“十三五”国资国企改革攻坚战

文宗瑜　宋韶君

“十三五”国资国企改革要围绕国有资本授权经营、国有资本与非公有资本公平竞争、国有资本流动、强化国有资本对国家安全与国计民生的支持支撑作用、国有资本布局结构优化提升等深层次问题而展开，构建起以管资本为主、以国有资本运营效率提高为要求、以国有资本活力影响力控制力提升为内涵的新国有资产管理及国有资本运营体制

国资国企改革不仅影响着经济体制改革的推进，而且影响着社会体制改革推进的进程，是全面深化改革的重中之重。在某种意义上，深化国资国企改革的推进，不仅可以为经济体制的其他各项改革创造条件，而且可以为社会体制的其他各项改革提供支持。如果国资国企改革不能深化，其他的各项改革都会受到影响甚至受到阻碍。经过长期探索与近几年精心准备，国资国企改革的方向已十分明确，相应政策已陆续出台，“十三五”期间将积极稳妥推进国资国企改革的深化，力争在“十三五”结束能够实现国资国企改革深化的目标。就“十三五”国资国企改革深化的基本思路而言，国有资产管理要实现从“管人管事管资产”向“管资本为主”的转变，国企垄断或相对垄断经营领域要向外资民资开放并要求大多数国有企业发展成为混合所有制企业，要推动国有资本授权经营体制改革并搭建市场化专业化的国有资本运营平台，要构建全新的三层次国有资产管理及国有资本运营体制；就“十三五”国资国企改革的推进而言，深化国资国企改革的重点是国有资本投资公司和运营公司组建，深化国资国企改革的难点是单一所有制领域混合所有制改革能够发力；通过深化国资国企改革，在“十三五”期间实现国有资本布局结构的优化提升，提升国有资本的活力影响力控制力，强化国有资本对国家安全与国计民生的支持支撑作用。

“十三五”深化国资国企改革的基本思路

“十三五”时期我国经济社会发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但战略机遇期内涵已发生深刻变化。为此，要明确“十三五”时期国资国企深化改革的基本思路，以改革创新的思维破解发展中的难题，为经济体制改革和社会体制改革扫清障碍，并保持改革思路与“十三五”规划中经济社会持续健康发展的总体思路相协调。具体而言，要从国资管理及政府管理国有企业的方式入手，以转变政府职能为切入点，按照政府国资管理与国有企业经营分开（简称“政企分开”）、政府国资管理与国有资本运营分开（简称“政资分开”）、国有资本运营与国有企业经营分开（简称“资企分开”） “三分开”的规划推进国资国企改革深化，建立行政层、运营层、经营层相互分权制衡的国有资产管理及国有资本运营体制。

国有资产管理从“管人管事管资产”转到“以管资本为主”。

国资国企改革的深化，要按照“管资本为主”的要求把国资管理尤其国有资本运营的部分权力转交给市场，进行行政管理职能与产权代表职能的分离。国资管理的两种不同职能分别由两个不同的主体行使，尤其是产权代表职能更应强调由市场化的主体来行使。从具体操作层面而言，是国资管理机构的更多行政审批事项取消或下放。以管资本为主的新国资管理模式，除了要推动国资管理机构转变政府职能外，还要搭建国有资本运营的市场化平台，并塑造国有资本运营的市场化主体。在某种意义上，国有资本运营的市场化平台应以新组建的国有资本投资公司与国有资本运营公司（以下简称国有资本投资公司和运营公司）为依托，把不依赖政府行政力量而公平参与市场竞争的国有资本投资和运营公司塑造成为国有资本运营的市场化主体。

国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放及发展混合所有制企业。

国资国企改革的深化强调国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放，允许外资民资等入股参股或控股这些经营领域的国有企业，从而实现这些经营领域的国有企业向混合所有制企业转变。国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放，是发展混合所有制经济；国企允许外资民资入股参股或控股，是发展混合所有制企业。就当下中国实行更高水平的对外开放而言，发展混合所有制经济更迫切。当然，在推进发展混合所有制经济改革的同时，也要加快发展混合所有制企业的改革。就发展混合所有制企业改革而言，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，可以继续保持国有资本的绝对控制；在重要领域如石油石化电力电信等，可以适度引入非公有资本而实现国有资本的相对控股；在一般领域如钢铁煤炭设备制造等，可以更多地引入非公有资本只保留国有资本的参股甚至国有资本的全部退出。通过国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放，可以推进这些领域及其他领域各种资本共同入股的混合所有制企业数量的增加。混合所有制改革的推进，仍可以允许少数国企垄断或相对垄断经营领域不向非公有资本开放，对于少数不向非公有资本开放的国企垄断或相对垄断经营领域，应以“负面清单”的方式进行公示。没有列入“负面清单”的领域或行业，原则上都应该允许非公有资本自由进入。

