大学章程对高校处分权应然规定之思考

于志娜，刘绍芹，王晓双

（黑龙江八一农垦大学思政部，黑龙江 大庆 163319）

大学章程对高校处分权应然规定之思考

于志娜，刘绍芹，王晓双

（黑龙江八一农垦大学思政部，黑龙江 大庆 163319）

大学章程作为高校“宪法”，应发挥其在高校规章制度中的统领作用，对事关学生重大利益的处分权问题作出规定。“突出学生权利保护、健全救济机制”也是《高等学校章程制定暂行办法》的明确规定。然而分析近年教育部审核通过的高校大学章程不难发现，该问题在大部分章程中被简单化了。因此，就大学章程应该对学生处分权做出哪些规定，提出了5个原则性思考，以期对学生权益保护的理论和实践提供参考。

大学章程；高校处分权；原则

一、大学章程对学生处分权规定的现状

作为高校的“根本大法”，章程必然是高校内部治理、协调成员权利的最高纲领，大学章程如何规定学生处分权问题在我国当下备受瞩目。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，2010年《关于开展国家教育体制改革试点的通知》、2011年教育部《办法》）等均对大学章程制定的原则、程序作出明确规定，与此相适应，有关学生权利、学生处分权问题也逐渐走向清晰化。截至2015年6月30日，全国112所“211工程”高校章程全部核准发布。从办学层次和学科类型看，这些高校的大学章程具有一定的代表性和社会认知度[1]。本文重点关注了2013年8月至2015年6月期间在教育部网站公布的80余个大学章程，通过对这些高校章程的文本分析可以发现，大多数高校章程只是对学生权利、学生会、学生代表大会的权利做了概括性规定，而所规定内容则与《办法》所要求的“学生代表大会组成、产生规则明确,以议事程序清晰、健全学生权益的救济机制”的要求存在差距。对学生处分权问题做出直接规定的大学章程可谓凤毛麟角，大部分高校章程对学生权利只是做了概括性规定，只有少部分学校赋予了学生对处分权有表达异议和提出申诉的权利，但对申诉权这一救济途径的具体问题也没有充分规定。例如《中国政法大学章程》第五十条规定：对有违法、违规、违纪行为的学生，学校给予的纪律处分，应当与行为的性质和过错的严重程度相适应。第五十二条规定：学校建立学生权利保护机制，维护学生合法权益。《北京大学章程》第二十一条第八款规定：对学校给予的处理或者处分有异议，向学校或者教育行政部门提出申诉。《吉林大学大学章程》第五十一条第八款规定：学生可以对纪律处分和涉及自身利益的相关决定表达异议和提出申诉。第五十四条规定：学校建立学生权利保护机制，维护学生合法权益。

二、大学章程对高校处分权充分规定的必要性

大学章程对学生处分权规定充分写入大学章程是有必要的。

（一）基于法院审判结果的分析

高校处分权是高校依据《中国人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）享有的自主管理权的重要内容之一。根据教育部《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《学生管理规定》）第六十一条的规定：高校处分权种类包括警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍6种。近年，学生因不服高校处分结果而将其告上法院的案例层出不穷，其中以勒令退学、开除学籍而引发的校生纠纷最为引人注目。此类案件在法院审判实践中处理结果如下：以不属于法院受案范围为由驳回起诉；撤销高校处分决定；裁定暂停执行；判决维持校方决定、驳回原告诉讼请求等。对全国各地该类案件处理结果分析不难发现：撤销高校处分决定、判决原告胜诉的案例比重最大。出现这一现象，归因如下：

首先，国家教育法律法规规定模糊。《教育法》《学生管理规定》这两个规范性文件都将学校处分和对学生人身权、财产权的侵犯区分处理，对学校给予学生的处分只赋予申诉权，但又未明确申诉机构的性质、地位、人员组成、权利义务、处理规则。这必然导致高校行使处分权时没有清晰的法律依据。

其次，高校规章制度违法，缺乏内在统一性。学校规章制度作为一种自治规则，本应是对法律规范的补充或完善，但现实中一些高校缺乏统一规划规章制度的意识,尤其涉及学生权利的规章制度内容常有冲突，缺乏连贯性、统一性，更有甚者还与法律行政法规相抵触[2]。

再次，高校做出处分决定违反程序正当原则。程序正当作为一个重要的法治观念与宪法原则因其所包含的公平、正义在全世界范围内都被普遍接受。然而高校法治化进程深受我国传统的“重实体，轻程序”法律观念的影响，违纪处分制度也不例外。通过分析审判实践案例可知，相当一部分高校行使处分权时对程序问题不重视，对学生的处分结果没有书面通知和送达程序，直接通知学生开除学籍，这种不遵守正当程序的处分行为在校生纠纷处理中较为常见。

综上，国家法律法规对高校处分权行使在实体权利和程序范围内缺乏清晰规定固然是客观情况，但高校内部缺乏“基本准则”，不能对学生处分问题形成一个科学、合法、规范的指导无疑也是高校频频败诉的重要原因。

（二）基于大学章程性质的分析

根据《教育法》《高等教育法》的相关规定，无论从制订与修改程序、还是规定事项内容上看，章程在大学规章制度体系中都具有最高的效力等级，它是连接国家高等教育法律法规与各高校规章制度的桥梁和纽带，是大学的“宪法”，学校的一切规章制度都应源于章程。

