市民会源源不断地流入大城市，进而导致大城市的规模不断扩大，甚至发展到难以控制的局面。例如，从1978年到2010年，北京市的城市人口和固定资产投资分别增长了125. 1%和188. 14倍，而上海市的城市人口增长了108. 5%，固定资产投资增加了189. 53倍，这个速度远远高于全国平均水平。大城市凭借优质公共资源吸引了更多的人口，而更多人口的涌入反过来又促进了公共资源配置更多地倾向大城市。如此这般，大城市的城市规模很难得到有效控制，这也是大城市病突出的主要原因所在。

4.城市中心区资源配置优于周边区

作为国家首都，北京市的大城市病引起广泛关注。大多数研究北京城市病的文献是针对中心城区或城区来考虑的。据调查，2011年北京市中心城区的人口密度达到 23271人/平方公里，而笔者在城市病测度中选择的北京市辖区的人口密度仅为1021.74人/平方公里，还不到中心城区人口密度的二十分之一，因此计算的北京城市病指数并不高。但这并不说明北京的城市病就不严重，反而向我们揭示出：像首都北京这样超大城市的交通拥堵、资源短缺和环境污染等广为诟病的城市问题其实并非是全市域的问题，而更突出表现在中心城区，城市中心区的公共资源配置远远优于城市周边地区。

(二)人口非永久性的乡城迁移

2011年，我国的常住人口城市化率达到51.27%，但户籍人口的城市化水平刚刚超过30%，这中间相差将近20个百分点。这意味着城镇中有近五分之一是流动人口，这部分人口以农民工为主，2014年我国农民工总量已经达到2.73亿人[7]。然而，在城市规划和城市资源配置中却并没有考虑到这个庞大的群体，这是我国城市病产生的特殊成因。

1.农业转移人口市民化与非农化不同步

从世界范围来看，农业人口转移到城市基本是职业转换与身份转换同时进行。但我国的情况较为特殊，农业人口的乡城转移大致可分为两个阶段：在20世纪90年代末之前，随着乡镇企业的高速发展，农村人口向城市转移更多地体现为“离土不离乡，进厂不进城”的向周边小城镇的就地转移；进入21世纪以后，小城镇的乡镇企业的发展速度趋缓，农村人口开始转向大城市，形成“进城不定居，候鸟式流动”的民工潮，打工季来到城市，工闲时再回到家乡，形成我国独有的劳动力非永久性乡城迁移。

造成这种现象的主要原因，是我国存在城乡二元结构的同时又存在以户籍制度为主的二元制度体系。二元结构导致农村与城市的经济差异进而引发了农村人口涌向城市，而二元体制却为这种人口的乡城迁移设置了诸多障碍[8]。农村迁移人口虽然可以在城市工作，但是他们无法平等地享受城市的优质公共资源，农民工就业难、看病难、子女上学难、购房难等一系列生活难题把他们拦挡在城市的无形围墙之外。因此，城市只能作为他们工作的一个暂住地(有时甚至可能是常住地)，他们的根还在家乡。这给城市规划和城市资源配置带来很大麻烦：不考虑这部分人口，城市拥堵、环境恶化、住房紧张等城市问题在所难免；考虑这部分人口，又会造成大量资源的周期性空耗。

2.城市内部形成新的二元结构

改革开放以来，随着越来越多的农村人口涌入城市，国家对人口流动的管制开始放松，但是附加了大量城市福利的户籍制度并没有改变。农村劳动力到城市打工，无法获得城市户口，也就无法享受城市居民的社会福利，这种制度歧视促使城市内部形成新的二元结构。从另一个角度看，农民工多数学历不高，缺少职业技能，从事着比较辛苦的社会底层工作，靠提供廉价劳动力来获得微薄收入，并且这种收入很不稳定，他们的抗风险能力很差，不会轻易放弃家乡的土地，往往只能居住在租金低廉的城中村或棚户区，形成城市的边缘化人口，这在现实上加速了城市内部二元结构的分化，由此，形成具有中国特色的城市病。

(三)城市规划的偏差与失调

改革开放后，我国城市规划在促进城市科学、健康发展等方面，起到了一定的作用。但在以速度为导向的城市化发展阶段，城市规划难免会偏离科学、中立的方向，导致诸多城市问题的出现。