推动国有资本授权经营体制改革并搭建市场化专业化的国有资本运营平台。

国有资本授权经营体制改革是国资国企深化改革的关键环节。在国有资本授权经营体制改革思路上，国务院与地方各级人民政府是授权主体，国有资本投资公司和运营公司是被授权的对象，国务院和地方各级人民政府应直接把国有资本运营权授给国有资本投资公司和运营公司。国有资本投资公司和运营公司应成为国有资本出资者代表授权的运营主体，各级政府直接对国有资本投资公司和运营公司授权。在直接授权模式下，政府、国有资本投资公司和运营公司、国有企业之间的关系更为清晰且简单，各主体的职责权限比较明确，能够更好地形成相互分权、互相制衡的格局。而且，直接授权模式作为市场经济发达国家的通行做法，更符合市场化改革和政府职能转变与简政放权的要求。

按“市场在资源配置中起决定性作用”的要求深化国资改革，要求把国资管理尤其是国有资本运营的部分权力转交给市场化的主体。为此，代表国家成为国有资本出资者并分级行使产权的各级政府，可以在本级政府辖区内组建若干家国有资本投资公司和运营公司，并授权国有资本投资公司和运营公司从事市场化和专业化的国有资本运营。国有资本投资公司和运营公司无行政级别，也得不到政府的行政支持，只作为国有资本运营的市场化主体，按照市场经济的公平竞争规则，通过市场化运营实现国有资本的保值增值。具体而言，国有资本投资公司和运营公司的市场化运营主要体现在几个方面：一是国有资本投资公司和运营公司取消行政级别，从而彻底避免行政力量对公司经营的干预；二是国有资本投资公司和运营公司从公司治理到高管人员聘用等完全按照市场化的方式经营管理；三是国有资本投资公司和运营公司必须履行信息公开透明的义务，定期披露公司经营的重大事项，以接受社会舆论的监督；四是国有资本投资公司和运营公司还要落实国有资本布局结构优化提升的政策要求，实现国有股权从某些国有企业或国有公司的部分退出甚至全部退出。

构建全新的三层次国有资产管理及国有资本运营体制。

国资国企改革的深化，要求国资管理体制要与“使市场在资源配置中起决定性作用”的大改革方向相一致，并形成相互分权、互相制衡的格局。主张构建由国有资产管理的行政层、国有资本运营的运营层、国有企业经营的经营层三个层次构成的新的国有资产管理及国有资本运营体制。在三层次的国资管理体制中，国资管理机构是国资管理及国有资本运营的第一个层次，应通过国资管理机构的机构改革与职能转变，构建国资管理的行政层次，与这一层次的改革相适应，要实行行政管理职能与产权代表职能的分离，使国资管理机构专注于行政管理职能的履行；国有资本运营是国资管理及国有资本运营的第二个层次，通过各级政府对国有资本投资公司和运营公司的直接授权，构建国有资本运营的运营层次，若干家国有资本投资公司和运营公司履行产权代表职能，以产权纽带连接数以万计、数以十万计的国有企业或国有公司，成为国有资本运营的市场主体，从事国有资本的专业化运营；国有企业经营是国资管理及国有资本运营的第三个层次，应通过国有企业混合所有制改革的推进，构建市场化的国有企业经营层次。

国资管理及国有资本运营的三个层次按政资分开、政企分开、资企分开的改革逻辑，以产权为基础、以资本为纽带相互连接，推动国资管理由“管人管事管资产”向以“管资本为主”的转变。具体而言，国有企业经营层主要通过国有股控参股的产权纽带实现与国有资本投资公司和运营公司的国有资本运营层的连接；国资管理行政层的构建要按照“使市场在资源配置中起决定性作用”及深化国资改革的要求而与国资管理的运营层和经营层相适应；各级行使行政管理职能的国资管理机构应调整“瘦身”，按照小机构、大市场的模式发展成为依法专门履行行政管理职能的“小行政管理机构”，并剥离产权代表职能而支持“大资本运营市场”的构建，使国有资本投资公司和运营公司发展成为市场化的资本运营主体，使国有企业发展成为市场化的经营主体，从而发挥国资管理行政层对国有资本运营层和国有企业经营层的支持作用。