诚然，如果说章程是大学的“宪法”，学生则相当于大学的“公民”。因此对学生权利、义务和利益的调整和规范必然是大学章程的主要内容。“章程应当体现以人为本的办学理念，健全学生权益的救济机制，突出对学生权益、地位的确认与保护，明确学校受理学生申诉的机构与程序”，这是教育部《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）第十五条的明确规定。如前述，缺乏合法、科学、规范的高校“基本准则”是解决高校处分权问题的关键所在，显然，这个“基本准则”理应是大学章程，它“上承国家教育法律法规，下启学校规章制度”，其内容的严肃性、权威性足以发挥对高校其他规章制度的统领作用，也起着消除规章制度间冲突悖乱问题的重要作用，必然是规定学生处分权问题最具法律效力的治校总纲。

三、大学章程对处分权规定应坚持的几个原则

章程作为高校宪法，在学生处分权问题上应该发挥对其他高校规章制度统领、协调的作用。结合当前高校学生处分问题实际，以下几个原则性问题亟待充分规定在大学章程中。

（一）预防胜于救济原则

从传统伦理意义上讲，学校与学生之间有着特殊的伦理关系：学生因母校给与的学识和为人之道，对其怀有一种无法替代的崇敬和感激，这种关系决定了校生纠纷性质的特殊性，也正是这种特殊性，就使得单纯依靠行使处分权所产生的效果显得僵化冷漠。因为处分本身具有被动性和消极性，尤其是开除学籍类的处分会对学生人生产生重大影响，因此相较于事后救济，在章程中构建预警机制，避免学生违纪行为发生,是一种更有意义的救济，既可以节省解决纠纷的成本，又有利于和谐校园建设，也更符合高等教育的目的。

预警机制构建要主体明确、责任清晰、内容系统。一是学校要加强对学生遵章守纪意识的培养，对学生可能违纪的环节构建多方协调机制，利用批评教育或考察等方式，建立处分之前的缓冲机制。二是学生、教务工作部门要提高对违纪信息的搜集处理能力，对学生违纪过程有动态的掌握，以防微杜渐。三是学生群体自身要加强在校期间统筹规划的意识，做好课堂内外统筹、学程内容统筹、利益追求与道德修养统筹等。总之通过学校，学生、教务工作部门和学生群体的多方努力及上下联动，有效预防学生违纪行为的发生。

（二）遵循程序正当原则

大学章程作为学校管理的依据，本身蕴含着程序正义的理念，在事关学生重大利益的处分权问题上尤其应遵循程序正当原则，严格按照调查、告知、听证、决定、送达和备案等程序行使处分权。对决定、送达和备案等程序，大学章程制定及完善时可以参照现行法律。对学生进行处分的调查，不能单纯依赖学生个人的陈述，对如何利用书证、物证、证人证言、视听资料等做出适当的处分要写入章程。告知应当明确采用书面形式,且告知内容应该明确处分的理由和法律依据，时效要明确。

（三）以人为本原则

《高等学校章程制定暂行办法》明确要求大学章程要体现以人为本的办学理念。以人为本是马克思主义关于人的全面发展的基本观点在教育事业工作中的具体体现。教育事业的根本目的在于培养人、教育人。对学生而言，实施纪律处分毕竟是一种特殊的教育方式，对其心理、前途都会产生较大的影响，因此高校在行使处分权时必须充分尊重和关爱学生，维护学生的合法权益，才能彰显高校教育的终极功能[3]。因此在以人为本的原则指导下，高校应做到在行使处分的过程中，学生有对相关规定的制定参与权、内容知情权，处分调查时有陈述辩解权，处分后有决定知情权、对处分异议的申辩权，必要时还应享有学校对处分学生在心理等方面的人文关怀权。

（四）比例原则

从某种意义上说，高校是以公法主体的身份依据国家赋予的公法职能提供教育服务并进行管理的行政主体。为此，高校应明确对违纪学生实施处分是出于管理的需要,但管理的目标是培养合格人才,因此在实施处分时,应坚持比例原则。一要定性准确，对学生的行为性质进行准确判断，这是确定学生是否应当受到处分以及给予何种处分的前提；二要处分恰当，对学生违纪行为的情节、手段、后果等要有客观的评价，确保与所受处分程度相适应。

（五）完善校内救济途径原则

“没有救济就没有权利，救济机制是充分享有权利的事后保障。”学生对学校的纪律处分不服，通常有两种救济途径：一是在高校内部申诉，二是提起行政复议或行政诉讼。后者需有国家专门法律法规规定，因此对校内救济制度的完善是大学章程的应然使命。校内救济制度本文探讨两类：一类是申诉制度，应设立专门的学生权利申诉委员会，有确定的人员组成、人数及职责，明晰申诉的程序、条件范围及工作时效[4]；第二类是建立和完善学生处分听证制度，即在高校做出处分决定前，要召开听证会，允许学生进行辩解和陈述，必要时可以聘请代理人，这样既能给与学生表达自我见解、提供自我辩护的机会,也可使校方有途径听取更全面的意见,在最大化的民主环境下,保障学生的正当权益。

[1]于志娜等.高校法律文化建设研究——结构论视角[J].黑龙江高教研究，2015，（06）.

[2]游慧怡.大学章程关于学生权利的规定[J].教育教学论坛，2016，（02）.

[3]单正义.学生违纪处分程序创新机制研究[J].教育论坛，2012，（02）.

[4]于志娜等.开除学籍处分权与大学生受教育权冲突的平衡思考[J].东北农业大学学报（哲学社会科学版），2012，（06）.

〔责任编辑：卫宇坤〕

G649.22

A

1002-2341（2016）05-0136-03

2016－06－28

黑龙江省高等教育教学改革项目“大学章程视阈下高校处分权与学生受教育权冲突研究”阶段性成果，项目编号：2014011147；黑龙江省哲学社会科学项目“社会主义核心价值体系视阈下的高校法律文化建设研究”阶段性成果，项目编号：12E006

于志娜（1981-），女，黑龙江明水人，讲师，硕士，主要从事大学生思想政治教育和高校学生法律问题研究。