1.以经济目标为城市规划的唯一目标

在我国城市化迅猛发展的浪潮中，城市规划作为公共政策的基本性质往往被忽视，地方政府想方设法追求经济的高速发展，政府官员为追求自己的政治业绩，将城市规划作为一种技术手段来帮助他们达成所愿，所以，经济目标往往成为城市规划的唯一目标。很多城市规划中“重地不重人”，有偿转让土地使用权，带动了房地产业和开发区建设的过热发展，忽视人的基本需求，忽视城市公共服务设施的匹配，由此导致了人口拥挤、交通拥堵、资源短缺、环境污染和房价高企等城市病的产生。

2.城市功能定位贪大求全

城市作为区域经济增长极，各种生产要素的集聚起初会产生极化作用，使得城市能够率先发展，后期会形成涓滴效应，即通过产业的梯度转移对周围地区产生辐射带动作用。然而事实上，多数城市的功能定位存在着贪大求全的问题，城市既是区域的政治中心，又是经济中心、文化中心、教育中心，甚至还是体育、卫生事业中心。当多功能集于一体的时候，城市的极化效应会得到持续加强，造成“摊大饼式”的城市发展的失控局面，进而引发一系列的大城市病。北京就是一个典型的例子，将非首都职能从北京市迁移出去正是对此偏差的修正。更为严重的是，当城市固守着大而全的功能定位，在城市内部会形成更为细致的产业分工，那么区域间的产业梯度转移在城市内部就可以完成。这样就会导致人口、资源、产业在城市越聚越多，无法向周边地区有效转移，进而步入一个“死循环”，一系列城市病将成为必然。

3.空间调控职能未能很好发挥

我国的城市规划是一种以“经济增长”为主导的规划范式，往往更多地关注城市规模的扩大和城市空间的扩张，而忽略城市空间布局的优化和城市基础设施、公共服务设施的合理配套，城市公共资源建设滞后于城市规模的发展，不能很好的满足大量迁入人口的需求。此外，我国的规划体系包括两大方面，一是发展规划，二是空间规划。在在空间规划中，又包括国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划[9]。这些规划分属于不同的行政部门，它们之间又有很多重叠和交叉之处，有时相互制约甚至会产生矛盾，在现实工作中，很难充分发挥各自的空间调控职能。

(四)城市治理的落后与低效

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点。综观我国诸多城市病，很多是源于城市治理的落后与低效。

1.城市治理的理念滞后

首先，把城市治理等同于城市管理，侧重于城市具体事务的处理和解决，缺少城市发展战略层面的总体构思和考虑[10]；其次，和城市规划一样，城市治理也是以“经济增长”为主导的，过多地追求城市经济增长，导致我国城市化的进程滞后于工业化的发展，由此带来一系列的城市问题；再次，将城市治理等同于政府管理，强调政府的行政作用，这的确可以在短时间内高效率地解决一些问题，但这种突击式的城市治理方式不具有可持续性，为城市病留下隐患；最后，城市治理更多地注重结果，而忽视过程，只注重如何去消除问题，而不去思考问题的形成原因，显然，这是治标不治本的办法。

2.依法治城的能力不足

首先，关于城市治理的法律体系不够完备，相关的法律、法规、政策和规章制度较少，而且，在具体的实施过程中可能会存在着一定的冲突及法律适用等问题；二是有些地方的城市治理条例过于空泛，缺乏可操作性，又或过于具体，与城市管理混淆不清；三是在城市治理的实践中，不同部门之间的职能可能会有交叉，可能存在角色冲突。因此，城市综合依法自治的能力不强，这直接导致很多城市问题不能得到有效解决。

3.城市治理的市民参与度不足

城市治理吸收广大市民参与，对政府和市民来说都是有利的。首先，政府可以通过市民的参与来了解市民对城市治理的意见，争取到市民的最大限度的配合，提升城市治理决策的科学性和可行性；其次，市民可以通过参与城市治理，充分表达自己的合理化建议，并影响政府决策。但现实中，市民的参与度往往不够，究其原因，主要有以下几点：首先，渠道不畅，很多时候市民并不知道政府要进行城市治理的意见问询；其次，很多时候市民的意见未被采纳，长此以往，市民便逐渐失去参与的积极性；第三，由于市民参与城市治理的欠缺，导致城市治理措施在实施时难以得到市民的有效配合。