“十三五”深化国资国企改革的重点与难点

“十三五”期间国资国企改革深化，改革面大且影响力大，为了防止国资国企改革徘徊不前或改革“异化”，必须抓住重点与难点。从全新的国有资产管理及国有资本运营体制的构建来看，应抓住国有资本投资公司与运营公司组建这一重点进行改革，力求在单一所有制领域推进混合所有制改革的难点问题上尽快突破。

深化国资国企改革的重点是国有资本投资公司和运营公司组建。

“十三五”国资国企改革深化的重点是国有资本投资公司和运营公司的组建。国有资本投资公司和运营公司作为专业化与市场化的国有资本运营平台，应率先明确其功能定位，并着眼于功能区分进行国有资本投资公司、国有资本运营公司的组建。国有资本投资公司和运营公司虽然都是被授权从事国有资本运营的市场化主体，但二者在职能上会有所不同，各有侧重。国有资本运营公司在职能上可定位于纯资本运营，是专业化的国有资本运营公司，可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营，不仅追求国有资本保值增值，而且追求国有资本收益最大化；在遵循市场公平竞争的大原则下，国有资本运营公司可以依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化的股权投资组合等，不断提升竞争力与盈利能力。在具体运营上，国有资本运营公司可以通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用而追求收益；国有资本运营公司既可以对国有企业持股、增持、减持甚至变现退出，也可以对民营企业及外资企业持股、增持、减持或在获取收益后全部变现退出；待其发展到一定阶段还可以从事跨国投资和跨国资本运营。国有资本投资公司在职能上定位于产业投资的国有股权经营，其依托产业发展与产业竞争力提升；不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重，就某一家国有资本投资公司而言，要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级；大型或特大型国有资本投资公司可以跨一个以上或两个以上有关联的产业领域，并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。

着眼于国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分，可以以新设方式组建国有资本运营公司、以重组方式组建国有资本投资公司。所谓新设，是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司。比如在中央政府层面，未来3-5年可以通过国有资本经营预算支出300亿—1000亿，设立2—3家国有资本运营公司，在国有资本运营公司设立后，中央政府还可以分次把一些产业属性不强、国有相对控股与参股公司的国有股权直接划转给国有资本运营公司。所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团，通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司。国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向，尤其中央政府层面的央企不仅分布在国民经济的若干大产业，而且往往都处于各产业的上端或上游。因此，哪些央企集团可以重组为国有资本投资公司、在中央政府层面重组设立多少家国有资本投资公司，要反复论证，倾听多方面意见与建议。当然，通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司，是相对而言的，不具有绝对性。而且，在国有资本运营公司、国有资本投资公司设立及运营过程中，应取消行政级别，并实现其财务信息的公开透明，实行彻底地去行政化，使其成为专业化的市场主体。

深化国资国企改革的难点是单一所有制领域混合所有制改革推进。

“十三五”国资国企改革深化改革的难点在于如何打破单一所有制领域的国企垄断或相对垄断经营，具体而言就是通过这些单一所有制领域向非公有资本的部分或全部开放，加大这些领域混合所有制经济发展的力度。所谓单一所有制领域是指不对外资民资开放或限制外资民资进入的产业或经营项目。这些单一所有制领域基本上是国有企业垄断经营或国有企业相对垄断经营，如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等；还有很多领域，虽然允许非公有资本进入，但实际上仍然无法改变国有资本绝对控股控制的格局，如航空、公路、城市公用事业（包括城市供水供气供热公交地铁等）、教育、医疗等，非公有资本进入这些领域不仅难度大而且进入的程度较低，难以与国有资本公平竞争。因此，要率先推进单一所有制领域混合所有制改革而强化国有资产管理体制改革的效应。

单一所有制领域混合所有制改革的推进要从两个层面发力：一是加大单一所有制领域发展混合所有制经济改革的力度，二是加大单一所有制领域发展混合所有制企业改革的力度。具体而言，单一所有制领域发展混合所有制经济的改革主要通过两种改革路径：一是单一所有制领域对外资民资开放，允许外资民资进入到这些领域与国有资本公平竞争；二是单一所有制领域的国企引入非公有资本进行产权多元化股份制改革。这两种路径应该同步推进。单一所有制领域发展混合所有制企业的改革主要是要求这些领域的国有企业尤其是央企，进行引入非公有资本的股份制改革而发展成为混合所有制企业。发展混合所有制企业的重点是对“国有股一股独大”进行改革，难点是国有股如何减持及国有资本如何退出。在单一所有制领域混合所有制改革的推进中，向非公有资本开放的阻力之一在于行政干预。要坚决摒弃行政准入与行政批准的思维及做法，引入“法无禁止即可入”的规则。对于少数不向非公有资本开放的领域或行业，应以“负面清单”的方式进行公示；只要没有“负面清单”公示，非公有资本都可以按“法无禁止即可入”的规则进入到这些领域或行业进行投资。

以深化国资国企改革推进国有资本布局结构的优化提升

通过国资国企改革深化，建立起与当今市场经济条件下的生产资料资本化金融化证券化相适应的国资管理及国有资本运营体制，可以从根本上解决国有经济布局结构“久调不优”、“越调越失衡”的问题。具体而言，“十三五”期间不再是调国有经济布局结构，而是优化提升国有资本布局结构。通过国有资本流动而实现国有资本布局结构的优化提升，提升国有资本的活力影响力控制力，强化国有资本对国家安全与国计民生的支持支撑作用。

“十三五”实现国有经济布局结构调整向国有资本布局结构优化提升的转变。

国有经济布局结构调整是指国有经济在不同区域不同产业的经济总量中占比调整，国有资本的流动是指国有资本依托市场化手段而进行的跨区域、跨国别、跨领域、跨产业、跨行业的流动，以及在国有企业与非国有企业之间的流动。与以国有企业分布为依托的国有经济相比，在生产资料资本化金融化证券化条件下，国有资本的流动性高得多；国有资本的流动性越强，越能契合市场发展的动态需求，国有资本的进退就更为灵活。随着混合所有制改革的推进，国有生产资料资本化金融化证券化程度越来越高，国有经济布局结构调整更多依赖国有资本的流动而实现向国有资本布局优化提升的转变。“十三五”期间，通过国有资本的合理流动实现国有资本结构的优化提升，不仅能大大提高国有经济的效率，而且能够更好地实现国有资本保值增值。

以“管资本为主”的国有资产管理体制下，国有经济结构调整体现为国有资本布局结构的优化提升。国资国企改革深化应定位于以经济手段和法律手段推进国有资本布局结构的优化提升。国有资本布局结构的优化提升要充分发挥国有资本投资公司和运营公司的作用，建立健全优胜劣汰市场化退出机制。国有资本布局结构的优化提升要与国家产业发展规划及战略定位相对接，依托国有资本投资公司和运营公司的专业化市场运作，实现国有资本从经营效率低下的领域和部分传统产业退出，向关系国家安全和国计民生的重要领域集中、向关系国家战略的关键行业集中、向战略新兴产业集中、向效率高的业务板块集中。

国有资本布局结构优化提升要与“十三五”发展规划的经济转型方向相适应。

世界经济转型改变了全球的消费结构和消费模式，国内的新需求、新增长、新消费也在迅速崛起并将在“十三五”期间发挥中流砥柱作用。为此，国有资本布局结构的优化提升要与“十三五”发展规划以及联合国的2030年可持续发展纲要的经济转型方向相适应。具体而言，一是“十三五”期间国有资本布局结构优化提升必须盯紧世界消费模式及消费结构的根本性转变以及国际国内的经济转型方向，关注“十三五”规划中具有较大成长空间的信息消费、绿色消费等领域，通过国有资本布局结构优化提升积极推进这些领域的产业结构与产品结构升级，使之更好地适应并满足新需求、新增长、新消费、的更高要求。二是确保国有资本布局结构优化提升与“十三五”规划中经济社会发展的主要目标和基本理念相一致。通过国有资本流动引导国有资本布局结构优化提升，强化国有资本对国家安全与国计民生的支持支撑作用，并为工业化和信息化融合发展水平的进一步提高、产业迈向中高端水平、先进制造业加快发展以及新产业新业态的不断成长等经济社会发展目标创造条件。三是强调科技创新对国有资本布局结构优化提升的引领作用。引导国有资本流向依靠创新驱动、发挥先发优势的引领型新产业新业态，引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变，着力发挥国有资本的带动和集聚效应。

通过国有资本流动机制的完善支持国有资本布局结构优化提升。

国有资本布局结构的优化提升通过国有资本流动机制来完善，并依托证券市场和产权交易市场而实现。在市场化条件下，国有资本的流动机制在资本市场各类资本的竞争和交易模式的创新中得以完善，继而实现国有资本布局结构的优化调整。依托产权交易平台，国有资本向符合创新驱动和“十三五”规划的经济转型方向流动，促进资本携带产业、技术和人力等资源自由流动而进行产业布局结构的调整。产权交易市场不仅对存量产权交易起到支持作用，更为创新创业产权交易创造条件。依托证券市场而实行的国有股转让、国有资产证券化及国有企业整体上市等方式，实现国有资本的流动及各类资本的融合，盘活存量国有资产，为国有资产从竞争性领域的退出提供平台，继而为国有资本布局结构的优化提升创造条件。