四、结语

我国城市病的成因有着不同于世界其他国家的复杂性和特殊性：首先，社会资源配置严重失衡，尤其是优势资源过度集聚于大城市，使得生活在大城市的人们可以享受到更好的教育、医疗、文化等公共服务，并拥有更好的就业机会，造成大城市尤其是大城市的中心城区严重超越城市承载力。集聚的正向效应很快消失殆尽，取而代之的是交通拥堵、房价高企、就业竞争压力大、环境污染等一系列问题；其次，我国受制于原有的户籍制度，在大量农村人口短时间内转移到城市的快速城市化进程中，无法解决其户籍问题，身份转换没能跟上职业转换的步伐，而城市规划的用地指标、财政拨款指标都按照户籍人口来进行分配，并没有考虑到这部分“边缘人口”；再次，我国的城市规划和城市治理的偏差与落后，使得城市病的有效治理被延误或成效不显著。

因此，要积极采取措施大力推进城乡一体化、促进农业转移人口市民化、努力提高城市规划和城市治理的科学性和有效性，在集中精力治理大城市病的同时，密切关注与有效应对二线、三线城市之城市病，从而最终实现我国城市化的健康、可持续发展。

参考文献：

[1]李陈. “城市病”研究述评和展望[J]. 西北人口，2013(5):20-24.

[2]石忆邵. “大城市病”的症结、根源、诱发力及其破解障碍[J]. 南通大学学报(社会科学版)，2014(3):120-127.

[3]向春玲. 中国城镇化进程中的“城市病”及其治理[J]. 新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2014(2):45-53.

[4]张桂文.我国二元经济结构转换的政治经济学分析[M]. 北京：经济科学出版社，2011.

[5]陈哲,刘学敏. “城市病”研究进展和评述[J]. 首都经济贸易大学学报，2012(1):101-108.

[6]张桂文.我国城镇化进程中“农村病”和“城市病”及其治理[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2014(3):18-24.

[7]统计局发布2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].(2015-04-29)[2016-04-25].http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm

[8]张桂文.二元经济视角下的我国非均衡制度变迁[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2012(5):59-67.

[9]仇保兴. 我国城镇化中后期的若干挑战与机遇——城市规划变革的新动向[J]. 城市规划，2010(1):15-23.

[10]史梦宇. 从城市管理到城市治理[D].南京航空航天大学，2014.

责任编辑彭国胜英文审校孟俊一

收稿日期：2016-05-02

基金项目：国家社科基金重大项目“制度变迁视角下的我国二元经济转型研究”(11&ZD146)、辽宁省教育厅哲学社会科学重大基础理论项目“二元经济转型中收入分配的动态演变”(ZW2013002)的阶段性成果。

作者简介：张桂文(1957-)，女，辽宁朝阳人，辽宁大学经济学院教授，经济学博士，博士生导师。研究方向：政治经济学、劳动经济学。任成好(1973-)，女，辽宁营口人，辽宁大学经济学院博士研究生，辽宁科技大学工商管理学院副教授。研究方向：政治经济学、经济社会学。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1001-733X(2016)03-0025-07

On the Process, Representation and Reasons of City Disease in the Process of China’s Urbanization

ZHANG Gui-wen1,REN Chen-hao2

(1.Liaoning University, Shengyang110036, China;2.Liaoning University of Science and Technology, Anshan114051, China)

Abstract:Since China’s reform and opening up, with the acceleration of China’s urbanization process, the city disease has gradually had the tendency to be spread. According to different disease representation, the formation process of China’s urban disease can be divided into three stages: recessiveness, visualization, and concentrated burst. So the congestion of city traffic, environmental pollution, and the shortage resources are the representation of the current stage. The reasons mainly include: social resource allocation is imbalance; there is the non-permanent rural-urban migration, there exist the deviation and disorder of urban planning; and the urban governance is backward and inefficient.

Key words:urbanization; city disease; process; representation; reason